III OSK 5484/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie: Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) Sędzia del. WSA Maciej Kobak Protokolant: asystent sędziego Anna Krupa po rozpoznaniu w dniu 5 marca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. sp. z o.o. z siedzibą w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 lutego 2021 r., sygn. akt IV SA/Wa 2628/20 w sprawie ze skargi R. sp. z o.o. z siedzibą w R. na postanowienie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 30 września 2020 r., nr DKGO-420.0-14-3/18/js w przedmiocie zobowiązania do zagospodarowania odpadu oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 16 lutego 2021 r., sygn. akt IV SA/Wa 2628/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd I instancji, WSA) oddalił skargę R. sp. z o.o. z siedzibą w R. na postanowienie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej: organ, GIOŚ) z 30 września 2020 r., nr DKGO-420.0-14-3/18/js w przedmiocie zobowiązania do zagospodarowania odpadu. Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziła się spółka R. sp. z o.o. z siedzibą w R. (dalej: skarżąca kasacyjnie, spółka) i w skardze kasacyjnej zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów prawa materialnego: 1. art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (dalej: u.o.) w zw. z art. 7a § 1 k.p.a. poprzez dokonanie błędnej wykładni polegającej na przyjęciu jako dominującą podstawę definicyjną pojęcia "odpadu" zwrotu czasownikowego "pozbywać się", podczas gdy dyrektywy wykładni systemowej oraz literalnej nakazują przyjąć odmienną interpretację, zgodnie z którą zakwalifikowanie danych substancji lub przedmiotu jako odpadu powinno odbywać się z uwzględnieniem nie tylko zamiaru poprzedniego posiadacza, ale także ich stanu prawnego oraz stanu technicznego. Nieprawidłowa rekonstrukcja treści normy prawnej doprowadziła WSA oraz organ do przyjęcia, że samochód stanowi odpad i w następstwie tego do wszczęcia postępowania wobec skarżącej, w ramach którego ustalono, że doszło do międzynarodowego przemieszczenia ww. pojazdu z terytorium USA na terytorium RP. W konsekwencji na skarżącą nałożono obowiązek zagospodarowania ww. pojazdu poprzez przekazanie go do przedsiębiorcy prowadzącemu stację demontażu lub punkt zbierania pojazdów na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 6 u.o. w zw. z art. 25 ust. 1 pkt 2 ustawy z 29 czerwca 2007 r. o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów (dalej: u.m.p.o.), art. 24 ust. 3 lit. a i art. 2 pkt 35 lit. a Rozporządzenia (WE) nr 1013/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 14 czerwca 2006 r. w sprawie przemieszczenia odpadów; 2. art. 71 ust. 1 oraz ust. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (dalej: u.p.r.d.) w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 6 u.o., z art. 25 ust.1 pkt 2 u.m.p.o., z art. 24 ust. 3 lit. a i art. 2 pkt 35 lit. a Rozporządzenia nr 1013/2006 (w zw. z art. 7a § 1 k.p.a.) poprzez błędną wykładnię normy wyrażonej w przepisie art. 3 ust. 1 pkt 6 u.o. polegającą na przyjęciu, że istniejąca tymczasowa przeszkoda występująca w jednym kraju (tutaj: USA) czasowo uniemożliwiająca użytkowanie pojazdu zgodnie z jego pierwotnym przeznaczeniem wynikająca z zapisów dokumentów wywozowych samochodu: a) z momentem wywozu pojazdu (eksportu) przybiera charakter przeszkody trwałej; b) pomimo swojej tymczasowości nie pozwala na przywrócenie pierwotnego przeznaczenia wyłącznie z uwagi na brak spełnienia wymogów kraju wywozu (pomimo spełnienia wymogów z kraju docelowego, tutaj dopuszczenia pojazdu do ruchu); a to wszystko w sytuacji gdy przepisy są nieostre w tymże zakresie, a ich wykładnia przyjęta przez WSA dyskryminuje uszkodzone samochody krajowe kosztem samochodów z obszaru UE i spoza obszaru UE, w skutek czego organ oraz WSA uznały, iż pojazd stanowi odpad, co tym samym doprowadziło do niewłaściwego zastosowania przepisu art. 24 ust. 1 Rozporządzenia nr 1013/2006 w zw. z art. 25 ust. 1 pkt 2 u.m.p.o., tj. przyjęcia, że doszło do nielegalnego międzynarodowego przemieszczania odpadów, wszczęcia postępowania administracyjnego wobec skarżącej i przypisanie jej odpowiedzialności jako odbiorcy odpadów za nielegalne przemieszczenie, podczas gdy pojazd nie stanowił odpadu, bowiem wspomniana przez organy "trwała przeszkoda prawna" nie znajduje uzasadnienia w kontekście brzmienia przepisu art. 71 ust. 1 oraz ust. 2 u.p.r.d., który - wraz z wymienionymi w nim przepisami ustawy - traktuje o warunkach dopuszczalności do ruchu drogowego pojazdów, z których nie daje się wyinterpretować wymóg posiadania "certyfikatu pojazdu zrekonstruowanego", co tym samym dyskwalifikuje