III OSK 5253/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie: sędzia NSA Piotr Korzeniowski sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 22 października 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Miejskiej w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 20 stycznia 2021 r. sygn. akt II SA/Rz 1064/20 w sprawie ze skargi B.R. na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie nieudzielenia wotum zaufania Burmistrzowi [...] postanawia: 1. uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę, 2. zwrócić ze środków Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na rzecz B.R. kwotę 300 (trzysta) złotych uiszczoną tytułem wpisu sądowego od skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 20 stycznia 2021 r. sygn. akt II SA/Rz 1064/20, po rozpoznaniu skargi B.R., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nieudzielenia votum zaufania Burmistrzowi [...] oraz zasądził zwrot kosztów postępowania. W motywach orzeczenia Sąd pierwszej instancji wskazał, że złożona w niniejszej sprawie skarga została uwzględniona z uwagi na inne istotne naruszenie prawa, polegające na niesporządzeniu uzasadnienia kwestionowanej uchwały, co było sprzeczne z dyspozycją art. 18 ust. 2 pkt 4a i art. 28aa ust. 9 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r., poz. 713) dalej zwanej u.s.g. oraz art. 7 Konstytucji RP. Podkreślono, że zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 4a u.s.g. tak uchwała o udzieleniu wotum zaufania, jak i uchwała o nieudzieleniu wotum zaufania musi zostać podjęta, jako efekt rozpatrzenia raportu. Aby można było ten wymóg zweryfikować uchwała w tym przedmiocie musi zawierać uzasadnienie. Substytutem uzasadnienia uchwały nie może być protokół z posiedzenia rady – dyskusji nad raportem – ani zapis audio z tego posiedzenia. Wymóg sporządzenia uzasadnienia uchwały w przedmiocie udzielania wotum zaufania organowi wykonawczemu z tytułu rozpatrzenia raportu nie odnosi się do możliwości zweryfikowania przez Sąd zasadności przyjętych przez radnych ocen dotyczących tego raportu, lecz tego, czy taka ocena w ogóle została przeprowadzona. Nie ma bowiem żadnych podstaw, by wnioskować, że może to być tzw. "uchwała milcząca". Akceptacja możliwości nieuzasadniania uchwał podejmowanych na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 4a u.s.g. pociągałaby za sobą dopuszczalność wykorzystywania tego instrumentu dla celów politycznych, zarówno w tych układach, w których w radzie przeważałaby opcja opozycyjna względem organu wykonawczego, jak i wtedy, gdy rada byłaby temu organowi przychylna. W ocenie Sądu zasady logiki formalnej nakazują przyjąć, że skoro raport o stanie gminy ma zawierać podsumowanie działalności wójta w roku poprzednim, w szczególności realizację polityk, programów i strategii, uchwał rady gminy i budżetu obywatelskiego (art. 28aa ust. 2 u.s.g.), to uchwała o nieudzieleniu mu wotum zaufania z tytułu rozpatrzenia tego raportu powinna stanowić efekt negatywnej oceny tej działalności. Brak uzasadnienia uchwały o nieudzieleniu wotum zaufania w trybie art. 18 ust. 2 pkt 4a u.s.g. stanowi istotne naruszenie prawa, albowiem uniemożliwia weryfikację prawidłowości realizacji kompetencji uchwałodawczej przez radę i w istocie nie pozwala zidentyfikować motywów, jakimi kierowała się rada. W demokratycznym państwie prawnym nie może być akceptowana samowolna, arbitralna decyzja organów publicznych, niepodporządkowana celom tego porządku i wartościom, którym ma służyć władza publiczna. Reguła ta należy do samej istoty zasady praworządności (art. 7 Konstytucji RP). Z tej też zasady możliwe jest wyprowadzenie obowiązku sporządzania przez organy władzy publicznej uzasadnień swoich rozstrzygnięć w taki