III OSK 534/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Korzeniowski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Teresa Zyglewska sędzia WSA (del.) Kazimierz Bandarzewski Protokolant: asystent sędziego Krzysztof Książek po rozpoznaniu w dniu 23 kwietnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Skarbu Państwa – Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe – Nadleśnictwo B. o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi kasacyjnej Skarbu Państwa – Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe – Nadleśnictwo B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 7 listopada 2023 r., sygn. akt II SA/Bk 723/23 w sprawie ze skargi Skarbu Państwa – Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe – Nadleśnictwo B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia [...] lipca 2023 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia postanawia odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.

Wyrokiem z 7 listopada 2023 r., sygn. akt II SA/Bk 723/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku (dalej: "Sąd I. instancji", "WSA w Białymstoku") oddalił skargę Skarbu Państwa – Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe – Nadleśnictwo B. (dalej: "skarżący", "wnioskodawca") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku (dalej: "SKO w Białymstoku", "organ") z 25 lipca 2023 r., nr 408.113/G-1/I/2023 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy B. (dalej: "Wójt") z 4 marca 2016 r., nr ŚR.6220.4.2015 ustalającej środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia "Przebudowa drogi leśnej "N." położonej w leśnictwach T. i N., w kierunku północ-południe od granicy z Nadleśnictwem B. do drogi wojewódzkiej nr [...] B.-H.", przechodzącej przez działki o nr ewidencyjnych [...] w obrębie ewidencyjnym B., gmina B.". Pismem z 11 stycznia 2024 r. (data nadania w placówce pocztowej – 12 stycznia 2024 r.) skarżący, reprezentowany przez adwokata, wywiódł skargę kasacyjną od ww. wyroku WSA w Białymstoku z 7 listopada 2023 r., sygn. akt II SA/Bk 723/23. W treści skargi kasacyjnej na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a. zawarto wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że zaskarżoną decyzją SKO spowodowało możliwość poniesienia przez Skarb Państwa szkody znacznych rozmiarów, z uwagi na fakt, że inwestycja została już wykonana, a nie jest pewne czy możliwe skutki prawne wydanej decyzji są odwracalne. Powołane w uzasadnieniu wyroku przepisy ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziału społeczeństwa w ochronie środowiska oraz oceny oddziaływania na środowisko wskazują na dalsze poważne konsekwencje dotyczące inwestycji. Egzekucja następstw wydanych przez SKO decyzji, skutkować będzie szkodą dla środowiska i mieszkańców gmin i turystów, korzystających z wybudowanej drogi. Konsekwencje egzekucji będą więc praktycznie niemożliwe do odwrócenia i mogą nie pozwolić na przywrócenie stanu sprzed egzekucji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wniosek nie zasługiwał na uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał sprawę wniosku o udzielenie ochrony tymczasowej na rozprawie stosownie do art. 90 § 2 w zw. z art. 193 p.p.s.a., zgodnie z którym Sąd może skierować sprawę na posiedzenie jawne i wyznaczyć rozprawę także wówczas, gdy sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym. Taka możliwość została pozostawiona jednak uznaniu Sądu i w tym zakresie nie jest uwarunkowana stanowiskiem stron (zob. wyrok NSA z 12 października 2021 r., II OSK 2014/21, LEX nr 3246984). Zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a., Sąd może na wniosek skarżącego wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu, jeżeli w wyniku jego wykonania zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu służy zapobieżeniu wyrządzenia znacznej szkody lub możliwości powstania skutków trudnych do odwrócenia, gdyby okazało się, że w wyniku uwzględnienia skargi ten akt zostanie wyeliminowany z obrotu prawnego. Argumentacja wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu musi zatem w sposób przekonywujący wskazać na konkretne relacje między brakiem wstrzymania zaskarżonej decyzji, a wystąpieniem zagrożeń z art. 61 § 3 p.p.s.a. Z konstrukcji powyższego przepisu wynika, że to na wnioskodawcy spoczywa ciężar wykazania przesłanek zawartych w cytowanym przepisie, zaś sąd może wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu, jeżeli jest spełniona ustawowa przesłanka określona jako potencjalna możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, gdyby akt lub czynność zostały wykonane (zob. postanowienie NSA z 8.11.2022 r., II OSK 2321/22, LEX nr 3433102). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżący nie uprawdopodobnił w wystarczającym stopniu okoliczności wskazujących na potrzebę przyznania tymczasowej ochrony przed sądem administracyjnym w niniejszej sprawie. Argumentacja wniosku sprowadza się w istocie do niedookreślonych przez wnioskodawcę "poważnych konsekwencji dotyczących inwestycji w związku z egzekucją następstw decyzji SKO", które wiązać się będą ze "szkodą dla środowiska i mieszkańców gmin i turystów, korzystających z wybudowanej drogi". Odnotować należy, że przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie, a tym samym przedmiot wniosku o udzielenie ochrony tymczasowej, stanowi decyzja SKO w Białymstoku z 25 lipca 2023 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta z 4 marca 2016 r. ustalającej środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia. Wykonanie decyzji o stwierdzeniu nieważności innej ostatecznej decyzji może powodować zaprzestanie realizacji uprawnień lub obowiązków wynikających z decyzji pozbawionej w tym trybie bytu prawnego. Tak więc wstrzymanie wykonania decyzji o stwierdzeniu nieważności może polegać na wstrzymaniu skutków prawnych, które decyzja ta wywołuje (por. postanowienie NSA z dnia 23 lutego 2012 r., sygn. akt II OZ 99/12). Oznacza to, że ewentualnym skutkiem wstrzymania wykonania decyzji o stwierdzeniu nieważności decyzji środowiskowej byłoby tymczasowe zawieszenie wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Argumentacja wniosku o udzielenie ochrony tymczasowej w niniejszej sprawie powinna sprowadzać się do wykazania, że wyeliminowanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na przebudowie drogi, wiązać się będzie z niebezpieczeństwem wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowaniem trudnych do odwrócenia skutków. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażono pogląd, według którego "Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach ma charakter sui generis "rozstrzygnięcia wstępnego" względem ewentualnego przyszłego zezwolenia na realizację konkretnego przedsięwzięcia i nadal pełni ona względem niego w istocie funkcję prejudycjalną" (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 września 2008 r., sygn. akt II OSK 821/08, LEX nr 489527). Podkreślenia wymaga, że charakteru decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie zmieniła również ustawa z 30 marca 2021 r. o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2021 r., poz. 784). Zawarta we wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji SKO z 25 lipca 2023 r. argumentacja nie odnosi się do bezpośrednich następstw związanych z wykonaniem zaskarżonej decyzji. Decyzja środowiskowa wydawana jest bowiem na wstępnym etapie procesu inwestycyjnego i nie uprawnia do realizacji przedsięwzięcia, a zatem stwierdzenie nieważności tej decyzji nie oznacza wprost obowiązku cofnięcia jego skutków, w tym obowiązku odwrócenia następstw jego realizacji. Oznacza to, że ewentualna "szkoda dla środowiska i mieszkańców gmin i turystów, korzystających z wybudowanej drogi" nie może być bezpośrednim skutkiem wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Skarżący zatem błędnie odwołuje się do następstw ewentualnego wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji wydanych na podstawie decyzji Wójta z 4 marca 2016 r., której nieważność stwierdziło SKO zaskarżoną decyzją. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarżący nie uprawdopodobnił w wystarczającym stopniu wystąpienia w niniejszej sprawie przesłanek udzielenia ochrony tymczasowej. Na marginesie należy odnotować, że w sprawie nie znajdował zastosowania art. 86f ust. 1- 8 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1094 ze zm.). Mając na względzie przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny oceniał w świetle art. 61 § 3 p.p.s.a. następstwa wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia, a nie następstwa wynikające z podjęcia realizacji przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, o których mowa w art. 86f ust. 1 ustawy ooś. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. w związku z art. 193 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia.