III OSK 55/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 7 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.C. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 października 2021 r., sygn. akt II SAB/Wa 487/21 o odrzuceniu skargi J.C. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie wniosku o wyłączenie stosowania przepisów postępowania postanawia: 1. podjąć zawieszone postępowanie; 2. oddalić skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 6 października 2021 r., sygn. akt II SAB/Wa 487/21, odrzucił skargę J.C. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie rozpoznania wniosku o wyłączenie stosowania przepisów. W motywach rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji podał, że skarżąca, pobierająca rentę rodzinną po zmarłym mężu – funkcjonariuszu Policji, wnioskiem z dnia 1 października 2018 r. wystąpiła do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o zastosowanie wobec niej art. 8a ustawy z dnia z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2020 r. poz. 723, dalej: ustawa zaopatrzeniowa). Pismem z dnia 22 sierpnia 2020 r. skarżąca zwróciła się do organu o załatwienie sprawy bez zbędnej zwłoki. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] kwietnia 2021 r., nr [...] odmówił wyłączenia stosowania wobec skarżącej art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej. Pismem z dnia 8 czerwca 2021 r. skarżąca wniosła skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie wniosku o wyłączenie stosowania przepisów wobec niej art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, podnosząc, że skarga została wniesiona po zakończeniu postępowania administracyjnego. Powołanym na wstępie postanowieniem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnił, że zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: P.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4a tego przepisu. Ponadto według art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. W ocenie Sądu pierwszej instancji, skarga podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., ponieważ została wniesiona po wydaniu przez organ decyzji z dnia [...] kwietnia 2021 r. WSA w Warszawie podkreślił, że w sprawie kluczowa jest okoliczność, że przed wniesieniem w dniu 9 czerwca 2021 r. skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ, Minister doręczył w dniu 27 kwietnia 2021 r. pełnomocnikowi skarżącej decyzję z dnia [...] kwietnia 2021 r. Następnie Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że w uchwale z dnia 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19, Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, że wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu postępowania prowadzonego przez organ administracji publicznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Pomimo, że powyższa uchwała dotyczy innej niż zaskarżona w niniejszej sprawie formy pasywności organu administracji publicznej, to jednak teza tej uchwały niewątpliwie stanowi wskazówkę w zakresie oceny dopuszczalności skargi na przewlekłość postępowań administracyjnych inicjowanych po wydaniu rozstrzygnięcia przez organ administracji publicznej. Za wnioskiem tym przemawia zasadniczo tożsamy cel obu skarg (na przewlekłość i bezczynność). Celem tym jest, bowiem doprowadzenie do zwalczenia pasywności organu administracji w zakresie prowadzonego postępowania i nadania sprawie należytego biegu, prowadzącego do merytorycznego jej zakończenia. Zarówno bowiem skarga na bezczynność, jak i na przewlekłe prowadzenie postępowania, skierowane są przeciwko wadliwemu procedowaniu organu, w wyniku którego konkretna i indywidualna sprawa administracyjna nie jest załatwiona w terminie wynikającym z k.p.a. lub innej ustawy. W konsekwencji WSA w Warszawie uznał, że również wniesienie skargi do sądu administracyjnego na przewlekłość jest dopuszczalne tylko w przedziale czasu od zaistnienia stanu przewlekłości do ostatecznego załatwienia sprawy, w której zarzucana przewlekłość postępowania wystąpiła. W związku z tym, że postępowanie przed organem zostało już zakończone ostateczną decyzją, wydaną przed złożeniem skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, skarga ta jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu. Z powyższym postanowieniem nie zgodziła się skarżąca, która złożyła skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie: 1. art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. w związku z art. 53 § 2b P.p.s.a. oraz art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a P.p.s.a. w związku z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, przez wadliwe przyjęcie, że wniesienie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji publicznej po zakończeniu tego postępowania stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny i stanowi podstawę do jej odrzucenia, jako skargi niedopuszczalnej, mimo że: a) zgodnie z art. 53 § 2b P.