III OSK 541/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 1 października 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miejskiej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 21 grudnia 2022 r. sygn. akt IV SA/Po 737/22 w sprawie ze skargi Wojewody Wielkopolskiego na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] czerwca 2022 r. nr [...] w sprawie udzielenia Burmistrzowi Miasta [...] wotum zaufania za 2021 rok 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Gminy Miejskiej [...] na rzecz Wojewody Wielkopolskiego kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 21 grudnia 2022 r. sygn. akt IV SA/Po 737/22 uwzględnił skargę Wojewody Wielkopolskiego i stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w Turku z dnia 24 czerwca 2022 r. nr XLIX/338/22 w sprawie udzielenia Burmistrzowi Miasta Turku wotum zaufania za 2021 rok oraz zasądził zwrot kosztów postępowania. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd pierwszej instancji wskazał, iż z treści art. 28aa ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r. poz. 559 z późn. zm.) zwanej dalej u.s.g. jednoznacznie wynika, że ustawodawca połączył udzielenie wotum zaufania wójtowi/burmistrzowi/prezydentowi miasta z rozpatrywaniem raportu o stanie gminy. Obowiązkiem rady jest zatem rozpatrzyć raport na tej samej sesji, na której podejmowana jest uchwała w sprawie udzielenia lub nieudzielenia absolutorium wójtowi, przy czym raport rozpatrywany jest w pierwszej kolejności. Nad przedstawionym raportem o stanie gminy przeprowadza się debatę – art. 28aa ust. 4 u.s.g. Radni uczestniczący w debacie mogą zabrać głos bez ograniczeń czasowych. Ustawa dopuszcza udział w debacie mieszkańców gminy, o ile uprzednio zgłoszą taką chęć. W przedmiotowej sprawie zarzut Wojewody sprowadza się do kwestionowania przyjęcia przez Radę Miejską wniosku formalnego o zakończeniu debaty nad raportem o stanie gminy, co w konsekwencji oznaczało, że organ nie tylko ograniczył czas trwania wystąpień radnych, ale w ogóle uniemożliwił dalsze zabieranie głosu przez radnych. Jak wynika z protokołu nr 49/22 z XLIX sesji Rady Miejskiej oraz nagrania obrazu i dźwięku z sesji dostępnego pod adresem: https://miastoturek.tv-polska.eu/film/524640-xlix-sesja-rady-miejskiej-turku-cz--iii---23-24-06-2022-, po otwarciu debaty nad raportem o stanie gminy przez Przewodniczącą Rady Miejskiej Turku, głos zabrał radny K.S.. W dalszej kolejności głos zabierali: Burmistrz Miasta Turek Romuald Antosik, Przewodnicząca Rady Miejskiej oraz ponownie radny K.S. Dalej Przewodnicząca poinformowała, że w kolejce do zabrania głosu w debacie oczekuje jeszcze kilku radnych. Następnie głos zabrała radna E.G., która złożyła wniosek formalny o zamknięcie dyskusji. Wniosek ten został poddany pod głosowanie, a następnie przyjęty. W efekcie Przewodnicząca Rady Miejskiej zamknęła debatę nad raportem o stanie gminy. Protesty radnych przeciwko zamknięciu debaty zostały zarejestrowane w 2:23:00 nagrania. Wobec takiego stanu faktycznego Sąd stwierdził, że debata nad raportem o stanie gminy została zakończona, pomimo iż na zabranie głosu oczekiwali jeszcze inni radni. Zaakcentowano, że w odniesieniu do radnych ustawodawca wprowadził art. 28aa ust. 5 u.s.g., zgodnie z którym zabierają oni głos podczas debaty bez ograniczeń czasowych. Jest to przepis o charakterze lex specialis, wyłączający stosowanie odpowiednich przepisów statutowych wprowadzających ewentualne ograniczenia w tym zakresie. Tym samym niedopuszczenie radnego do głosu w debacie nad raportem o stanie gminy, stanowi o ograniczeniu czasowym jego wypowiedzi do zera, co w konsekwencji przesądza o istotnym naruszeniu art. 28aa ust. 5 u.s.g. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina Miejska Turek, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego przez ich niewłaściwą wykładnię oraz nieprawidłowe zastosowanie, tj. art. 28aa ust. 5 u.s.g., poprzez uznanie, że przyjęcie formalnego wniosku o zakończeniu debaty o stanie gminy stanowi naruszenie ww. przepisu i jest podstawą do unieważnienia uchwały w sprawie udzielenia Burmistrzowi wotum zaufania, podczas gdy zakaz ograniczania wypowiedzi w toku debaty nad raportem o stanie gminy dotyczy wyłącznie jednorazowych wypowiedzi radnego w trakcie ww. debaty; 2) art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.) zwanej dalej P.p.s.a, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy polegające na rozpoznaniu niniejszej sprawy wyłącznie w oparciu o treść zarzutów sformułowanych przez skarżącego, a całkowicie w oderwaniu od argumentacji podnoszonej przez Gminę Miejską Turek, co potwierdza zresztą lakoniczna, wadliwa i niepełna treść uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia, uniemożliwiająca jego pełną kontrolę kasacyjną. W oparciu o wskazane zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Wielkopolski wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. oraz przesłanki uzasadniające odrzucenie skargi bądź umorzenie postępowania przed wojewódzkim sadem administracyjnym, stosownie do treści art. 189 P.p.s.a. Żadna z powyższych przesłanek w tej sprawie nie zaistniała. Sprawa podlega na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a. rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu odpisu skargi kasacyjnej nie zażądała jej przeprowadzenia. Rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżącą kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (tak NSA w uchwale pełnego składu z 26 października 2009 r. I OPS 10/09, opubl. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1). Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do treści art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną. Skarga kasacyjna jest niezasadna. Uchwała nr XLIX/338/22 Rady Miejskiej Turku z dnia 24 czerwca 2022 r. w sprawie udzielenia Burmistrzowi Miasta Turku wotum zaufania została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 4a oraz art. 28aa ust. 9 u.s.g. Uchwała ta stanowi akt organu jednostki samorządu terytorialnego, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. podjęty w sprawie z zakresu administracji publicznej. Zgodnie z art. 28aa ust. 5 u.s.g. w debacie na sesji rady gminy nad raportem o stanie gminy poprzedzającym podjęcie uchwały w przedmiocie udzielenia wotum zaufania organowi wykonawczemu gminy, radni zabierają głos bez ograniczeń czasowych. Trafnie Sąd pierwszej instancji stwierdził, że skoro ustawa wyłącza możliwość ograniczenia czasowego zabierania głosu przez radnych w trakcie debaty nad raportem o stanie gminy, to nie można takich ograniczeń wprowadzać poprzez np. podjęcie uchwały o zamknięciu dyskusji. Nie ma przy tym znaczenia, czy dany radny zabierając głos odnosi się do raportu o stanie gminy, czy też polemizuje z takim raportem. Raport o stanie gminy obejmuje podsumowanie działalności burmistrza za poprzedni rok, a w szczególności realizację polityk, programów, strategii, uchwał rady gminy i budżetu obywatelskiego (art. 28aa ust. 2 u.s.g.). Tym samym debata nad raportem o stanie gminy może obejmować szeroki zakres spraw związanych z funkcjonowaniem danej gminy za konkrety rok. Przechodząc do kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie zarzutów skargi kasacyjnej należy stwierdzić, że nie jest zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego poprzez dokonanie błędnej wykładni art. 28aa ust. 5 u.s.g. i w związku z tym także nieprawidłowego zastosowania tego przepisu. W ocenie strony skarżącej kasacyjnie dopuszczalnym jest ograniczenie debaty nad raportem o stanie gminy, za wyjątkiem jednorazowych wypowiedzi radnego w trakcie takiej debaty. Stanowisko to jest nieprawidłowe i wynika z błędnej wykładni art. 28aa ust. 5 u.s.g. Skoro przepis ten wprost stanowi, że w trakcie debaty na sesji rady gminy nad raportem o stanie gminy radni zabierają głos bez ograniczeń czasowych, to nie można twierdzić, iż takie ograniczenia są jednak dopuszczalne. Nawet, jeżeli przepisy statutu danej gminy dopuszczają ograniczanie dyskusji radnych na sesji rady gminy, to w zakresie tej części sesji, która obejmuje debatę nad raportem o stanie gminy nie ma możliwości stosowania takich ograniczeń. W czasie takiej debaty radni mogą wielokrotnie zabierać głos. W tej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu dokonał prawidłowej wykładni art. 28aa ust. 5 u.s.g. Przepis ten został także prawidłowo zastosowany w tej sprawie. Sąd pierwszej instancji w niezakwestionowanym w skardze kasacyjnej stanie faktycznym sprawy prawidłowo stwierdził, że przegłosowanie formalnego wniosku o zamknięcie dyskusji nad raportem o stanie gminy w przypadku, gdy kilku radnych chciało jeszcze zabrać głos, stanowiło naruszenie art. 28aa ust. 5 u.s.g. Także podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. w realiach niniejszej sprawy nie mógł odnieść skutku. Naruszenia tego przepisu skarżący upatruje w wadliwym sporządzeniu uzasadnienia wyroku, polegającym na ograniczeniu się Sądu do nieuzasadnionego stanowiska zajętego przez skarżącego Wojewodę Wielkopolskiego, a pominięciu stanowiska i argumentacji zawartej w odpowiedzi na skargę. Tym samym treść uzasadnienia, jak podnosi to strona skarżąca kasacyjnie, jest lakoniczna, wadliwa i niepełna przez co niepozwalająca na jego pełną kontrolę kasacyjną. W związku z tak sformułowanym zarzutem należy podkreślić, art. 141 § 4 P.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. Zarzut naruszenia tego przepisu może być skutecznie postawiony w szczególności w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09; wyrok NSA z 20 sierpnia 2009 r. sygn. akt II FSK 568/08). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego brak szczegółowego odniesienia się przez wojewódzki sąd administracyjny do wszystkich zarzutów zawartych w skardze i skoncentrowanie się tylko na istotnych kwestiach nie jest wadliwością, o ile te kwestie mają znaczenie dla rozstrzygnięcia, a wątki pominięte mają jedynie charakter uboczny i nie rzutują na wynik sprawy (por. wyrok NSA z 12 czerwca 2014 r. sygn. akt I OSK 2721/13). W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Zawiera wszystkie wymagane elementy. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego dopuszczalne jest przyjęcie przez orzekający w sprawie Sąd pierwszej instancji za własne prawidłowo poczynione ustalenia i wnioski w sprawie a także argumentację, dokonaną przez skarżący organ nadzoru. Tym samym nie można podzielić stanowiska strony skarżącej kasacyjnie, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie pozwala na przeprowadzenie prawidłowej kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny, ponieważ jest ono lakoniczne, wadliwe i niepełne. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że w tej sprawie zaistniała przesłanka oddalenia skargi kasacyjnej na podstawie art. 184 P.p.s.a., ponieważ zaskarżony wyrok Sądu pierwszej instancji odpowiada prawu. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 w związku z art. 205 § 2 P.p.s.a. Koszty te obejmują wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika obliczone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 z późn. zm.).