możliwość zastosowania przepisów art. 25 ust. 1 pkt 2 u.m.p.o. w zw. z art. 24 ust. 1 Rozporządzenia nr 1013/2006; 3. art. 3 ust. 1 pkt 6 u.o. w zw. z art. 25 ust. 1 pkt 2 u.m.p.o., art. 24 ust. 3 lit. a i art. 2 pkt 35 lit. a Rozporządzenia nr 1013/2006 poprzez ich błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie (w ślad za organem) i przyjęcie, iż przedmiotowy pojazd stanowi odpad, co w konsekwencji doprowadziło do przyjęcia, iż w niniejszej sprawie doszło do nielegalnego przemieszczenia odpadu i nałożenia na skarżącą obowiązku zagospodarowania ww. pojazdu poprzez przekazanie go do przedsiębiorcy prowadzącego stację demontażu lub punkt zbierania pojazdów, podczas gdy ww. pojazd nie stanowi odpadu, a nałożony na skarżącą obowiązek jego utylizacji był i jest na chwilę orzekania bezprzedmiotowy biorąc pod uwagę, iż jest w pełni sprawny oraz dopuszczony do ruchu drogowego i tym samym jego utylizacja stałaby w opozycji do racjonalnego ekologicznie sposobu postępowania, o którym mowa w art. 24 ust. 3 lit. a Rozporządzenia nr 1013/2006 oraz ogólnym celom ochrony środowiska, dla których przyjęto ww. przepisy wyrażonym również w motywie 1 Preambuły Rozporządzenia nr 1013/2006. Z ostrożności wskazano, iż powyższe zarzuty mogą być postrzegane również w ramach naruszenia przepisów postępowania tj. art. 1 § 2 p.u.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. z uwagi na niejednoznaczny charakter przepisów, jak również wątpliwości odnośnie tego, czy opisane w skardze działanie organu i brak należytej kontroli WSA w tymże zakresie należy postrzegać jako samodzielnie błędna wykładnia i niewłaściwe stosowanie przez WSA, czy też niespostrzeżenie w toku kontroli sądowoadministracyjnej tych uchybień przez WSA. Wobec tak sformułowanych zarzutów spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz poprzedzającego go postanowienia i postanowienia pierwotnego, a w razie przyjęcia, iż istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, a WSA naruszył przepisy prawa materialnego dokonując ich błędnej wykładni pomimo prawidłowo ustalonego stanu faktycznego sprawy - o wydanie orzeczenia reformatoryjnego i uchylenie wyroku oraz poprzedzającego go postanowienia i postanowienia pierwotnego, w pozostałych przypadkach - o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Warszawie, wstrzymanie wykonania w całości skarżonego wyroku z uwagi na fakt, że wykonanie wyroku spowodowałoby znaczną szkodę w majątku skarżącej (wskutek demontażu i utylizacji w pełni sprawnego pojazdu o znacznej wartości) oraz spowodowałoby niemożliwe do odwrócenia skutki, albowiem zutylizowanego pojazdu nie dałoby się odzyskać/przywrócić do poprzedniego stanu. W przypadku przedwczesnej i niepotrzebnej utylizacji ww. pojazdu powstanie również znaczna szkoda dla środowiska, pojazd jest bowiem aktualnie w pełni sprawny oraz nie stanowi odpadu, a w konsekwencji utylizacji powstanie odpad niebezpieczny dla środowiska naturalnego. Skarżąca kasacyjnie wniosła również o skierowanie do Trybunału Sprawiedliwości UE następujących pytań prejudycjalnych dotyczących wykładni przepisów prawa unijnego: a) Czy w świetle wykładni art. 4 ust. 1 i 2 Dyrektywy 2008/98 oraz motywu (1) do i art. 24 ust. 3 Rozporządzenia nr 1013/2006 prawidłowe jest orzekanie o utylizacji przywróconego do pełnego stanu technicznego hybrydowego pojazdu mechanicznego (a tym samym dopuszczonego ponownie do ruchu w Państwie Członkowskim) uznanego przez organy państwa członkowskiego za odpad w sytuacji, gdy na moment orzekania pojazd może być użytkowany zgodnie z jego pierwotnym przeznaczeniem oraz spełnia wymogi dopuszczalności do ruchu drogowego na podstawie świadectwa rejestracji wydanego przez władze państwa członkowskiego? b) Czy w świetle wykładni art. 34 i 36 TFUE w zw. z art. 1 Dyrektywy nr 1999/37/WE prawidłowe jest wymaganie przez Państwo Członkowskie posiadania przez pojazd hybrydowy pochodzący z państwa trzeciego importowany na terytorium tego państwa członkowskiego dokumentu "pojazdu zrekonstruowanego" w sytuacji, gdy państwo trzecie wymagało dla dopuszczenia do ruchu drogowego po autostradach na terytorium państwa trzeciego uzyskania dokumentu "pojazdu zrekonstruowanego", zaś przepisy państwa członkowskiego nie nakładają takiego obowiązku? Ponadto wniesiono o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania w przedmiocie rozpoznania skargi kasacyjnej, w tym kosztów sądowych (wpisu od skargi i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa), oraz wynagrodzenia adwokata w postępowaniu kasacyjnym według norm przepisanych. W odpowiedzi na wezwanie Sądu, skarżąca kasacyjnie oświadczyła, że wnosi o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W