III OSK 526/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (sprawozdawca) Protokolant: starszy asystent sędziego Joanna Ukalska po rozpoznaniu w dniu 27 lutego 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Gminy [...] od punktu 1 wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 20 grudnia 2022 r., sygn. akt II SA/Ol 768/22 w sprawie ze skargi J. N. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] lutego 2022 r., nr [...] w przedmiocie przyjęcia Regulaminu określającego szczegółowe warunki udzielania stypendium Wójta Gminy [...] za wyniki w nauce oraz jednorazowej nagrody finansowej za wybitne osiągnięcia, formy i zakres tej pomocy oraz tryb postępowania 1. uchyla punkt 1 zaskarżonego wyroku i w tym zakresie przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądu Administracyjnemu w Olsztynie; 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz Gminy [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 20 grudnia 2022 r. sygn. akt II SA/Ol 768/22 po rozpoznaniu skargi J. N. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] lutego 2022 r., nr [...] w przedmiocie przyjęcia Regulaminu określającego szczegółowe warunki udzielania stypendium Wójta Gminy [...] za wyniki w nauce oraz jednorazowej nagrody finansowej za wybitne osiągnięcia, formy i zakres tej pomocy oraz tryb postępowania stwierdza nieważność § 1 ust. 2 załącznika Nr 1 do uchwały (pkt 1) oraz oddalił skargę w pozostałym zakresie (pkt 2). Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Rada Gminy [...] (dalej jako: "Rada Gminy") w dniu [...] lutego 2022 r., na podstawie art. 90t ust. 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1327 ze zm. dalej jako: "u.s.o.") oraz uchwały Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] marca 2016 r. w sprawie przyjęcia Lokalnego Programu Wspierania Edukacji Uzdolnionych Dzieci i Młodzieży Gminy [...], podjęła uchwałę nr [...] w sprawie przyjęcia Regulaminu określającego szczegółowe warunki udzielania stypendium Wójta Gminy [...] za wyniki w nauce oraz jednorazowej nagrody finansowej za wybitne osiągnięcia, formy i zakres tej pomocy oraz tryb postępowania. Na powyższą uchwałę J. N. (dalej jako: "skarżąca") wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie domagając się stwierdzenia jej nieważności podnosząc, że naruszenie interesu prawnego skarżącej wynika z faktu, iż jej syn A. w skutek wejścia w życie zaskarżonej uchwały stracił w trakcie roku szkolnego uprawnienia do przyznania stypendium, mimo że wcześniej te kryteria spełniał. Syn skarżącej w roku szkolnym 2021/2022 uzyskał średnią ocen 5,57, uczestniczył w Międzynarodowym Konkursie "Kangur Matematyczny" oraz w konkursach wojewódzkich z języka angielskiego i matematyki. W świetle obowiązującej w chwili rozpoczęcia roku szkolnego uchwały Nr [...], był on uprawniony do otrzymania stypendium Wójta Gminy [...] (dalej jako: "Wójt Gminy"). Natomiast w kwietniu 2022 r., a zatem praktycznie pod koniec roku szkolnego weszła w życie zaskarżona uchwała, która zmieniła kryteria przyznania stypendium. Z uwagi na czas wprowadzenia zmian w przyznawaniu stypendium, nie było możliwości spełnienia nowych warunków przed końcem roku szkolnego, bowiem nie było możliwości wzięcia udziału w wymaganych zaskarżoną uchwałą konkursach. Skarżąca podniosła również, że w zaskarżonej uchwale zaostrzono kryteria dotyczące udziału w olimpiadach i konkursach przedmiotowych w stosunku do poprzedniej regulacji. Nastąpiło to na dwa miesiące przed zakończeniem roku szkolnego i uczniowie spełniający kryteria z poprzednio obowiązującej uchwały nie mieli możliwości poprawy swych osiągnięć przed przerwą wakacyjną. Ponadto regulacje te wprowadzono z mocą wsteczną, tj. od początku roku szkolnego 2021/2022. Skarżąca wskazała ponadto, że doszło do naruszenia zasady pewności prawa, gdyż zaskarżona uchwała nie uchyliła poprzednio obowiązującej uchwały Nr [...] i w związku z tym adresaci uchwał nie mają pewności, który z aktów jest wiążący. Podniosła również, że przepisy zaskarżonej uchwały odnoszą się do uczniów szkół publicznych podstawowych na terenie Gminy, a z programu zostali wykluczeni uczniowie podmiotów niepublicznych. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o jej odrzucenie z uwagi na brak legitymacji skarżącej do wniesienia skargi, ewentualnie o oddalenie skargi podnosząc, że źródłem legitymacji skarżącej jako matki ucznia jest bezpośredni wpływ na sytuację prawną jej dziecka, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Wskazano, że postanowienia regulaminu uchwalonego przez Radę Gminy mogą być dla niego wiążące, ale nie muszą, gdyż ubieganie się o stypendium jest fakultatywne. Podniesiono także, że w ramach przyjętego zaskarżoną uchwałą regulaminu, syn skarżącej zachowuje uprawnienie w zakresie aplikowania o to stypendium na identycznych zasadach jak pozostali uczniowie placówek oświatowych znajdujących się na terenie gminy. Ponadto Rada Gminy wyjaśniła, że podjęcie zaskarżonej uchwały w dniu 28 lutego 2022 r., regulującej tę samą materię jak uprzednio obowiązująca uchwała Nr [...], skutkowało pośrednim uchyleniem wcześniejszej uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w powołanym wyżej wyroku uznał, że skarga była zasadna. Przede wszystkim Sąd I instancji uznał, że w rozpoznawanej sprawie skarga została złożona przez skarżącą w imieniu niepełnoletniego syna, który w trakcie roku szkolnego stracił prawo do stypendium za wyniki w nauce na skutek wejścia w życie zaskarżonej uchwały, został więc naruszony jego interes prawny, gdyż w świetle obowiązującej w chwili rozpoczęcia roku szkolnego uchwały Nr [...] był on uprawniony do otrzymania stypendium Wójta Gminy, natomiast w dniu 12 kwietnia 2022 r., a zatem praktycznie pod koniec roku szkolonego weszła w życie zaskarżona uchwała, która zmieniła kryteria przyznania stypendium. Tym samym w ocenie Sądu, syn skarżącej posiada legitymację (interes prawny) do zaskarżenia tej uchwały do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Następnie Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 90t ust. 1 u.s.o., jednostki samorządu terytorialnego mogą tworzyć regionalne lub lokalne programy: wyrównywania szans edukacyjnych dzieci i młodzieży (pkt 1); wspierania edukacji uzdolnionych dzieci i młodzieży (pkt 2). Z kolei art. 90t ust. 4 u.s.o. stanowi, że w przypadku przyjęcia programów, o których mowa w ust. 1, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego określa szczegółowe warunki udzielania pomocy dzieciom i młodzieży pobierającej naukę na terenie danej jednostki samorządu terytorialnego bez względu na miejsce zamieszkania, formy i zakres tej pomocy, w tym stypendia dla uzdolnionych uczniów oraz tryb postępowania w tych sprawach, uwzględniając w szczególności przedsięwzięcia sprzyjające eliminowaniu barier edukacyjnych, a także osoby lub grupy osób uprawnione do pomocy oraz potrzeby edukacyjne na danym obszarze. Z regulacji tej wynika doprecyzowanie kręgu beneficjentów programu poprzez wskazanie, że program ten dotyczy dzieci i młodzieży pobierającej naukę na terenie danej jednostki samorządu terytorialnego bez względu na miejsce zamieszkania. Organom gminy nie zostało natomiast przyznane uprawnienie do samodzielnego modyfikowania tego kręgu podmiotów. Regulowanie tych kwestii inaczej niż to uczynił ustawodawca stanowi naruszenie prawa, gdyż działanie to jest sprzeczne z przyjętą zasadą tworzenia aktów prawa miejscowego na podstawie i w granicach prawa. Tymczasem z przepisu § 1 ust. 2 załącznika Nr 1 do zaskarżonej uchwały wynika, że "stypendium oraz jednorazową nagrodę finansową przyznaje się uczniom szkół podstawowych