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu; b) art. 149 P.p.s.a., tj. przepis kompetencyjny na podstawie, którego orzeka sąd administracyjny w przypadku uwzględnienie skargi (na przewlekłe prowadzenie postępowania), nie wyklucza możliwości dokonania przez ten sąd merytorycznej oceny, czy organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania (§ 1 pkt 3), stwierdzenia, czy przewlekłe prowadzone przez organ postępowanie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a), nawet wówczas, gdyż skargę złożono w każdym czasie, nawet po zakończeniu postępowania przez organ, tj. po ustaniu stanu bezczynności tego organu; c) nieuwzględnienia, że stan przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego, w przeciwieństwie do stanu bezczynności organu (o którym mowa w uchwale NSA z dnia 22 czerwca 2020 r., II OPS 5/19), nie ulega zniwelowaniu z dniem wydania decyzji załatwiającej sprawę, a zatem nawet po wydaniu decyzji jest możliwa ocena stanu przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego pod kątem konieczności zastosowania przez sąd administracyjny wobec organu sankcji, o których mowa art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a P.p.s.a.; d) przyjęta przez Sąd pierwszej instancji, wykładnia wskazanych przepisów pozbawia stronę postępowania administracyjnego, które jest prowadzone przewlekle, prawa do rozpatrzenia przez sąd sprawy o przewlekłe prowadzenie tego postępowania przez organ (prawa do sądu w aspekcie możliwości poddania działania tego organu ocenie sądu pod kątem przewlekłości, oraz ew. działania z rażącym naruszeniem prawa), a to na skutek uznania skargi za niedopuszczalną, jeśli została wniesiona po ustaniu stanu bezczynności, który jest powodem jej wniesienia, a co oznacza brak skutecznej ochrony sądowej przed przewlekłym prowadzeniem postępowania przez organ, nawet wówczas, gdy działaniom tym można obiektywnie przypisać cechę rażącego naruszenia prawa; 2. naruszenie art. 58 § 3 P.p.s.a przez odrzucenie skargi, mimo że podlegała ona merytorycznemu rozpoznaniu po myśli art. 149 P.p.s.a. albo art. 151 P.p.s.a. W związku z powyższymi zarzutami skarżąca kasacyjnie wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto skarżąca kasacyjnie, na podstawie art. 15 § 1 pkt 2 i 3 P.p.s.a. w związku z art. 264 § 1 oraz art. 269 § 1 P.p.s.a., wniosła o rozważanie przedstawienia składowi całej Izby zagadnienia prawnego "Czy wniesienie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania po zakończeniu postępowania i wydaniu ostatecznej decyzji stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a P.p.s.a.?", które to zagadnienie może budzić poważne wątpliwości w sprawie, jak również ma na celu wyjaśnienie przepisów prawnych (art. 58 § 1 pkt 6) P.p.s.a. w związku z art. 53 § 2b P.p.s.a. oraz art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a P.p.s.a. w związku z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych w związku z uchwałą siedmiu sędziów NSA z dnia 22 czerwca 2020 r., II OPS 5/19 dotyczącą dopuszczalności skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 128 § 1 pkt 4 P.p.s.a., sąd podejmuje postępowanie z urzędu, gdy ustanie przyczyna zawieszenia, w szczególności gdy rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego postępowania – od dnia uprawomocnienia się orzeczenia kończącego to postępowanie. Mając na uwadze powyższe, należało uznać, że w związku z podjęciem w dniu 7 marca 2022 r. przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwały w sprawie II OPS 1/21, przestała istnieć przesłanka dla zawieszenia postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Z tej przyczyny, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 128 § 1 pkt 4 w zw. z art. 193 P.p.s.a., orzekł jak w pkt. 1 postanowienia. Przechodząc zaś do merytorycznego rozpoznania wniesionej skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a., ani żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 P.p.s.a., jakie Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu, dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną orzeczenia. Odnosząc się zaś do wniosku o rozpoznanie sprawy na rozprawie należy wyjaśnić, iż zgodnie z art. 182 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, albowiem skarga kasacyjna została wniesiona od postanowienia odrzucającego skargę. Jednakże o tym, czy w tego rodzaju sprawie skarga kasacyjna zostanie rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, czy na rozprawie decyduje Naczelny Sąd Administracyjny. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w niniejszej sprawie, jej okoliczności oraz przytoczone w skardze kasacyjnej zarzuty nie uzasadniają przekazania sprawy do rozpoznania na rozprawie. Odnosząc się natomiast do zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej stwierdzić należy, że Sąd pierwszej instancji słusznie przyjął, że złożona po zakończeniu postępowania administracyjnego skarga do sądu administracyjnego na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego była niedopuszczalna i podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. Kwestia ta została bowiem ostatecznie przesądzona uchwałą siedmiu sędziów NSA z dnia 7 marca 2022 r., sygn. akt II OPS 1/21. W uchwale tej NSA uznał, że: "skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego wniesiona po jego ostatecznym zakończeniu, poprzedzona ponagleniem złożonym w jego toku, podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a." W uzasadnieniu uchwały NSA wskazał, że: "za inną przyczynę niedopuszczalności skargi (o której mowa w art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a.), nawet w okolicznościach uprzedniego złożenia ponaglenia do organu administracji w toku postępowania administracyjnego, należałoby bowiem uznać okoliczność braku przedmiotu skargi w chwili jej wniesienia rozumianego, jako przewlekłość nie dającą się już usunąć ze względu na rozstrzygnięcie sprawy przez organ administracji w sposób kończący postępowanie administracyjne. Nie jest już bowiem możliwe osiągnięcie celu skargi, którym jest rozstrzygnięcie sprawy, skoro organ dokonał już takiego rozstrzygnięcia". NSA wyjaśnił, że: "na etapie dokonywania przez sąd oceny istnienia przedmiotu skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, nie ma żadnego znaczenia, czy przed jej wniesieniem zostało złożone ponaglenie, o którym mowa w art. 37 § 1 k.p.a. w zw. z art. 52 § 1 i 2 P.p.s.a. Jeżeli bowiem sąd ustali brak przedmiotu zaskarżenia w postaci ustania przewlekłości postępowania administracyjnego wskutek wydania rozstrzygnięcia przez organ administracji, to sąd nie może już dokonywać oceny spełnienia kolejnych warunków dopuszczalności wniesienia skargi, skoro sama skarga jest niedopuszczalna z powodu braku przedmiotu zaskarżenia. (...) okoliczność złożenia ponaglenia jeszcze w toku postępowania administracyjnego, nie ma więc żadnego normatywnego znaczenia, skoro okoliczność ta może być przez sąd oceniana dopiero po ustaniu istnienia przedmiotu skargi. Jeżeli bowiem organ zakończy postępowanie administracyjne stosownym rozstrzygnięciem przed wniesieniem skargi, to w takim wypadku zarzucana w skardze przewlekłość tego postępowania przestaje realnie istnieć – ustaje jako okoliczność faktyczna i tym samym nie może stanowić przedmiotu skargi, jako zdarzenie przeszłe nieistniejące w dniu jej wniesienia. W konsekwencji to, czy ponaglenie zostało złożone w toku postępowania administracyjnego, czy po jego zakończeniu, a nawet, czy w ogóle zostało złożone, nie podlega już ocenie sądu, skoro sama skarga jest niedopuszczalna z powodu braku przedmiotu zaskarżenia. Przewlekłość postępowania administracyjnego, jako stan faktyczny, nie jest stanem ciągłym, lecz ma swój kres w chwili rozstrzygnięcia sprawy przez organ. Po rozstrzygnięciu sprawy przez organ, nawet jeżeli rozstrzygnięcie to nastąpi po upływie terminu wyznaczonego w przepisach obowiązującego prawa, przewlekłość postępowania pozostaje stanem historycznym, czyli takim, który istniejąc w przeszłości, nie może być uznany w procedurze sądowoadministracyjnej za nadal podlegający ocenie w kontekście celu tej procedury, tj. przeciwdziałania opieszałości organu w rozstrzygnięciu sprawy, skoro organ wydał już takie rozstrzygnięcie." Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznający niniejszą sprawę, podziela zapatrywania zawarte w powołanej uchwale NSA. Odnosząc je do realiów niniejszej sprawy stwierdzić należy, że w toku postępowania przed Ministrem Spraw Wewnętrznych i Administracji, którego dotyczy skarga na przewlekłość, skarżącej kasacyjnie służył przewidziany w k.p.a. środek zaskarżenia w postaci ponaglenia, z którego skarżąca skorzystała. Organ zakończył postępowanie poprzez wydanie w dniu [...] kwietnia 2021 r. decyzji, którą odmówił skarżącej kasacyjnie wyłączenia stosowania wobec niej art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej. Następnie skarżąca złożyła skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra. W świetle przedstawionych powyżej rozważań zawartych w uchwale II OPS 1/21, w takiej sytuacji skarga podlegała odrzuceniu jako niedopuszczalna na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, a wobec tego podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 53 § 2b, art. 58 § 1 pkt 6, art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a oraz art. 151 P.p.s.a. nie mogły odnieść zamierzonego skutku. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 1 i 3 P.p.s.a., orzekł jak w pkt. 2 postanowienia.