uzasadnieniu przedstawiono szczegółową argumentację przemawiającą za zasadnością skargi kasacyjnej. Skarżąca kasacyjnie podkreśliła, że w całości nie zgadza się z rozstrzygnięciem WSA. Sąd I instancji w ślad za GIOŚ dokonał wadliwej wykładni ustawowego pojęcia "odpad", w związku z czym stwierdzono, że skoro doszło do sprzedaży na terenie USA przedmiotowego pojazdu [...], który na tamten moment posiadał uszkodzenia, to poprzedni właściciel "pozbył się" go, a jego zamiarem była sprzedaż "odpadu". Jednakże – jak wskazuje spółka - definicja "odpadu" wymaga uwzględnienia także stanu prawnego (o którym nie świadczy wystawiony dokument Salvage) oraz stanu technicznego (którego prawidłowość została potwierdzona przy okazji procedury rejestrowania ww. pojazdu w RP). Po drugie, organy wadliwie przyjęły, że brak rekonstrukcji (tj. naprawy) ww. pojazdu na terytorium USA stanowi trwałą przeszkodę prawną dla przywrócenia samochodu do użytku zgodnie z jego pierwotnym przeznaczeniem. Jednakże - jak wskazała spółka - twierdzenie o istnieniu "trwałej przeszkody prawnej" nie znajduje uzasadnienia w kontekście brzmienia przepisów ustawy o ruchu drogowym oraz ustawy o odpadach, bowiem polskie przepisy prawne nie wymagają posiadania "certyfikatu pojazdu zrekonstruowanego". Po trzecie, skarżąca kasacyjnie stoi także na stanowisku, że cel oraz istota przepisów o ochronie środowiska stoją na przeszkodzie uznaniu, że pojazd objęty niniejszym postępowaniem stanowi odpad, ponieważ jest on w pełni sprawny i dopuszczony do ruchu. Racjonalnie nieekologicznym sposobem postępowania z pojazdem marki [...] (samochód hybrydowy) byłoby uznanie za odpad oraz przekazanie do utylizacji całkowicie sprawnego samochodu, gdyż właśnie takie postępowanie doprowadzi do powstania wielu odpadów (jak baterie akumulatorowe), których na obecną chwilę nie da się wyeliminować bez szkody dla środowiska. Spółka podniosła, że w okolicznościach omawianej sprawy zachodzą przesłanki do uznania, że należało wyjść poza wyłącznie językowe odkodowanie normy prawnej zapisanej w art. 3 ust. 1 pkt 6 u.o. i dokonać systemowej wykładni art. 3 ust. 1 pkt 6 u.o. w oparciu o ogólne zasady wynikające z przepisów dot. ochrony środowiska, przede wszystkim samej ustawy o odpadach. Jak wynika bowiem z literalnego brzmienia ww. przepisu, najważniejszy powinien być tu zamiar byłego posiadacza pojazdu. Jednocześnie brak jest wskazania, w jaki sposób, tj. z uwzględnieniem jakich okoliczności, należy ten zamiar oceniać. W ocenie skarżącej kasacyjnie, użyteczność pojazdu objętego niniejszym postępowaniem nakazuje przyjąć, iż pojazd ten nie stanowi odpadu. Na dzień przeniesienia własności pojazdu - przed jego przemieszczeniem na terytorium RP - nie doszło do zasadniczej zmiany jego wykorzystania, ponieważ nadal jego głównym przeznaczeniem było poruszanie się po polskich drogach publicznych. Dalej spółka wskazała, że zarówno WSA, jak i organ błędnie przeprowadzili wykładnię normy prawnej wyrażonej w przepisie art. 3 ust. 1 pkt 6, bowiem przyjęli, że jeśli porządek prawny jednego kraju (tu: USA) przewiduje tymczasową przeszkodę uniemożliwiającą użytkowanie pojazdu zgodnie z jego pierwotnym przeznaczeniem (tj. zgodnie z zapisami dokumentów wywozowych pojazd mógł poruszać się po drogach tego kraju tylko w sytuacji, gdyby został poddany "rekonstrukcji" przez wyspecjalizowaną jednostkę), to przeszkoda ta przybiera charakter trwały z momentem wywozu pojazdu (eksportu) oraz nie pozwala na przywrócenie pierwotnego przeznaczenia tylko i wyłącznie z uwagi na niespełnienie ww. wymogu kraju wywozu, pomimo spełnienia wszelkich wymogów przewidzianych w porządku prawnym drugiego kraju (tu: Polska). Zdaniem skarżącej kasacyjnie z przepisów ustawy - Prawo o ruchu drogowym nie daje się wyinterpretować wymóg posiadania "certyfikatu pojazdu zrekonstruowanego", w szczególności trudno mówić o istnieniu jakiejkolwiek przeszkody dla uznania, że pojazd, który dysponuje dokumentacją o ww. treści nakazującej de facto przejście procedury naprawy/odnowienia/zrekonstruowania na terenie USA, nie może nigdy zostać naprawiony w innym państwie. Tym samym, fakt zarejestrowania jak okoliczność stwierdzająca dopuszczalność samochodu do ruchu drogowego stanowi istotną kwestię przemawiającą przeciwko uznaniu pojazdu objętego niniejszym postępowaniem za odpad. W ten sposób, w ocenie spółki nie mogło dojść do zastosowania przez organy przepisów art. 25 ust. 1 pkt 2 u.m.p.o. w zw. z art. 24 ust. 1 Rozporządzenia nr 1013/2006, gdyż przedmiotowy pojazd nie stanowi odpadu. Następnie wskazano, że choć skarżąca kasacyjnie stoi na stanowisku, iż pojazd nie stanowił ani nie stanowi odpadu, tj. nie wypełnia definicji zawartej w art. 3 ust. 1 pkt 6 u.o., to podnosi, że nałożony na nią obowiązek zagospodarowania pojazdu poprzez jego przekazanie do stacji demontażu (tj. utylizację) jest sprzeczny z podstawowymi zasadami ochrony środowiska, w szczególności, że taki sposób postępowania z pojazdem uznanym przez organy za odpad nie wypełni przesłanki "racjonalności ekologicznej", o której mowa w art. 24 ust. 3 lit. a Rozporządzenia nr 1013/2006 i nie wypełnia celu, dla którego ustanowiono przepisy dot. ochrony środowiska, tj. ochrony środowiska jako takiej. W szczególności bezprzedmiotowe jest orzekanie o utylizacji pojazdu objętego niniejszym postępowaniem biorąc pod uwagę jego obecny stan techniczny. Końcowo skarżąca kasacyjnie podniosła, iż nie przypadkowo zarzuty błędnej wykładni prawa materialnego (a zwłaszcza pojęcia odpadu) rozszerzono o naruszenie art. 7a § 1 k.p.a. (zasada rozstrzygania wątpliwości interpretacyjnych na korzyść strony). Pomimo charakteru przepisu, niewątpliwie wpływa on na zastosowaną przez WSA i organ wykładnię przepisów prawa materialnego. Zauważono, że niewątpliwie wykładnia przepisów o odpadach budzi wątpliwości, nie tylko laików, ale również profesjonalistów, w tym celników, urzędników, rzeczoznawców, prawników i wreszcie sądów administracyjnych. Powyższe otwiera furtkę dla zastosowania regulacji art. 7a § 1 k.p.a. wprowadzonej w tymże właśnie celu, zwłaszcza, że w skarżonym do WSA postanowieniu GIOŚ nałożono na skarżącą drastyczny obowiązek prawny co wszakże oddaje wprost zakres zastosowania art. 7a k.p.a. Postanowieniem z 21 września 2021 r., sygn. akt III OSK 5484/21 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wniosek spółki o wstrzymanie wykonania zaskarżonego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd II instancji, który w odróżnieniu od sądu I instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie. Konstrukcja zarzutów sformułowanych przez skarżącą kasacyjnie umożliwia ich łączne rozpoznanie, bowiem ich istota sprowadza się do próby zakwestionowania merytorycznego stanowiska Sądu I instancji leżącego u podstaw konkluzji o zakwalifikowaniu spornego pojazdu jako odpadu i w konsekwencji zobowiązania do zagospodarowania odpadu o kodzie 16 01 04* w postaci uszkodzonego pojazdu marki [...] o numerze identyfikacyjnym nadwozia [...] będącego przedmiotem nielegalnego międzynarodowego przemieszczania z terenu USA na terytorium Polski. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2020 r., poz. 797 ze zm.; dalej: u.o., ustawa o odpadach), przez odpady rozumie się każdą substancję lub przedmiot, których posiadacz pozbywa się, zamierza się pozbyć, lub do których pozbycia się jest obowiązany. Przepis ten stanowi implementację art. 3 pkt 1 dyrektywy nr 2008/98/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 19 listopada 2008 r. w sprawie odpadów oraz uchylającej niektóre dyrektywy (Dz.Urz.UE.L. z 2008 r., poz. 312, s. 3; dalej: dyrektywa 2008/98/WE). Nabycie przez pojazd statusu odpadu uzależnione jest od tego, czy w momencie przekroczenia granicy może być on wykorzystywany zgodnie z jego pierwotnym przeznaczeniem, a zatem, czy może on poruszać się po drogach. Z tej przyczyny, w postępowaniu w sprawie dotyczącej międzynarodowego przemieszczania odpadów nie bada się możliwości przywrócenia pojazdowi stanu technicznego umożliwiającego dopuszczenie do ruchu drogowego. To, co stanie się w przyszłości z pojazdem, nie ma wpływu na uzyskanie przez niego statusu odpadu. Dopiero przyjęcie, że pojazd jest odpadem w rozumieniu powyższych regulacji pozwalało organom na zastosowanie procedury w sprawie przemieszczania odpadów. Pojęcie "pozbycie się", które stanowi przesłankę do uznania za odpad, oznacza zmianę sposobu użytkowania wskazanego przedmiotu, czyli użytkowanie w inny sposób niż nakazuje to przeznaczenie danego przedmiotu, a nowy sposób użytkowania mógłby wywoływać niekorzystne oddziaływanie na środowisko. Z definicji zawartej w art. 3 ust. 1 pkt 6 u.o. wynika dwoista natura odpadu. Odpadem zatem pod pewnymi warunkami może stać się substancja lub przedmiot. Pojęcie "pozbywać się" należy interpretować w świetle celu ogólnego przepisów ustawy o odpadach, którym jest ochrona zdrowia ludzi i środowiska przed szkodliwymi skutkowi spowodowanymi przez substancję lub przedmiot, które mogą stać się odpadami oraz w świetle celów szczegółowych wynikających z zasad gospodarki odpadami. Termin "pozbywać się", który określa zakres stosowania pojęcia "odpad", nie może być zatem interpretowany wąsko. Przy interpretacji pojęcia "pozbywać się" należy brać pod uwagę przede wszystkim obowiązujące normy prawne dotyczące procesów ponownego