III OSK 569/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 15 listopada 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 28 grudnia 2022 r. sygn. akt II SA/Ol 854/22 w sprawie ze skargi D. S. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] października 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] na rzecz D. S. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 28 grudnia 2023 r. sygn. akt II SA/Ol 854/22 po rozpoznaniu skargi D. S. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] października 2022 r., nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymane nią w mocy postanowienie organu I instancji (pkt I) oraz zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego (pkt II). Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Decyzją Komendanta Wojewódzkiego w [...] (dalej jako: "Komendant Wojewódzki Policji" lub "organ drugiej instancji") z dnia [...] sierpnia 2021 r., przyznano D. S. (dalej: skarżący) prawo do wypłaty rekompensaty pieniężnej za wypracowane nadgodziny, zaś strona złożyła oświadczenie o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania od tej decyzji. W tej sytuacji, przedmiotowa decyzja stała się ostateczna i prawomocna, natomiast w dniu 6 grudnia 2021 r. wypłacono stronie ustalony ekwiwalent pieniężny w kwocie 16.062,08 zł. Natomiast 14 marca 2022 r., pełnomocnik strony złożył wniosek o wszczęcie postępowania i wydanie decyzji w sprawie wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za 816 godzin w wysokości stanowiącej różnicę pomiędzy wypłaconą kwotą w wysokości 16.062,80 zł obliczoną według mnożnika 1/30, a kwotą w wysokości 22.946,84 zł, czyli dokonanie zapłaty kwoty wyrównania w wysokości 6.884,04 zł. Organ I instancji postanowieniem odmówił wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. wskazując, że żądanie w zakresie wypłaty ekwiwalentu pieniężnego zostało rozstrzygnięte w decyzji z [...] sierpnia 2021 r., co do której strona miało prawo złożyć wniosek, w trybie art. 111 § 1 k.p.a., o uzupełnienie rozstrzygnięcia, jednakże z prawa tego nie skorzystała. Obecnie zaś strona próbuje wzruszyć prawomocną decyzję w kolejnym zwykłym postępowaniu administracyjnym. W związku z tym żądanie strony dotyczy sprawy już rozstrzygniętej decyzją, która jest prawomocna i ostateczna. Wskutek wniesienia zażalenia postanowieniem (błędnie nazwanym decyzją) nr [...]z [...] października 2022 r., Komendant Wojewódzki Policji, działając na podstawie art. 138 § 1 ust. 2 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie, uznając, że organ pierwszej instancji zasadnie odmówił wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie. W uzasadnieniu wydanej decyzji organ drugiej instancji podkreślił, że stosownie do art. 6 k.p.a., organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Wskazano, że strona skorzystała z przysługujących jej uprawnień określonych w art. 127a § 1 k.p.a. i zrzekła się prawa do odwołania od decyzji z dnia [...] sierpnia 2021 r., choć zgodnie z art. 111 § 1 k.p.a. miała prawo w terminie czternastu dni od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji zażądać jej uzupełnienia co do rozstrzygnięcia bądź co do prawa odwołania, wniesienia w stosunku do decyzji powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego albo sprostowania zamieszczonego w decyzji pouczenia w tych kwestiach. Tym samym, przedmiotowa decyzja, na podstawie art. 127a § 2 k.p.a., stała się ostateczna i prawomocna. Zgodnie zaś z art. 16 § 1 k.p.a., uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznych, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w k.p.a. lub w ustawach szczególnych. Sprawa objęta decyzją ostateczną nie może być ponownie przedmiotem postępowania administracyjnego, a domniemanie ważności takiej decyzji może być obalone tylko w trybie określonym w przepisach procedury administracyjnej. Podniesiono, że w przypadku odmowy wszczęcia postępowania z uwagi na istniejący stan res iudicata, warunkiem koniecznym wydania postanowienia na podstawie art. 61 a § 1 k.p.a., jest stwierdzenie tożsamości stosunku administracyjnoprawnego występującego pomiędzy sprawą zakończoną wydaniem ostatecznej decyzji oraz powtórnym podaniem o wszczęcie postępowania administracyjnego. Tożsamość ta będzie istniała wówczas, gdy występują te same podmioty w sprawie, gdy dotyczy ona tego samego przedmiotu tego samego stanu prawnego, a do tego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy. W ocenie organu odwoławczego, w przedmiotowej sprawie wystąpiły wszystkie wyżej wymienione przesłanki. Skarżący wniósł na powyższe rozstrzygnięcie skargę do WSA w Olsztynie. W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wraz z argumentacją, przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Organ drugiej instancji zgodził się ze skarżącym, że w niniejszej sprawie powinno zostać wydane postanowienie, a nie decyzja, jednakże kwestia ta nie ma znaczenia dla charakteru prawnego danego aktu, jeżeli wydano indywidualne rozstrzygnięcie w sprawie należącej do właściwości organu administracji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie powołanym wyżej wyroku uznał, że skarga była zasadna i zasługiwała na uwzględnienie. Uzasadniając swoje stanowisko Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z utrwalonym w doktrynie i w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądem w określonych sprawach administracyjnych, pozytywne załatwienie sprawy następuje poprzez podjęcie czynności materialno-technicznej, jednak odmowa takiej czynności winna być dokonana w formie decyzji. W sytuacji, gdy organ odmawia dokonania czynności, jaką jest wypłata ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy bądź godziny ponadnormatywne, załatwienie sprawy poprzez wydanie decyzji leży zarówno w interesie organu, jak i policjanta. W takim przypadku organ zobowiązany jest poczynić ustalenia w zakresie wystąpienia