III OSK 5710/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak po rozpoznaniu w dniu 12 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 1406/20 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego [...] w [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy [...] oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 22 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 1406/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w związku ze skargą Prokuratora Rejonowego [...] w [...] ma uchwałę nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] września 2016 r. w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy [...], stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części – w zakresie § 13 ust. 2 i 3 załącznika nr 1 do uchwały. Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziła się Gmina i w skardze kasacyjnej zarzuciła mu na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, dalej: "u.c.p.g.", poprzez błędną jego wykładnię polegającą na niezasadnym przyjęciu, iż zapisy § 13 ust. 2 i 3 załącznika do Uchwały Rady Gminy[...] Nr [...] z dnia [...] września 2016 r. w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy [...]: - nakazujące osobom utrzymującym psy wyprowadzenie ich zawsze na smyczy, a psy należące do ras uznanych za agresywne lub mieszańców tych ras, dodatkowo także w kagańcu; - zezwalające na zwolnienie psa ze smyczy w miejscach publicznych wyłącznie pod warunkiem, że pies ma założony kaganiec, a właściciel lub opiekun sprawuje kontrolę nad jego zachowaniem; - zezwalające na zwolnienie psa ze smyczy na terenie prywatnych nieruchomości wyłącznie, gdy nieruchomość jest ogrodzona i zabezpieczona w sposób uniemożliwiający jej opuszczenie przez psa i wykluczający samowolny dostęp osób trzecich i odpowiednio oznakowana tabliczką ze stosownym ostrzeżeniem; przekraczają delegację ustawową wskazanych wyżej przepisów, gdzie w rzeczywistości unormowania te są w pełni z nimi zgodne. W oparciu o przytoczony zarzut wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Gmina podniosła, iż celem regulacji wynikającej z art. 4 ust. 2 pkt. 6 u.c.p.g. jest przede wszystkim bezpieczeństwo jak i komfort ludzi, którego nie można stawiać niżej od szczęścia nieodpowiedzialnych właścicieli psów, którzy z kolei uważają, że poznali na tyle dobrze psychikę swoich zwierząt, że przewidują i kontrolują ich zachowania. Wskazała, że argumentacja, iż brak przyjęcia w regulaminie katalogu ras niebezpiecznych nie gwarantuje, że jakakolwiek inna rasa nie zachowa się w sposób niebezpieczny czy agresywny, stwarzając zagrożenie w sposób nielogiczny miałby prowadzić do wniosku, iż niecelowym jest obostrzanie zasad postępowania z rasami szczególnie niebezpiecznymi. Wyjaśnia, iż uchwała nakłada na właścicieli zwierząt domowych obowiązek właściwego zabezpieczenia ich nieruchomości, gdzie mają zamiar puszcza zwierzęta wolno, co trudno uznać za ograniczenie prawa własności właścicieli zwierząt, w sytuacji kiedy w takim samym stopniu odpowiadają oni z tytułu własności i odpowiedzialności za ewentualne szkody wyrządzone przez ich zwierzę. W opinii Gminy tylko wprowadzenie obowiązku wyprowadzania psa na smyczy, a psów należących do ras uznanych za agresywne lub mieszańców tych ras dodatkowo w kagańcu, jest w stanie zminimalizować zagrożenie jakie stanowią, zachowując jednocześnie dbałość o bezpieczeństwo ludzi oraz innych zwierząt poruszających się w miejscach publicznych. Wskazała, iż należy zauważyć, że nawet wytresowany pies jest tylko zwierzęciem i trudno mówić o możliwości sprawowania kontroli przez człowieka nad jego zachowaniem. W ocenie skarżącej kasacyjnie, Sąd nie wziął pod uwagę charakteru zagospodarowania Gminy, która jest gminą wiejską, zdecydowana większość nieruchomości jest zabudowana budynkami jednorodzinnymi lub szeregowymi posiadającymi ogrodzenie. W związku z czym, w jej ocenie, trudno w tym wypadku mówić o niehumanitarnym traktowaniu zwierząt, które zwykle mają ogrodzone podwórko do bytowania. Pismem z [...] maja 2021 r. skarżąca kasacyjnie zrzekła się przeprowadzenia rozprawy w niniejszej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329), dalej "p.p.s.a." Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie. Sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. polegający na błędnej wykładni tego przepisu i niezasadnym przyjęciu, że § 13 ust. 2 i 3 załącznika do Uchwały Rady Gminy [...] nr [...] z dnia [...] września 2016 r. w sprawie regulaminu utrzymania czystości porządku na terenie Gminy [...] przekracza delegację ustawową wskazanych przepisów ustawy, okazał się nieuzasadniony. Zgodnie z powyższym paragrafem uchwały, osoby utrzymujące psy, zobowiązane są do wyprowadzania psa na smyczy, przy czym psy raz uznawanych za agresywne oraz ich mieszańce muszą być prowadzane na smyczy oraz w kagańcu i tylko przez osoby pełnoletnie. Zwolnienie psa ze smyczy w miejscach publicznych jest możliwe pod warunkiem, że pies ma założony kaganiec, a właściciel lub opiekun sprawuje kontrolę nad jego zachowaniem. Zwolnienie psa ze smyczy na terenie nieruchomości może mieć natomiast miejsce, gdy nieruchomość jest ogrodzona i zabezpieczona w sposób uniemożliwiający jej opuszczenie przez psa i wykluczający samowolny dostęp osób trzecich oraz odpowiednio oznakowana tabliczką ze stosownym ostrzeżeniem. Wskazać należy, że podobne sprawy były już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaś skład orzekający w niniejszej sprawie, w pełni podziela ugruntowane w tym zakresie stanowisko (por. np. wyroki NSA z 12 stycznia 2021 r., III OSK 1137/21; 25 maja 2021 r., III OSK 511/21; 14 czerwca 2021 r., III OSK 3666/21). Przypomnieć trzeba, iż sądy administracyjne wielokrotnie wskazywały już, iż kwestie będące przedmiotem uregulowań zawartych w zaskarżonym paragrafie uchwały, zostały uregulowane w przepisach ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz.U. 2020 r., poz. 638), dalej "u.o.z.". Ponadto brak zróżnicowania obowiązków osób utrzymujących psy w zakresie ochrony przed zagrożeniem dla innych ze względu na cechy osobnicze psów, prowadzi do kategorycznego przypisywania odpowiedzialności karnoadministracyjnej za zachowania obiektywnie niemogące stwarzać jakiegokolwiek zagrożenia dla otoczenia. Delegacja z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. upoważnia radę gminy do sformułowania jasnych i jednoznacznych obowiązków właścicieli zwierząt domowych zmierzających do zapewnienia ochrony przed zagrożeniami, uciążliwościami oraz zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Wskazać należy, iż generalny nakaz wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcu niezależnie od jego cech i innych uwarunkowań (w tym choroby), może w określonych sytuacjach prowadzić do działań niehumanitarnych (por. wyrok NSA z 13 września 2012 r., II OSK 1492/12). Nie ulega również wątpliwości, iż wszelkie ograniczenia praw jednostki, także ograniczenia uprawnień właściciela psa, bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków, muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności. Podkreślić należy, że postanowienia regulaminu czystości i porządku nie mogą być bardziej restrykcyjne od przepisów ustawy, a ograniczenia wolności i praw człowieka i obywatela muszą być uregulowane wyłącznie w drodze ustawy. Jednocześnie zwrócić trzeba uwagę, iż zakaz puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna wynika wprost z treści art. 10a ust. 3 u.o.z. W powołanym wcześniej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony z dnia 13 września 2012 r. sygn. akt II OSK 1492/12, Sąd przedstawił stanowisko nawiązujące m.in. do art. 77 Kodeksu wykroczeń. W myśl art. 77 Kodeksu wykroczeń: "Kto nie