użycia, przetwarzania, recyklingu oraz odzysku poszczególnych rodzajów odpadów. Istotne znaczenie mają także standardy dotyczące bezpieczeństwa używania substancji lub przedmiotów. Pozbycie się substancji lub przedmiotu, które stają się odpadem powinno być także oceniane przez pryzmat zasad: zapobiegania odpadom oraz przezorności i materialnej odpowiedzialności sprawcy zanieczyszczającego środowisko. Decydujące znaczenie dla uznania danego przedmiotu za "odpad" ma jego stan w chwili sprowadzenia na terytorium Polski, który w przypadku pojazdów wycofanych z eksploatacji, wynika ze statusu prawnego oraz stanu technicznego danego pojazdu, a także woli poprzedniego posiadacza. O kwalifikacji danego przedmiotu jako odpadu rozstrzyga przesłanka pozbycia się, stanowiąca działanie faktyczne, zamierzone lub nakazane (animus). Przesłankę tę można więc ocenić wyłącznie na podstawie zachowania posiadacza przedmiotu, z uwzględnieniem okoliczności obiektywnych umożliwiających odtworzenie zamiaru, jaki mu przyświecał w stosunku do tego przedmiotu. Chodzi tu o zasadniczą zmianę jego wykorzystania, odmienną od głównego przeznaczenia, do którego przestał się on nadawać, zwłaszcza gdy zmiana ta może spowodować negatywne następstwa dla człowieka lub środowiska (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 września 2015 r., sygn. akt II OSK 2920/13; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 stycznia 2022 r., sygn. akt III OSK 993/21 - orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w bazie internetowej na stronie NSA: orzeczenia.nsa.gov.pl). W świetle orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej zakwalifikowanie substancji lub przedmiotu jako "odpadów" wynika przede wszystkim z zachowania posiadacza i ze znaczenia terminu "pozbywać się". Pojęcie "pozbywać się" należy interpretować z uwzględnieniem celu dyrektywy 2008/98/WE, którym zgodnie z motywem 6 tej dyrektywy jest zmniejszenie negatywnych skutków wytwarzania odpadów i gospodarowania nimi dla zdrowia ludzkiego i środowiska. Pojęcie to wymaga również wykładni w świetle art. 191 ust. 2 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej z dnia 26 października 2012 r. (Dz.Urz.UE.C Nr 326, s. 47), który stanowi, że polityka Unii Europejskiej w dziedzinie środowiska stawia sobie za cel wysoki poziom ochrony i opiera się w szczególności na zasadach ostrożności i działania zapobiegawczego. Wynika z tego, że sensu largo pojęcie "pozbywać się" obejmuje zarówno "odzysk", jak i "unieszkodliwianie" danej substancji lub przedmiotu w rozumieniu art. 3 pkt 15 i 19 dyrektywy 2008/98/WE. Z orzecznictwa TSUE wynika także, że to, czy są to "odpady" w rozumieniu dyrektywy 2008/98/WE, należy potwierdzić w świetle wszystkich okoliczności, z uwzględnieniem celu tej dyrektywy i jej skuteczności, która nie powinna zostać naruszona. Pewne okoliczności mogą zatem stanowić wskazówkę występowania działania polegającego na pozbywaniu się, zamiaru pozbycia się lub zobowiązania do pozbycia się substancji lub przedmiotu w rozumieniu art. 3 pkt 1 dyrektywy 2008/98/WE. Jednocześnie nie budzi wątpliwości, że pojęcie odpadów nie wyklucza substancji i przedmiotów, które mogą zostać ponownie gospodarczo wykorzystane. System nadzoru i gospodarowania ustanowiony dyrektywą 2008/98/WE ma bowiem na celu objęcie swoim zakresem wszystkich przedmiotów i substancji, których ich właściciel się pozbywa, nawet jeżeli mają one wartość handlową i są gromadzone z powodów handlowych do celów recyklingu, regeneracji lub ponownego wykorzystania (zob. wyroki: z 24 czerwca 2008 r., Commune de Mesquer, C 188/07, EU:C:2008:359, pkt 40; z 3 października 2013 r., Brady, C 113/12, EU:C:2013:627). W wyroku z 14 października 2020 r. w sprawie C-629/19 TSUE orzekł, że należy zwrócić szczególną uwagę, czy rozpatrywany przedmiot lub substancja nie są już przydatne dotychczasowemu właścicielowi, a więc czy przedmiot lub substancja stanowią obciążenie, którego posiadacz zamierza się pozbyć. Gdy taka sytuacja rzeczywiście ma miejsce, istnieje ryzyko, że posiadacz pozbędzie się danego przedmiotu lub substancji, które do niego należą, w sposób mogący szkodzić środowisku, w szczególności porzucając, wysypując lub unieszkodliwiając je w niekontrolowany sposób. Ten przedmiot lub substancja, wchodząc w zakres pojęcia "odpadów" w rozumieniu dyrektywy nr 2008/98/WE, podlegają przepisom tej dyrektywy, co oznacza, że odzyskiwania lub unieszkodliwiania przedmiotu lub substancji należy dokonać bez zagrażania zdrowiu ludzkiemu oraz bez stosowania procesów lub metod, które mogłyby szkodzić środowisku. W związku z tym stopień prawdopodobieństwa ponownego wykorzystania towaru, substancji