sposób, aby możliwe było dokonanie oceny, czy do ich podjęcia doszło w wyniku wszechstronnej i starannej analizy stanu faktycznego i prawnego danej sprawy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Rada Miejska w [...], zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła naruszenie: 1) prawa materialnego, tj. art. 18 ust. 2 pkt 4a u.s.g., art. 28aa ust. 9 u.s.g. oraz art. 101 ust. 1 u.s.g., w związku z art. 7 Konstytucji RP, przez ich niewłaściwe zastosowanie, co polegało na przyjęciu, że brak uzasadnienia uchwały Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] r. nr [...] stanowił naruszenie prawa powodujące jej nieważność w całości, podczas gdy: a) zaskarżona uchwała przygotowana i procedowana była w przedmiocie udzielenia wotum zaufania Burmistrzowi [...] i wobec nie uzyskania bezwzględnej większości głosów ustawowego składu rady nie została podjęta, co jest jednoznaczne z podjęciem uchwały o nieudzieleniu wotum zaufania bez konieczności podejmowania drugiej uchwały w tym zakresie, a w takim przypadku brak uzasadnienia uchwały nie może stanowić naruszenia prawa w stopniu powodującym nieważność uchwały, albowiem sporządzenie uzasadnienia uchwały pozytywnej (tj. udzielającej wotum zaufania), w którym podane by były motywy i przyczyny nie podjęcia uchwały z uwagi nie uzyskania bezwzględnej większości głosów, nie było możliwe, gdyż musiałoby ono być sprzeczne z samą uchwałą, która przygotowana i procedowana była w przedmiocie udzielenia wotum zaufania; b) wobec nie podjęcia uchwały w przedmiocie udzielenia wotum zaufania Burmistrzowi [...] z uwagi na nie uzyskanie bezwzględnej większości głosów ustawowego składu rady, należy mówić o uzasadnieniu uchwały w sensie materialnym, a nie formalnym, co oznacza, że niezbędna do oceny zasadności rozstrzygnięcia treść nie musi wynikać z treści samej uchwały (gdyż nie może w przypadku gdy procedowana była uchwała pozytywna), lecz z przebiegu debaty poprzedzającej głosowanie nad udzieleniem wotum zaufania i głosów radnych; c) w stanie faktycznym sprawy brak uzasadnienia zaskarżonej uchwały nie może być oceniony jako naruszenie konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływające negatywnie na sytuację prawną skarżącego, albowiem brak ten nie miał wpływu na podjęte rozstrzygnięcie, które co istotne poprzedzone było wyczerpaniem całej procedury wymaganej przed przystąpieniem do podjęcia uchwały w przedmiocie wotum zaufania; d) organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, podczas gdy żaden przepis prawa nie wprowadza obowiązku sporządzenia na piśmie uzasadnienia uchwały podejmowanej w przedmiocie wotum zaufania w trybie art. 28aa ust. 9 u.s.g., a w związku z tym brak uzasadnienia nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały podejmowanej w tej materii. 2) przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: a) art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.) zwanej dalej P.p.s.a., art. 147 § 1 P.p.s.a., oraz art. 151 P.p.s.a., przez uwzględnienie skargi, podczas gdy prawidłowa ocena całości materiału dowodowego powinna prowadzić do wniosku, że brak uzasadnienia zaskarżonej uchwały: - nie stanowił naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego tym bardziej, że uchwała ta podejmowana była w przedmiocie udzielenia wotum zaufania i poprzedzona była właściwą debatą i głosami radnych, co stanowi podstawę do dokonania merytorycznej oceny motywów nie udzielenia skarżącemu wotum zaufania; - nie wpływał negatywnie na sytuację prawną skarżącego, albowiem brak ten nie miał wpływu na podjęte rozstrzygnięcie, które poprzedzone było wyczerpaniem całej procedury wymaganej przed przystąpieniem do podjęcia tego typu uchwały; 2) art 141 § 4 P.p.s.a., w związku