negatywnych przesłanek do przyznania świadczenia, wykazać je w uzasadnieniu decyzji oraz wskazać argumenty prawne przemawiające za takim załatwieniem sprawy. Wydanie odmownego rozstrzygnięcia w formie decyzji zapewni stronie właściwą ochronę jej interesów na drodze sądowej. Zatem w niniejszej sprawie organ pierwszej instancji błędnie odmówił skarżącemu wszczęcia postępowania w sprawie wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za ponadnormatywne godziny, bowiem odmowa dokonania czynności materialno-technicznej, jaką jest wypłata przedmiotowego ekwiwalentu winna nastąpić w drodze decyzji administracyjnej. Błędne jest stanowisko organu co do tego, że celem skarżącego jest wzruszenie decyzji z dnia [...] sierpnia 2021 r. Wniosek w niniejszej sprawie dotyczy bowiem wyrównania, a nie przyznania świadczenia. Stanowi więc nową sprawę. Nie było więc podstaw do wydania postanowienia na podstawie art. 61a k.p.a. W tym stanie rzeczy Sąd, orzekł jak na wstępie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Skargę kasacyjną wniósł Komendant Wojewódzki Policji w [...] zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu: naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik postępowania, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. poprzez uwzględnienie skargi i przyjęciu że sprawa dotyczy wyrównania, a nie przyznania świadczenia, stanowi więc nową sprawę, podczas gdy z okoliczności przedmiotowej sprawy wynika, że występuje bezprzedmiotowość postępowania z uwagi na tożsamość podmiotową i przedmiotową, gdyż w danej sprawie tj: ustalenie ilości nadgodzin oraz wypłata ekwiwalentu została już ostatecznie rozstrzygnięta prawomocną decyzją administracyjną z dnia [...] sierpnia 2021 r. w przedmiocie przyznania stronie prawa do wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za wypracowane nadgodziny, tym samym zaistniały przesłanki do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego. W konsekwencji strona skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania, ewentualnie na podstawie art. 188 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i rozpoznanie skargi przez NSA. Zrzekła się także przeprowadzenia rozprawy. Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego oraz o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Na wstępie zauważyć należy, że strona skarżąca kasacyjnie nie wskazała postaci naruszenia przepisów postępowania. Biorąc pod uwagę treść zarzutu, a przede wszystkim uzasadnienie skargi kasacyjnej można przyjąć, że chodziło o błędne zastosowanie art. 61a § 1 k.p.a. Autor skargi kasacyjnej odwołuje się bowiem do właściwej kwalifikacji stanu faktycznego sprawy "i przyjęciu że sprawa dotyczy wyrównania, a nie przyznania świadczenia, stanowi więc nową sprawę, podczas gdy z okoliczności przedmiotowej sprawy wynika, że występuje bezprzedmiotowość postępowania z uwagi na tożsamość podmiotową i przedmiotową". Z treści art. 61a § 1 k.p.a. wynika, że ustawodawca wprowadził w tej regulacji dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, tj. nie ma legitymacji materialnej w rozumieniu art. 28 k.p.a. do złożenia wniosku. Natomiast drugą przesłanką do wydania postanowienia w trybie art. 61a § 1 k.p.a. jest zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, tj. gdy np. w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie lub, gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym (zob. np. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 17 maja 2017 r., II SA/Go 9/17). Jak wynika z rozstrzygnięcia i uzasadnienia decyzji nr [...] z dnia [...] sierpnia 2021 r. Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] jej przedmiotem była kwestia przyznania prawa do wypłaty rekompensaty pieniężnej za 816 godzin służby przekraczających normę, nabytych podczas odbywania studiów w latach 2014 – 2016 w [...] w S. przez D. S.. Została ona bowiem wydana na tle sporu co do odmowy wypłaty ekwiwalentu w ogóle. Na mocy tej decyzji została wypłacona wnioskodawcy w dniu 6 grudnia 2021 r. rekompensata w kwocie 16062,80 zł. Okoliczności te nie są kwestionowane przez skarżącego. Natomiast jego wniosek z 7 marca 2022 r. dotyczy nie ustalenia i wypłaty rekompensaty pieniężnej za godziny służby przekraczające normę, lecz wypłaty wyrównania otrzymanej już rekompensaty. Podzielić należy stanowisko wyrażone przez Sąd I instancji co do tego, że celem skarżącego w kontrolowanym postępowaniu nie było wzruszenie decyzji z dnia [...] sierpnia 2021 r. Wniosek w niniejszej sprawie dotyczy bowiem wyrównania, a nie przyznania rekompensaty – jak miało to miejsce w poprzednim postępowaniu, zakończonym decyzją Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 2021 r. Stanowi więc on nową sprawę. Nie było zatem podstaw do wydania postanowienia na podstawie art. 61 a k.p.a. Nie oznacza to jeszcze, że skarżący ma rację i żądana przez niego wypłata wyrównania otrzymanej rekompensaty jest uzasadniona. Kwestie te jednak powinny zostać rozstrzygnięte w odrębnym postępowaniu i w kończącej je decyzji, w której uzasadnieniu zostanie wykazany brak przesłanek do takiego wyrównania, o ile wcześniej w drodze czynności materialno-technicznej nie zostanie ono wypłacone. Ubocznie jedynie wskazać należy, że zachodzi istotna rozbieżność pomiędzy podstawą prawną ("art. 138 § 1 ust. 2" k.p.a.) wskazaną w decyzji (postanowieniu) nr [...] z dnia [...] października 2022 r. a zawartym w niej rozstrzygnięciem – "utrzymuję w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji". Jeżeli organ chciał utrzymać w mocy postanowienie organu I instancji, to powinien powołać jako podstawę prawną art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Już ta rozbieżność stanowiła sama w sobie istotne uchybienie skutkujące bezwzględnym uchyleniem tej decyzji (postanowienia). Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 w zw. z art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.