lub produktu bez wstępnego przetwarzania stanowi istotną przesłankę ich kwalifikacji jako odpad. Przepisy dyrektywy nr 2008/98/WE dotyczą bowiem zapewnienia, aby czynności odzyskiwania i unieszkodliwiania odpadów były wprowadzane w życie bez zagrożenia dla zdrowia ludzkiego oraz bez stosowania procesów lub metod, które mogłyby szkodzić środowisku. Uwzględniając obowiązek dokonania wykładni rozszerzającej pojęcia "odpadów", należy uznać, że dotyczy ono jedynie sytuacji, w których ponowne wykorzystanie takiego towaru lub substancji jest nie tylko możliwe, ale i pewne, bez konieczności poddania go w tym celu uprzedniemu procesowi odzyskiwania odpadów, o którym mowa w załączniku II do dyrektywy nr 2008/98/WE. Jednocześnie TSUE konsekwentnie podkreśla, że to organy krajowe są właściwe do oceny okoliczności faktycznych rozpoznawanej przez nich sprawy i ustalenie, czy posiadacz przedmiotu lub substancji rzeczywiście miał zamiar ich "pozbycia się". W odniesieniu do sprowadzanych z zagranicy pojazdów zostały sporządzone wskazówki metodyczne Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z 3 kwietnia 2008 r., z korektami pkt 2 z 15 lipca 2008 r. oraz z 21 marca 2013 r. w sprawie uznawania pojazdów za odpad w transgranicznym przemieszczaniu odpadów, które to wskazówki zostały sporządzone i wydane na podstawie § 1 ust. 2 pkt 4 porozumienia z 7 lutego 2007 r. pomiędzy Ministrem Finansów, Głównym Inspektorem Ochrony Środowiska oraz Komendantem Głównym Straży Granicznej w sprawie współdziałania w zakresie transgranicznego przemieszczania odpadów oraz biorąc pod uwagę porozumienie z 26 lipca 2006 r. pomiędzy Głównym Inspektorem Ochrony Środowiska a Głównym Inspektorem Transportu Drogowego o współdziałaniu Inspekcji Ochrony Środowiska i Inspekcji Transportu Drogowego, w celu zapewnienia jednolitej interpretacji przepisów prawa krajowego, wspólnotowego i międzynarodowego w zakresie dotyczącym transgranicznego przemieszczania odpadów. Wskazówki te uwzględniają ponadto wspólną interpretację wszystkich państw członkowskich Rozporządzenia (WE) nr 1013/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 14 czerwca 2006 r. w sprawie przemieszczania odpadów (Dz. U. UE. L. z 2006 r. Nr 190, str. 1 ze zm.; dalej: rozporządzenie nr 1013/2006). Niewątpliwie powołane wskazówki metodologiczne są pomocne w procesie wykładni definicji odpadu w związku z transgranicznym przemieszczaniem pojazdu. Według owych wskazówek, transgranicznie przemieszczany pojazd wypełnia definicję "odpadu" określoną w art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach, jeżeli: 1) poprzedni właściciel dokonał pozbycia się pojazdu uszkodzonego, posiadającego dokument własności pojazdu, z którego wynika, że nie nadaje się on do naprawy lub uległ kasacji ("Certificate of Destruction", "Damage Equal to the Value", "For Parts Only", "Non Rebuildable", "Non Repairable" itp.); 2) poprzedni właściciel dokonał pozbycia się pojazdu uszkodzonego, posiadającego dokument pojazdu inny niż w pkt 1, a uszkodzony pojazd wymaga napraw wykraczających poza naprawy drobne określone w "Wytycznych korespondentów Nr 9 w sprawie przemieszczania odpadów w postaci pojazdów"; 3) z oświadczenia strony lub dokumentów (faktura) wynika, że zakupiono pojazd z przeznaczeniem na części; 4) przewożona jest część pojazdu lub pojedyncze części nienadające się do bezpośredniego zamontowania w pojazdach oraz części wymontowane z pojazdów, których ponowne użycie zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego lub negatywnie wpływa na środowisko - części te są wymienione w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 28 września 2005 r. w sprawie wykazu przedmiotów wyposażenia i części wymontowanych z pojazdów, których ponowne użycie zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego lub negatywnie wpływa na środowisko (Dz.U. Nr 201, poz. 1666). W dniu 8 lipca 2011 r. na posiedzeniu korespondentów unijnych dla rozporządzenia nr 1013/2006 zostały uzgodnione wytyczne w sprawie przemieszczania odpadów w postaci pojazdów. Wytyczne te zawierają ujednolicone stanowisko państw członkowskich co do sposobu, w jaki w rozumieniu wspólnym wszystkich państw członkowskich należy interpretować rozporządzenie nr 1013/2006. Z pkt 8 lit. e wytycznych wynika, że pojazd używany klasyfikowany jest zazwyczaj jako odpad między innymi wtedy, gdy nie nadaje się do drobnych napraw lub posiada znacznie uszkodzone istotne części (np. w wyniku wypadku) lub jest pocięty na kawałki (np. na pół). Istotne przy kwalifikowaniu pojazdu jako odpadu może być również, że koszty naprawy przekraczają obecną wartość pojazdu (pkt 9 lit. d wytycznych). W rozpoznawanej sprawie poprzedni