III OSK 524/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak po rozpoznaniu w dniu 26 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 24 lipca 2018 r., sygn. akt II SA/Łd 448/18 w sprawie ze skargi A.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2018 r., nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za usunięcie drzew bez wymaganego zezwolenia oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 24 lipca 2018 r., sygn. akt II SA/Łd 448/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę A.W. (skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za usunięcie drzew bez wymaganego zezwolenia. Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodził się skarżący i w skardze kasacyjnej zarzucił mu: I. naruszenie prawa procesowego a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 107 k.p.a. i art. 83 ust. 1, 83 f ust 1 pkt 3a, 88 ust. 1 pkt 1 i art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody w brzmieniu obowiązującym do dnia 17 czerwca 2017 r., dalej: "u.o.p." - poprzez jego niezastosowanie i odmowę uwzględnienia skargi wniesionej przez skarżącego, a co za tym idzie, odmowę uchylenia zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja została wydana z naruszaniem powołanych przepisów u.o.p. b) art. 151 p.p.s.a. - poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy roszczenie skarżącej oparte na naruszeniu powołanych przepisów u.o.p. art. 7, 77 § 1 oraz 107 k.p.a. należało uznać za usprawiedliwione; II. naruszenie przepisów prawa materialnego: a) art. 83 ust. 1 u.o.p. poprzez w brzmieniu obowiązującym do dnia 17 czerwca 2017 r. poprzez jego zastosowanie w okolicznościach sprawy i uznanie, że na wycinkę drzew skarżący winien uzyskać zezwolenie organu gminy; b) art. 83f ust. 1 pkt 3a u.o.p. poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że na wycinkę drzew koniecznie było uzyskanie pozwolenia organu gminy oraz przyjęcie, że wycinka drzew nie była przeznaczona na cele niezwiązane z prowadzoną działalnością gospodarczą; c) art. 88 ust. 1 pkt 1 i art. 89 ust. 1 u.o.p. poprzez ich zastosowanie i naliczenie administracyjnej kary pieniężnej za wycinkę drzew bez zezwolenia organu gminy co stoi w ewidentnej sprzeczności z wyłączeniem na podstawie art. 83f ust. 1 pkt 3a u.o.p. W oparciu o przytoczone zarzuty wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku i uwzględnienie skargi, zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, iż celem ustawy o ochronie przyrody było dokonanie zmian dostosowujących regulacje dotyczące wycinki drzew i krzewów, co miało na celu istotne zwiększenie uprawnień właścicieli nieruchomości, na których rosną drzewa i krzewy, uproszczenie regulacji dotyczącej wycinki oraz wyposażenie jednostek samorządu w kompetencje do dostosowywania poziomu ochrony zieleni do ich potrzeb. Zdaniem skarżącego głównym argumentem organów administracji i Sądu na poparcie oddalenia skargi było istnienie w obrocie prawomocnych decyzji o warunkach zabudowy nieruchomości oraz wniosku poprzednika prawnego skarżącego o wydanie pozwolenia na budowę na nieruchomości. Wyjaśnił, iż o ile poza sporem jest fakt wydania przedmiotowych decyzji, to jednak wskazać należy, że skarżący nie był adresatem tychże decyzji. Zauważył, iż postępowania w przedmiocie warunków zabudowy oraz pozwolenia na budowę nigdy nie były inicjowane przez niego oraz że nie podjął żadnych działań zmierzających do tego aby stał się stroną tych postępowań lub aby doprowadzić do przeniesienia decyzji o warunkach zabudowy na siebie. W jego ocenie powołanie się na wniosek C. sp. z o.o. o wydanie pozwolenia na budowę na nieruchomości, w żaden sposób nie przesądza o związku wycinki z przedmiotowym postępowaniem. Wskazał, iż ani organy administracji ani WSA nie zbadały okoliczności sprawy, w tym na jakim etapie znajduje się to postępowanie o wydanie pozwolenia na budowę i czy skarżący ma z nim jakikolwiek związek. Wyjaśnił, iż postępowanie w tym przedmiocie toczy się od 2015 r. poza jego wiedzą i bez jego udziału, zatem wykonywane przez niego na nieruchomości czynności nie mają żadnego związku z toczącymi się bez jego udziału postępowaniami administracyjnymi. Zdaniem skarżącego Sąd z samego faktu bezprawnego prowadzenia działalności zarobkowej w postaci parkingu przez osobę bezumownie korzystającą z nieruchomości, uczynił