zamieszkałym na terenie Gminy [...]". Konieczne zatem było stwierdzenie nieważności § 1 ust. 2 załącznika Nr 1 do zaskarżonej uchwały, gdyż przepis ten w wadliwy sposób określa krąg jej adresatów. Przepis ustawy stanowi bowiem o uczniach pobierających naukę na terenie danej jednostki samorządu terytorialnego - niezależnie od miejsca ich zamieszkania. Jedynym kryterium wyznaczającym krąg podmiotowy uchwały jest pobieranie nauki na terenie danej gminy oraz bycie uczniem uzdolnionym, posiadającym konkretne osiągnięcia i wyniki w nauce. W ocenie Sądu, w zaskarżonej uchwale mamy do czynienia z istotnym naruszeniem prawa, powodującym, że akt ten pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisem art. 90t ust. 4 u.s.o. Sprzeczność ta jest oczywista i bezpośrednia, wynika bowiem wprost z porównania treści przepisu z uregulowaniem zawartym w zaskarżonej uchwale. W pozostałym zakresie Sąd skargę oddalił. W konsekwencji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji, a na podstawie art. 151 p.p.s.a. w pkt 2 sentencji. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła Rada Gminy [...] zaskarżając punkt 1 wyroku (tj. w części stwierdzającej nieważność § 1 ust. 2 załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały) i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm., zwana dalej: "p.p.s.a."). W konsekwencji skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Olsztynie, rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Po pierwsze istotnym elementem kontroli sądowoadministracyjnej jest prawidłowe ustalenie podmiotu skarżącego oraz jego zdolności sądowej i procesowej, a w konsekwencji stwierdzenie dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego. W przedmiotowej sprawie zauważyć należy rozbieżność pomiędzy oznaczeniem podmiotu skarżącego w sentencji, a jego wskazaniem i podjętymi rozważaniami w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. W sentencji zaskarżonego wyroku wskazano bowiem jako skarżącą J. N. (takie jest tez oznaczenie na aktach sprawy). Tymczasem w uzasadnieniu tego wyroku w części obejmującej rozważania sądu (w ślad za oświadczeniem J. N. złożonym na rozprawie w dniu 20 grudnia 2022 r., protokół k. 94 verso a.s.) przyjęto, że J. N. wniosła skargę w imieniu niepełnoletniego syna i to posiadanie przez niego interesu prawnego oraz jego naruszenie przez zaskarżoną uchwałę było przedmiotem analizy WSA w Olsztynie. Zatem albo skarżącym jest syn J. N. (prawdopodobnie A. N. – co pośrednio wynika z treści złożonej skargi, k. 5 a.s.) w imieniu, którego skargę wniosła matka, jako jego przedstawiciel ustawowy, albo J.N. składająca skargę we własnym imieniu. Wskazana rozbieżność między rubrum zaskarżonego wyroku, a treścią uzasadnienia nie pozwala na jednoznaczne rozstrzygnięcie tej kwestii oraz wymaga stosownych i konsekwentnych ustaleń przez WSA w Olsztynie. W kontekście skarg na akty prawa miejscowego istotne jest także, mając na uwadze treść art. 50 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. u.s.g. oraz art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., ustalenie czy interes prawny lub uprawnienie podmiotu wnoszącego skargę do sądu administracyjnego zostały naruszone kwestionowaną uchwałą. Dlatego po jednoznacznym ustaleniu podmiotu wnoszącego skargę sąd administracyjny na obowiązek sprawdzić, czy z uzasadnienia wniesionej skargi wynika interes prawny skarżącego i w jaki sposób został on naruszony. We wniesionej w przedmiotowej sprawie skardze jest mowa o tym, że "naruszenie interesu prawnego Skarżącej wynika z okoliczności, że jej syn A. N. wskutek wejścia w życie skarżonej Uchwały stracił w toku roku szkolnego uprawnienia do przyznania stypendium, mimo iż do tego czasu spełniał wymagane kryteria, które jednakże zostały zmienione po upływie większości roku szkolnego (11 