właściciel pojazdu nie dokonał napraw umożliwiających użytkowanie omawianego pojazdu poza granicami Polski. Nie ulega również wątpliwości, że konieczne naprawy przekraczałyby drobne naprawy. Jak wynika bowiem z ustaleń organu potwierdzonych załączoną do materiału dowodowego kopią formularza wniosku o przeprowadzenie oceny towaru sporządzonego przez inspektora Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w Łodzi oraz opinią techniczną sporządzoną przez rzeczoznawcę H.K., przedmiotowy pojazd w dacie transgranicznego przemieszczenia był znacząco uszkodzony, posiadał poważne uszkodzenia powypadkowe, m.in. wzmocnienie boczne z podłużnicą oraz wzmocnienie czołowe. To stopień uszkodzenia pojazdu decyduje w tym przypadku o jego zakwalifikowaniu jako odpad. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie ulega wątpliwości, że uszkodzenia pojazdu nie mogą być zakwalifikowane jako wymagające drobnych napraw. Jako przykład drobnych napraw w wytycznych korespondentów wskazano bowiem pękniętą lub rozbitą przednią szybę, rozbite lampy przednie lub tylne, silnik wystawiony na działanie czynników atmosferycznych ze względu na brak maski, nieotwierające lub niezamykające się drzwi lub drzwi zdjęte z zawiasów (każda para drzwi dołączona do pojazdu), konieczność wymiany klocków hamulcowych, rozładowany akumulator lub jego brak, całkowicie zużyty bieżnik opon oraz uszkodzona nieistotna część pojazdu. Spełnienie warunku z pkt 2 wskazówek metodologicznych oznacza zatem, że przedmiotowy pojazd mógł być uznany za odpad w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach. Zgodnie z treścią art. 72 ust. 2a ustawy z 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2020 r., poz. 110 ze zm.), w przypadku pojazdu sprowadzanego z terytorium państwa niebędącego państwem członkowskim zamiast dowodu rejestracyjnego, o którym mowa w ust. 1 pkt 5, dopuszcza się przedstawienie innego dokumentu stwierdzającego rejestrację pojazdu, wydanego przez organ właściwy do rejestracji pojazdów w tym państwie. Podstawowym dokumentem uprawniającym jego właściciela do zarejestrowania pojazdu na terytorium Stanów Zjednoczonych Ameryki Północnej, jest Tytuł Własności Pojazdu. Odnosząc się do stanowiska skarżącej kasacyjnie stwierdzić należy, że dla spornego pojazdu zostało wydane świadectwo własności "Certificate of Salvage for a Vehicle nr [...]". Zgodnie z tłumaczeniem sporządzonym przez tłumacza przysięgłego E.S. z 14 sierpnia 2017 r. ww. dokument stanowi "Tytuł własności pojazdu po wypadku - Nie wydawać dowodu rejestracyjnego". Dokument ten zawiera także adnotację: "This salvage vehicle may not be operated on the highway until a «reconstructed» title is issued", co zgodnie z ww. tłumaczeniem przysięgłym oznacza: "pojazd jest po wypadku i nie jest dopuszczony do ruchu po autostradach dopóki nie zostanie wydany tytuł własności pojazdu po remoncie". Jak słusznie zauważył Sąd I instancji, dla przedmiotowego pojazdu powypadkowego właściwe władze stanu Pensylwania w USA wydały dokument, na podstawie którego niemożliwa jest rejestracja pojazdu, a przedmiotowy pojazd powypadkowy, w stanie w jakim się znajdował, nie mógł poruszać się po drogach. Dopiero po naprawie pojazdu dokument ten uprawnia do uzyskania na terenie USA, dla tego pojazdu, tytułu własności pojazdu odbudowanego, na podstawie którego możliwa jest jego rejestracja. Oznacza to, że aby przedmiotowy pojazd mógł być wykorzystany zgodnie ze swoim pierwotnym przeznaczeniem, wymagane było uzyskanie dla niego Tytułu Własności Pojazdu zrekonstruowanego (odbudowanego) jeszcze na terytorium USA. Skarżąca kasacyjnie przemieszczając ww. pojazd poza granice terytorium USA spowodowała, że tymczasowa przeszkoda prawna, stanowiąca o niemożności zarejestrowania spornego pojazdu, stała się trwałą przeszkodą prawną, gdyż niemożliwe stało się uzyskanie dla spornego pojazdu certyfikatu własności pojazdu zrekonstruowanego (odbudowanego, po remoncie), co jednocześnie wykluczało dalsze użytkowanie przedmiotowego pojazdu zgodnie z jego pierwotnym przeznaczeniem, jak również prawną możliwość jego ponownego dopuszczania do ruchu drogowego na podstawie przepisów ustawy Prawo o ruchu drogowym. Jednocześnie wyjaśnić należy, że w kategorii odpadów nie mogą być traktowane jedynie przedmioty, które posiadacz uważa za zbędne i których chciałby się pozbyć, ale też przedmioty podlegające powtórnemu gospodarczemu wykorzystaniu, po poddaniu ich procesowi odzysku. Ewentualna naprawa i rejestracja pojazdu nie wyklucza zakwalifikowania naprawionego pojazdu jako odpadu. Ponadto, jak słusznie wskazano w zaskarżonym postanowieniu, decyzja o rejestracji przedmiotowego pojazdu, który w dacie