mu zarzut, iż dokonał wycinki na cel związany z tą działalnością, kiedy to na działkach, na których prowadzony jest parking w praktyce wycięto kilka drzew i nie zwiększyło to w żaden sposób ilości miejsc parkingowych, a tylko takie działanie, które ewentualnie zwiększało by przychody prowadzącego parking można by uznać za cel "związany z działalnością gospodarczą". Wskazał, iż Sąd wydając wyrok oparł się jedynie na niczym niepotwierdzonych przypuszczeniach, gdyż organy administracji nie zbadały czy faktycznie jakakolwiek z ewentualnie planowanych inwestycji oznaczać miałaby wycięcie drzew i których. Na marginesie skarżący wskazał, iż ustawodawca już po wejściu w życiu przepisów umożliwiających wycinkę drzew powziął wiedzę, iż zniesienie wszelkich ograniczeń było zbyt daleko idące i 18 czerwca 2017 r. zmienił przepisy w ten sposób, iż obecnie nawet osoba fizyczna musi zgłaszać takie czynności organowi gminy. Zauważył, iż Sąd całkowicie zignorował następcze zmiany w u.o.p. i wkroczył w rolę zastrzeżoną dla ustawodawcy, naprawiając jego ewentualne błędy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej "p.p.s.a." Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie. Zarzuty skargi kasacyjnej zmierzają do wykazania, że w sprawie powinien mieć zastosowanie art. 83f ust. 1 pkt 3a u.o.p., to jest, że na usunięcie 26 sztuk drzew Andrzej Witkowski nie potrzebował ubiegać się o zezwolenie, a w konsekwencji, że organ bezpodstawnie wymierzył mu karę pieniężną za usunięcie drzew bez zezwolenia. W myśl art. 83 ust. 1 u.o.p. usunięcie drzewa lub krzewu z terenu nieruchomości może nastąpić po uzyskaniu zezwolenia. Zgodnie z art. 83f ust. 1 pkt 3 u.o.p. przepisów art. 83 ust. 1 u.o.p. nie stosuje się do drzew lub krzewów, które rosną na nieruchomościach stanowiących własność osób fizycznych i są usuwane na cele niezwiązane z prowadzeniem działalności gospodarczej. W rozpoznawanej sprawie nie jest kwestionowane, że drzewa, które zostały usunięte przez skarżącego kasacyjnie rosły na nieruchomości stanowiącej własność osoby fizycznej. Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy ich usunięcie nastąpiło na cele niezwiązane z prowadzeniem działalności gospodarczej. Skarżący kasacyjnie wywodzi, że drzewa te usunął mając na celu uporządkowanie nieruchomości. Dokonując oceny wiarygodności tych twierdzeń organy administracji uwzględniły wszystkie istotne okoliczności faktyczne zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 7 k.p.a. Zasadnie Wojewódzki Sąd Administracyjny powyższą ocenę okoliczności faktycznych uznała za prawidłową. Dokonując oceny czy daną okoliczność należy uznać za udowodnioną organ zobligowany jest do dokonania oceny całokształtu materiału dowodowego. Ustalając czy drzewa te zostały usunięte na cele niezwiązane z prowadzeniem działalności gospodarczej, organ miał na względzie położenie nieruchomości, na której drzewa te były zlokalizowane. Nieruchomość ta położona jest w ścisłym centrum Łodzi, w strefie o wysoki stopniu zurbanizowania, a w jej bezpośrednim sąsiedztwie znajdują się nieruchomości wykorzystywane pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną, handel i usługi. Ponadto dla tego terenu w obrocie prawnym funkcjonują ostateczne decyzje, jedna o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu mieszkaniowo-handlowo-usługowego, a druga decyzja dotyczy warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie parkingu z budynkiem dla obsługi i urządzeniami budowalnymi oraz budowie zjazdów z drogi wewnętrznej. Poprzednik prawny skarżącego kasacyjnie w oparciu o te decyzje wystąpił o wydanie pozwolenia na budowę kompleksu mieszkalno-handlowo-usługowego z częścią hotelową i gastronomiczną, parkingami nadziemnymi i podziemnymi oraz niezbędną infrastrukturą techniczną. Najistotniejszym jednakże elementem dla oceny, czy drzewa te zostały usunięte na cele niezwiązane z prowadzeniem działalności gospodarczej jest okoliczność, że na tej nieruchomości jest prowadzony parking strzeżony, a więc na nieruchomości tej prowadzona jest działalność zarobkowa. Przy czym nie ma znaczenia na ile usuniecie tych drzew zwiększyło możliwości tego parkingu. Istotne bowiem jest tylko to, że brak jest możliwości powiązania dokonanej wycinki drzew z celami innymi niż prowadzenie działalności gospodarczej. Przy czym