z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, przez zaniechanie wskazania w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku istotnych elementów uzasadniających stanowisko Sądu pierwszej instancji, a w szczególności: - w jaki sposób i w jakim zakresie odstąpienie od uzasadnienia zaskarżonej uchwały stanowiło naruszenie art 18. Ust. 2 pkt 4a u.s.g., art 28aa ust. 9 u.s.g., oraz art. 7 Konstytucji RP; - czy i w jaki sposób odstąpienie od uzasadnienia zaskarżonej uchwały wpłynęło negatywnie na sytuację prawną skarżącego; - w jaki sposób i na jakiej podstawie organ miał sporządzić uzasadnienie, w którym podane miały być motywy i podstawy nieudzielenia Burmistrzowi wotum zaufania w sytuacji, w której procedowana była uchwała w przedmiocie udzielenia wotum zaufania (uchwała pozytywna). W oparciu o powyższe zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przewidzianych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną B.R. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. oraz przesłanki uzasadniające odrzucenie skargi bądź umorzenie postępowania przed wojewódzkim sadem administracyjnym, stosownie do treści art. 189 P.p.s.a. W tej sprawie Sąd nie stwierdził wystąpienia przesłanki nieważności postępowania, tym niemniej zaistniała przesłanka odrzucenia skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie. Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Treść tego przepisu wskazuje, że skuteczne wniesienie skargi w tym trybie uzależnione zostało od tego, czy skarżący wykaże naruszenie - poprzez unormowania kwestionowanej uchwały - przysługującego mu interesu prawnego lub uprawnienia. W myśl art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a., nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Takim przepisem szczególnym jest właśnie art. 101 ust. 1 u.s.g. Brak naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia składającego skargę obliguje sąd w takim przypadku do odrzucenia skargi. Nie budzi wątpliwości, że skarga wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru tzw. skargi powszechnej (actio popularis) co oznacza, że same potencjalne skutki danej uchwały, które mogłyby nastąpić w przyszłości nie dają uprawnienia do jej skutecznego wniesienia. Uchwała Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] nr [...] w sprawie nieudzielenia wotum zaufania Burmistrzowi [...] została podjęta na podstawie art. 28aa ust. 9 u.s.g.. Uchwała ta stanowi akt organu jednostki samorządu terytorialnego, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. podjęty w sprawie z zakresu administracji publicznej. Kryterium "naruszenia interesu prawnego", na którym oparta jest legitymacja do wniesienia skargi na uchwałę organu gminy oznacza, że akt ten musi naruszać interes prawny skarżącego, który musi być własny, indywidualny i oparty o konkretny przepis prawa powszechnie obowiązującego. Mieć interes prawny to tyle, co wskazać przepis prawa uprawniający dany podmiot do wystąpienia z określonym żądaniem w stosunku do organu administracji publicznej. Ze skuteczną skargą może więc wystąpić co do zasady podmiot, który wykaże związek między chronionym przez przepisy prawa materialnego interesem prawnym a aktem lub czynnością organu administracji publicznej. Dopiero ustalenie, że skarżący podmiot posiada w tym względzie legitymację do wniesienia skargi, otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny (por. wyrok NSA z 14 listopada 2017 r. sygn. akt II OSK 457/16; wyrok NSA z 2 września 2014 r. sygn. akt II OSK 237/13; wyrok NSA z 21 maja 2015 r. sygn. akt II OSK 2560/13; postanowienie NSA z 16 listopada 2022 r. sygn. akt III OSK 6056/21). Wbrew twierdzeniu Sądu pierwszej instancji, objęta tą sprawą uchwała w sprawie nieudzielenia wotum zaufania