jego sprowadzenia do kraju stanowił odpad, a która została wydana w oparciu o dokument nieuprawniający do jego rejestracji, nie może stanowić o legalizacji czynności podejmowanej nielegalnie. Z uwagi na to, że przedmiotowy pojazd jest odpadem i został sprowadzony, bez dokonania zgłoszenia i uzyskania zgody, skarżąca jest odpowiedzialna za nielegalne międzynarodowe przemieszczenie odpadu w postaci ww. pojazdu. GIOŚ wydając więc zaskarżone postanowienie, prawidłowo oparł swoje rozstrzygnięcie na przepisach art. 25 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów (Dz.U. z 2019 r., poz. 1162 ze zm.). Przedmiotowy pojazd z uwagi na brak dokumentu umożliwiającego jego rejestrację, zarówno w dacie przemieszczenia nie mógł być wykorzystany zgodnie z pierwotnym przeznaczeniem na terytorium USA, jak również nie może być wykorzystany zgodnie ze swoim pierwotnym przeznaczeniem na terytorium Polski. Ewentualna naprawa pojazdu i uzyskanie przez pojazd pozytywnego wyniku badania technicznego, nie eliminuje w żaden sposób braku możliwości rejestracji tego pojazdu, a tym samym możliwości jego dalszego wykorzystania zgodnie z pierwotnym przeznaczeniem. Prawidłowo ww. pojazd został uznany za odpad w postaci pojazdu wycofanego z eksploatacji. Zgodnie z art. 18 ustawy z dnia 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji (Dz.U. z 2019 r., poz. 1610 ze zm.), właściciel pojazdu wycofanego z eksploatacji przekazuje go wyłącznie do przedsiębiorcy prowadzącego stację demontażu lub przedsiębiorcy prowadzącego punkt zbierania pojazdów, a jedyną formą odzysku odpadu z pojazdu, który został nielegalnie przemieszczony jest jego przekazanie do stacji demontażu i demontaż polegający na pozyskaniu z niego części zamiennych. Nie ma prawnej możliwości, aby odzysk odpadu z pojazdu przemieszczonego w ramach międzynarodowego przemieszczania polegał na jego naprawie i ponownym wprowadzeniu do obrotu. Tym samym w rozpatrywanym przypadku ww. pojazd powinien zostać poddany procesowi odzysku w uprawnionej stacji demontażu. GIOŚ słusznie zobowiązał stronę do zagospodarowania sprowadzonego nielegalnie odpadu. W myśl art. 2 pkt 35 lit. a ww. rozporządzenia nr 1013/2006, nielegalne przemieszczanie oznacza przemieszczanie odpadów dokonane bez zgłoszenia go wszystkim zainteresowanym właściwym organom, zgodnie z niniejszym rozporządzeniem. Zgodnie z art. 24 ust. 3 lit. a rozporządzenia nr 1013/2006, jeżeli odpowiedzialność za nielegalne przemieszczanie ponosi odbiorca, właściwy organ miejsca przeznaczenia zapewnia, że przedmiotowe odpady zostaną poddane odzyskowi lub unieszkodliwianiu w sposób racjonalny ekologicznie przez odbiorcę. GIOŚ prawidłowo zastosował ten przepis, ponieważ zasadnie ustalił, że skarżąca ponosi odpowiedzialność za nielegalne przemieszczanie przedmiotowego pojazdu. Nie zasługuje na uwzględnienie również wniosek strony skarżącej kasacyjnie o wystąpienie do TSUE z pytaniem prejudycjalnym. Trzeba przede wszystkim przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym stanowiskiem TSUE, ocena potrzeby wystąpienia z pytaniem prejudycjalnym dotyczącym wykładni lub ważności aktu prawa unijnego należy do sądu krajowego, w tym sądu ostatniej instancji. Określone zagadnienie, aby mogło być przedmiotem pytania prejudycjalnego, powinno dotyczyć kwestii interpretacji prawa unijnego znajdującego zastosowanie w sprawie zawisłej przed sądem krajowym. Samo jednak podniesienie kwestii dotyczącej prawa unijnego przez stronę postępowania nie przesądza o potrzebie skierowania takiego pytania. Z orzecznictwa Trybunału wynika, że obowiązek ten nie jest bezwzględny, a sądy ostatniej instancji mają swobodę oceny, czy do rozstrzygnięcia konkretnej sprawy niezbędne jest udzielenie odpowiedzi na pytanie prawne o wykładnię danego przepisu (vide wyrok Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości z 6 października 1982 r. w sprawie CLIFT, C-283/81). Natomiast sądy nie mają tego obowiązku, gdy określona kwestia nie ma decydującego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, tj. gdy jest ona już rozstrzygnięta (acte éclairé) i gdy wykładnia przepisu jest tak oczywista, że brak racjonalnych wątpliwości co do treści odpowiedzi na pytanie prejudycjalne (acte clair). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w sprawie poddanej kontroli instancyjnej nie zachodziła uzasadniona wątpliwość co do wykładni wskazanych przepisów prawa unijnego, stąd też Naczelny Sąd Administracyjny nie widzi potrzeby wystąpienia z pytaniem prejudycjalnym do TSUE. Reasumując, za nieusprawiedliwione należy uznać wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej. Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.