zachowuje zwykłych lub nakazanych środków ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia, podlega karze grzywny do 250 złotych albo karze nagany". W komentarzu do tego przepisu W. Kotowski stwierdza m.in., że: "chodzi o panowanie nad zwierzęciem w stopniu gwarantującym bezpieczeństwo publiczne. Spełnienie tego warunku w ramach zwykłych środków ostrożności nie wymaga np. spacerowania z psem znajdującym się na smyczy lub w kagańcu. Chodzi w szczególności o doskonałe poznanie psychiki psa i uzyskania bezwzględnego posłuszeństwa" (W. Kotowski, Kodeks wykroczeń. Komentarz, LEX/el wyd. III, 2009 r.). Autor komentarza wskazuje przy tym, że prowadzenie na smyczy i w kagańcu psów niektórych ras także może nie zapewniać bezpieczeństwa. Nie może budzić wątpliwości to, że także niektóre psy, niebędące na liście 11 ras psów niebezpiecznych, wykazujące agresywność, powinny być prowadzone na smyczy i w kagańcu. Zdaniem komentatora, trudno natomiast wymagać od właściciela używania kagańców wobec psów, które ze względu na swoją wagę i wielkość mogą być z łatwością trzymane na smyczy. Zwykłe środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia określa się jako tradycyjne, przyjęte zwyczajowo, naturalne dla danego gatunku zwierzęcia, dodatkowo uzależnione od jego cech osobniczych i ewentualnego, potencjalnego zagrożenia. Środki nakazane to środki, o jakich mowa w wielu ustawach, m.in. w ustawie o ochronie zwierząt, czy w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 28 kwietnia 2003 r. w sprawie wykazu ras psów uznawanych za agresywne. W ustawie o ochronie zwierząt przez "humanitarne traktowanie zwierząt" rozumie się traktowanie uwzględniające potrzeby zwierzęcia i zapewniające mu opiekę i ochronę. W konsekwencji generalny nakaz wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcu, niezależnie od jego cech i innych uwarunkowań (w tym chorób) może w określonych sytuacjach, prowadzić do działań niehumanitarnych. Ponadto, jak wszelkie ograniczenia praw jednostki, także ograniczenia uprawnień właściciela psa, bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków, muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności. Tym samym nadmierne ograniczenia wynikające z Regulaminu czystości i porządku, które nie pozwalają na uwzględnienie specyficznych sytuacji wynikających z indywidualnych cech psa, w rezultacie prowadzą do sankcji karnych, które mogą tę zasadę naruszać. Zwłaszcza gdy nakazane Regulaminem środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia mogą być uznane za bardziej rygorystyczne niż środki przewidziane ustawami i innymi aktami prawa miejscowego. Odnosząc się zaś do kwestii zobowiązania osób utrzymujących psy do zabezpieczenia nieruchomości, na której przebywa zwierzę przed możliwością samodzielnego wyjścia na zewnątrz, wskazać należy, iż takie postanowienie Regulaminu pozostaje bez związku z delegacją ustawową, zawartą w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.p.c.g. Na mocy tego przepisu regulamin określa zasady dotyczące obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Omawiany przepis winien być jednak intepretowany w kontekście art. 3 ust. 2 pkt 13 tej ustawy, z którego wprost wynika, że organy gminy mają określać wymagania wobec osób utrzymujących zwierzęta domowe w zakresie bezpieczeństwa i czystości w miejscach publicznych. W konsekwencji zatem określenie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe na terenach prywatnych nieruchomości wykracza poza delegację ustawową i w sposób nieuprawniony wkracza w prawo własności. W tych okolicznościach zarzut sformułowany w skardze kasacyjnej okazał się chybiony, bowiem zasadnie Sąd I instancji stwierdził nieważność § 13 ust. 2 i 3 Regulaminu. Mając na względzie powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, orzekł jak w sentencji w oparciu o art. 184 p.p.s.a.