nie dotyczy interesu prawnego skarżącego będącego Burmistrzem [...] w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. Także ten skarżący nie wykazał, w jaki sposób doszło do naruszenia jego prawem chronionego interesu lub uprawnienia zaskarżoną uchwałą. Interes ten powinien być bezpośredni, konkretny i realny. Związek pomiędzy własną, indywidualną sytuacją prawną skarżącego a zaskarżoną uchwałą musi w dacie wniesienia skargi powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia danego podmiotu konkretnych uprawnień lub nałożenia na niego określonych obowiązków. Podnoszone w skardze okoliczności wskazujące na skutki prawne wynikające z nieudzielenia wotum zaufania oraz będące wskazówką dla mieszkańców Gminy co do prawidłowości sprawowania urzędu burmistrza tej Gminy przez skarżącego nie stanowią o naruszeniu jego interesu prawnego. Uchwała o nieudzieleniu wójtowi wotum zaufania w żaden sposób ani nie ogranicza zakresu kompetencji osoby pełniącej funkcję organu wykonawczego gminy, nie pozbawia go mandatu, ani też w inny sposób nie ingeruje w pełnienie tej funkcji. Uchwała odmawiająca udzielenia wotum zaufania nie powoduje żadnych skutków prawnych dla burmistrza. Nawet kolejna uchwała o nieudzieleniu burmistrzowi wotum zaufania podjęta w następnym roku bezpośrednio poprzedzającym rok, w którym podjęto pierwszą uchwałę o nieudzieleniu takiego wotum i która może prowadzić do podjęcia przez radę gminy następnej uchwały w przedmiocie zarządzenia referendum w sprawie odwołania danej osoby z pełnionej funkcji organu wykonawczego gminy – nie narusza interesu prawnego strony skarżącej. Jak wprost wynika z treści art. 28aa ust. 10 u.s.g., rada gminy jedynie może podjąć uchwałę o przeprowadzeniu referendum w sprawie odwołania burmistrza z tego powodu, że w dwóch kolejnych latach nie udzieliła mu wotum zaufania. Podjęcie dwóch następujących po sobie w kolejnych latach uchwał odmawiających udzielenia wotum zaufania nie powoduje naruszenia interesu prawnego Burmistrza. Takie stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 14 stycznia 2022 r. sygn. akt III OSK 4896/21; w postanowieniu z dnia 1 czerwca 2022 r. sygn. akt III OSK 5083/21; w postanowieniu z dnia 16 listopada 2022 r. sygn. akt III OSK 6056/21; w postanowieniu z dnia 11 czerwca 2024 r. sygn. akt III OSK 2318/22 oraz w postanowieniu z dnia 14 lutego 2024 r. sygn. akt III OSK 1247/22). Sąd w tym składzie podziela ten pogląd. Ponadto zbliżona sytuacja została uregulowana przez ustawodawcę w art. 28a ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym w przypadku podjęcia uchwały o nieudzieleniu burmistrzowi absolutorium z wykonania budżetu, rada gminy ma obowiązek podjąć uchwałę w przedmiocie przeprowadzenia referendum w sprawie odwołania danej osoby z funkcji organu wykonawczego gminy. Mimo, że powołany art. 28a ust. 1 u.s.g. nakazuje radzie gminy podjęcie uchwały w przedmiocie ewentualnego referendum po podjęciu uchwały o nieudzieleniu absolutorium, to w orzecznictwie sądowym również dominuje pogląd, zgodnie z którym uchwała o nieudzieleniu burmistrzowi absolutorium nie może zostać skutecznie zaskarżona przez tegoż burmistrza z powodu nienaruszenia jego interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. (postanowienie NSA z dnia 10 stycznia 2018 r. sygn. akt II GSK 4237/17, postanowienie NSA z dnia 15 kwietnia 2014 r. sygn. akt II GSK 38/14). Jednostkę samorządu terytorialnego stanowią mieszkańcy, co wprost wynika zarówno z art. 16 ust. 1 Konstytucji RP, jak i art. 1 ust. 1 u.s.g. Mieszkańcy mają prawo zarówno dokonać wyboru burmistrza (i radnych rady gminy), jak też zagwarantowane jest im prawo do odwołania burmistrza lub całej rady gminy w drodze referendum. Tym samym nawet potencjalna