zasadnie Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że art. 83f ust. 1 pkt 3a u.o.p. nie wymaga, aby wycinka tych drzew była związana z działalnością gospodarczą prowadzoną przez właściciela nieruchomości. Rację ma Sąd I instancji, że istotnym jest cel wycinki drzew rosnących na nieruchomości stanowiącej własność osób fizycznych niezwiązany z prowadzeniem działalności gospodarczej, a nie czy tą działalność ma prowadzić właściciel, czy inny podmiot. Zasadnie więc organy dokonały badania związku funkcjonalnego pomiędzy wycinką drzew, a prowadzoną na tej nieruchomości bądź zamierzoną działalnością gospodarczą. Ponownego podkreślenia wymaga, że na tej nieruchomości prowadzona jest działalność gospodarcza (parking strzeżony), przy czym, jak wyjaśniono powyżej, nie ma znaczenia, że skarżący kasacyjnie nie prowadzi tej działalności osobiście. Wojewódzki Sąd Administracyjny słusznie zwrócił także uwagę, że w aktach sprawy brak jest dowodów potwierdzających, że wypowiedział on umowę najmu (dzierżawy) tej nieruchomości, a co za tym idzie, że nieruchomość ta użytkowana jest bezumownie. Brak jest w aktach sprawy także dowodów potwierdzających, że skarżący kasacyjne dokonał wycinki aż 26 drzew celem uporządkowania terenu, na którym gromadzono śmieci. Podkreślić bowiem należy, że takim twierdzeniom nie odpowiada fakt, że na nieruchomości tej był parking strzeżony, a więc dostęp osób postronnych do tej nieruchomości był ograniczony, a ponadto wykorzystywana była ona na inne cele. Na rozstrzygnięcie sprawy nie mają znaczenia także twierdzenia skarżącego kasacyjnie, że część usuniętych drzew znajdowała się na działkach nr [...] i [...], na których, jak stwierdzono nie jest prowadzona działalność gospodarcza. Działki te stanowią bowiem jeden kompleks, a materiał zgromadzony w sprawie wskazuje, że z uwagi na swą lokalizację i uwarunkowania przeznaczone były do prowadzenia działalności gospodarczej. Podkreślić przy tym należy, że związanie dopuszczalności wycinki drzew na prywatnej nieruchomości, bez konieczności uprzedniego uzyskania zezwolenia, z celem, na jaki wycinka jest dokonywana, przesądza o tym, że norma art. 83f ust. 1 pkt 3a u.o.p. adresowana jest zarówno do tych osób fizycznych, które prowadzą działalność gospodarczą, jak i do tych, które taką działalność zamierzają rozpocząć. Można bowiem dopuścić taką sytuację, w której wycinka drzew jest pierwszym etapem do takiego zagospodarowania nieruchomości, które służyć będzie prowadzeniu działalności gospodarczej, przy czym mowa jest o działalności osób fizycznych. Chodzi tutaj o funkcjonalny związek pomiędzy dokonaną wycinką drzew, a prowadzoną, bądź zamierzoną działalnością gospodarczą właściciela nieruchomości. W kontekście powyższych rozważań istotnego znaczenia nabierają wydane dla tego terenu decyzje dotyczące warunków zabudowy na inwestycje związane z prowadzeniem działalności gospodarczej. Nie można także podzielić stanowiska prezentowanego przez autora skargi kasacyjnej, że celem ustawodawcy było wprowadzenie niczym nieskrępowanego usuwania drzew przez właścicieli nieruchomości. Ograniczeniem takim był właśnie cel – nieprowadzenie działalności gospodarczej. Przedstawione powyżej okoliczności faktyczne przemawiają za niemożnością uznania za opartych na usprawiedliwionych podstawach zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia przepisów postępowania, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 107 k.p.a. oraz art. 151 p.p.s.a. Argumenty powołane powyżej przesądzają także o niezasadności zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia art. 83 ust. 1 u.o.p. i art. 83f ust. 1 pkt 3 u.o.p., w oparciu bowiem o tak ustalony stan faktyczny zasadnie Sąd I instancji zaakceptował stanowisko organów administracji, że usunięcie 26 drzew na przedmiotowej nieruchomości nie nastąpiło na cele niezwiązane z prowadzoną działalnością gospodarczą. Koniecznym zatem było wymierzenie administracyjnej kary pieniężnej w oparciu o art. 88 ust. 1 pkt 1 i art. 89 pkt 1 u.o.p. Mając na względzie powyższe skarga kasacyjna została oddalona w oparciu o art. 184 p.p.s.a. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, w trybie określonym w art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. poz. 875). Zgodnie z nim, przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.