kwietnia 2022 r.) uniemożliwiając faktycznie podjęcie starań do spełnienia nowych wymagań". Czyli mowa jest o naruszeniu interesu prawnego skarżącej, a nie jej syna. Nawet, gdyby w daleko posuniętej i przyjaznej dla strony skarżącej interpretacji przyjąć, że chodzi tu o interes prawny A. N. (jako ucznia uczęszczającego do szkoły podstawowej na terenie Gminy [...], który przez to może być adresatem zaskarżonej uchwały), to niezbędne jest wykazanie naruszenie tego interesu. Jak słusznie wskazał Sąd I instancji naruszenie interesu prawnego składającego taką skargę musi mieć przy tym charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. Uchwała, czy też konkretne jej postanowienia, muszą więc naruszać rzeczywiście istniejący w dacie podejmowania uchwały interes prawny skarżącego. Interes prawny skarżącego przy skardze z art. 101 ust. 1 u.s.g. musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania (oceny) zaskarżonej uchwały. Ocena ta zaś dotyczy rodzaju naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego i w zależności od tego skarga może lub nie może być uwzględniona. Jak przyjął WSA w Olsztynie "w rozpoznawanej sprawie skarga została złożona przez skarżącą w imieniu niepełnoletniego syna, który w trakcie roku szkolnego stracił prawo do stypendium za wyniki w nauce na skutek wejścia w życie zaskarżonej uchwały. Skarżąca podniosła, że ww. uchwała narusza interes prawny jej syna, bowiem w świetle obowiązującej w chwili rozpoczęcia roku szkolnego uchwały Nr [...] był on uprawniony do otrzymania stypendium Wójta Gminy, natomiast w dniu 12 kwietnia 2022 r., a zatem praktycznie pod koniec roku szkolonego weszła w życie zaskarżona uchwała, która zmieniła kryteria przyznania stypendium. Z uwagi na czas wprowadzenia zmian w przyznawaniu stypendium, nie było możliwości spełnienia nowych warunków przed końcem roku szkolnego, bowiem nie było możliwości wzięcia udziału w wymaganych zaskarżoną uchwałą konkursach. Tym samym w ocenie Sądu, syn skarżącej posiada legitymację (interes prawny) do zaskarżenia tej uchwały do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego." Zauważyć jednak należy, na co wskazuje strona skarżąca kasacyjnie, że A. N. w chwili wejścia w życie zaskarżonej uchwały nie był uprawniony do pobierania stypendium za wyniki w nauce (nie przysługiwało mu ono), a w konsekwencji nie został pozbawiony tego stypendium. Spełniał on, co najwyżej przesłanki w świetle poprzednio obowiązującej uchwały, do ubiegania się o otrzymanie takiego stypendium. Naruszenie interesu prawnego w związku z wejściem w życie nowej uchwały należy odnosić do powszechnie obowiązujących norm materialnych rangi ustawowej lub konstytucyjnej, a nie do regulacji poprzednio obowiązującego aktu prawa miejscowego. Przyjęcie określonego aktu przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie petryfikuje na zawsze obowiązującego stanu prawnego i może on ulegać zmianie, zgodnie z obowiązującym prawem oraz wolą lokalnego prawodawcy. A zatem należy wskazać i dokonać oceny czy i w jakim zakresie regulacje zawarte w zaskarżonej uchwale uniemożliwiają skarżącemu otrzymanie stypendium za wyniki w nauce pomimo tego, że spełnia on warunki jego otrzymania, albo też jakie inne elementy związane z uchwaleniem i wejściem w życie zaskarżonej uchwały prowadzą do wniosku, że uczeń został pozbawiony możliwości ubiegania się o stypendium Wójta. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna jest zasadna i na podstawie art. 185 p.p.s.a. uchylił punkt 1 wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 20 grudnia 2022 r. sygn. akt II SA/Ol 768/22 i w tym zakresie przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temu Sądowi. Jednocześnie uwzględniając charakter sprawy Sąd na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz strony skarżącej kasacyjnie.