możliwość zarządzenia referendum w sprawie odwołania burmistrza nie stanowi dla niego ingerencji w jego prawnie chroniony interes. To mieszkańcy mają w tym zakresie decydujący głos, a nie burmistrz który nie może mieć prawa do zniweczenia możliwości wypowiadania się przez mieszkańców co do dalszego pełnienia swojej funkcji jako organu wykonawczego. Podjęcie uchwały o odmowie udzielenia wotum zaufania nie narusza żadnego prawnie chronionego dobra osoby, której tego wotum nie udzielono. Każda osoba pełniąca funkcje publiczne pochodzące w powszechnych wyborów poddana jest ocenie przez wyborców. Także okoliczność, że potencjalnie uchwała o nieudzieleniu wotum zaufania może stanowić wskazówkę dla wyborców w trakcie wyborów samorządowych nie stanowi jeszcze naruszenia interesu prawnego osoby, której tego wotum nie udzielono. Podnoszona przez Burmistrza [...] jako stronę skarżącą kwestia braku istnienia w chwili podejmowania zaskarżonej uchwały jej uzasadnienia nie ma w tej sprawie istotniejszego znaczenia. Uchwała w sprawie wotum zaufania stanowi wyraz oceny radnych co do działalności burmistrza w roku poprzednim, w szczególności w zakresie realizacji polityk, programów i strategii i uchwał rady gminy. Radni w tym zakresie decydują samodzielnie i nie stanowi naruszenia prawa sytuacja, w której radni podejmą uchwałę, której skutkiem nie jest udzielenie wotum zaufania nawet, jeżeli w przekonaniu burmistrza nie ma merytorycznych ku temu podstaw. Jedynym bowiem w tym zakresie kryterium kontroli takich uchwał jest kryterium legalności, a więc kryterium, które opiera się o wykazanie naruszenia przepisu prawa. Żaden zaś przepis ustawy o samorządzie gminnym ani innej ustawy nie gwarantuje burmistrzowi udzielenia wotum zaufania nawet w przypadku, gdyby raport o stanie gminy wskazywał na same osiągnięcia burmistrza. Ponadto nie ma racji Burmistrz [...] podnosząc, że brak uznania po jego stronie istnienia naruszonego interesu prawnego oznaczałby pozbawienie tej strony prawa do sądu. Każda uchwała zarówno o udzieleniu wotum zaufania jak i odmowie udzielenia wotum zaufania obligatoryjnie przedkładana jest organowi nadzoru, który ma obowiązek ocenić jej zgodność z prawem. Mając powyższe na względzie należy stwierdzić, iż nie ma podstaw do uznania, że uchwała o nieudzieleniu Burmistrzowi [...] wotum zaufania narusza jego prawnie chroniony interes. Ponieważ Sąd pierwszej instancji rozpoznał skargę podlegającą odrzuceniu, to Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 189 w związku z art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. i art. 101 ust. 1 u.s.g. w punkcie pierwszym postanowienia uchylił zaskarżony wyrok i odrzucił skargę. Odrzucając skargę Naczelny Sąd Administracyjny nie dokonuje kontroli zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów, jak również nie rozpoznaje zawartych w skardze wniosków. Rozstrzygając w punkcie drugim postanowienia o zwrocie wpisu od skargi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Nie było również podstaw do zasądzenia zwrotu kosztów postępowania na rzecz strony przeciwnej do strony wnoszącej skargę kasacyjną. Obowiązek orzekania o kosztach reguluje art. 209 P.p.s.a. Stanowi on, że wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 P.p.s.a. W tej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok z urzędu na podstawie art. 189 P.p.s.a. i odrzucił skargę z przyczyn niezależnych od treści samej skargi kasacyjnej. Tym samym przyczyną uchylenia wyroku nie było uwzględnienie skargi kasacyjnej. Nie jest to sytuacja przewidziana w art. 203 lub 204 P.p.s.a. Nie zaistniała zatem przesłanka wskazana w art. 209 P.p.s.a. w zakresie obowiązku orzekania o kosztach (por. postanowienie NSA z 19 lipca 2022 r. sygn. akt I GSK 330/22).