III OSK 5190/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Małgorzata Samuła po rozpoznaniu w dniu 7 lipca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 stycznia 2021r. sygn. akt II SAB/Wa 462/20 w sprawie ze skargi M. K. na bezczynność Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych w przedmiocie rozpoznania skargi z dnia 26 grudnia 2019 r. na przetwarzanie danych osobowych oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 26 stycznia 2021 r. II SAB/Wa 462/20, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. K. na bezczynność Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych w przedmiocie rozpoznania skargi z 26 grudnia 2019 r. na przetwarzanie danych osobowych: 1. stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności, 2. stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. oddalił skargę w pozostałym zakresie, 4. zasądził koszty postępowania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Prezes Urzędu Ochrony Danych Osobowych. Zaskarżając wyrok w części, w zakresie punktów 1 i 4, zarzucił mu naruszenie prawa procesowego, tj.: 1. art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 35 § 3 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie, że powyższy przepis k.p.a. ma zastosowanie w niniejszej sprawie, podczas gdy do określania terminu załatwienia przedmiotowej sprawy miał zastosowanie art. 78 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (ogólne rozporządzenie o ochronie danych) – dalej: RODO, co miało istotny wpływ na wynik sprawy; 2. art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 35 § 4 k.p.a. oraz art. 78 ust. 2 RODO, poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, co doprowadziło do uznania, że Prezes Urzędu Ochrony Danych Osobowych dopuścił się bezczynności, co miało istotny wpływ na wynik sprawy; 3. art. 149 § 1 pkt 3 w zw. z 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie polegające na przyjęciu do rozpoznania skargi na bezczynność organu w sytuacji, gdy w dniu wpływu skargi do organu (tj. 16 lipca 2020 r.) organ zakończył już postępowanie w sprawie decyzją z 15 lipca 2020 r. oraz niezastosowanie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. podczas gdy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobligowany był odrzucić skargę. Skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i "rozpoznanie skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny", ewentualnie, o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania na rzecz organu według norm prawem przepisanych, a także o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej jako "p.p.s.a.") – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły. Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, bowiem zaskarżony wyrok, mimo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu. Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organ i Sąd I instancji. Rozważania należy rozpocząć od zarzutu najdalej idącego, wskazującego na to, że skarga w tej sprawie powinna zostać odrzucona na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., bo została wniesiona po wydaniu decyzji przez organ (zarzut 3 skargi kasacyjnej). Rzeczywiście, w orzecznictwie przesądzone zostało, że "Wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi" (uchwała NSA z 22.06.2020 r. II OPS 5/19, ONSAiWSA 2020, nr 6, poz. 79). Jednakże wbrew temu, co wynika ze skargi kasacyjnej, skarga do sądu administracyjnego w tej sprawie została wniesiona 13 lipca 2020 r. (zob. art. 83 § 3 p.p.s.a.), co wynika z daty jej sporządzenia i stempla na kopercie, w której została nadana na adres organu (k. 71 akt adm.), a decyzję organ wydał 15 lipca 2020 r. Przesłanka do odrzucenia skargi nie została zatem spełniona, bo w dacie jej wniesienia organ jeszcze nie załatwił sprawy decyzją ostateczną. Zarzut ten nie ma więc usprawiedliwionych podstaw. Poza tym zauważyć należy, że zaskarżony wyrok Sądu I instancji jest mało zrozumiały, bo z jednej strony w pkt 1 sentencji Sąd ten stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności, a następnie w uzasadnieniu (str. 4) na początku rozważań uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie w zakresie postawionego w niej zarzutu odnośnie do bezczynności organu. Z podsumowujących wywodów zawartych na str. 8 uzasadnienia wynika zaś, że Sąd I instancji dopatrzył się przewlekłości postępowania, która nie miała kwalifikowanego (rażącego) charakteru, przy czym przedmiotem skargi, jak wynika z sentencji wyroku (i z samej skargi), była bezczynność organu, a nie przewlekłość postępowania, a to dwie różne instytucje. Skarga kasacyjna nie zawiera natomiast zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., w kontekście konstrukcji uzasadnienia zaskarżonego wyroku, więc Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł się do tych sprzeczności odnieść. W tej sytuacji zauważyć jedynie należy, że zgodnie z art. 78 ust. 2 RODO, "Bez uszczerbku dla innych administracyjnych lub pozasądowych środków ochrony prawnej każda osoba, której dane dotyczą, ma prawo do skutecznego środka ochrony prawnej przed sądem, jeżeli organ nadzorczy właściwy zgodnie z art. 55 i 56 nie rozpatrzył skargi lub nie poinformował osoby, której dane dotyczą, w terminie trzech miesięcy o postępach lub efektach rozpatrywania skargi wniesionej zgodnie z art. 77." W doktrynie można spotkać pogląd, że "Zgodnie z art. 35 § 4 k.p.a. przepisy szczególne mogą określać inne terminy niż wskazane w treści tego artykułu. Takim przepisem szczególnym nie jest jednak art. 78 ust. 2 rozporządzenia 2016/679 [RODO], nie określa on bowiem terminu załatwienia skargi przez organ nadzorczy. Termin trzech miesięcy, o jakim mowa w tym przepisie, odnosi się do wykonania przez organ nadzorczy obowiązku poinformowania strony, której dane dotyczą, o postępach i efektach rozpoznawania jej skargi, z jego upływem RODO łączy możliwość uruchomienia przez podmiot danych środków ochrony prawnej przed sądem – wniesienia skargi na bezczynność organu nadzorczego" (I. Bogucka [w:] Ustawa o ochronie danych osobowych. Komentarz, red. D. Lubasz, Warszawa 2019, art. 62). Naczelny Sąd Administracyjny w tym składzie nie podziela tego poglądu. Po pierwsze, trzymiesięczny termin z art. 78 ust. 2 RODO nie odnosi się tylko do obowiązku poinformowania osoby, której dane dotyczą, o postępach lub efektach rozpatrywania skargi wniesionej zgodnie z art. 77 RODO, ale w pierwszej kolejności odnosi się do rozpatrzenia skargi, co wynika z treści przepisu ("jeżeli organ nadzorczy właściwy zgodnie z art. 55 i 56 nie rozpatrzył skargi lub nie poinformował ..."). Rozpatrzenie skargi w rozumieniu art. 78 ust. 2 RODO w zw. z art. 7 ust. 1 u.o.d.o. oznacza wydanie decyzji administracyjnej. Nie jest więc uprawnione twierdzenie, że art. 78 ust. 2 RODO nie wyznacza terminu na załatwienie sprawy administracyjnej. Skoro upływ trzymiesięcznego terminu, o jakim mowa w art. 78 ust. 2 RODO, uprawnia do wniesienia skargi na bezczynność (jak podnosi przywołana wyżej doktryna; zob. też P. Fajgielski [w:] Komentarz do ustawy o ochronie danych osobowych [w:] Ogólne rozporządzenie o ochronie danych. Ustawa o ochronie danych osobowych. Komentarz, wyd. II, Warszawa 2022, art. 62, uw. 4) – a bezczynność wiąże się z niezałatwieniem sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. (zob. art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.) – to termin z art. 78 ust. 2 RODO musi być terminem szczególnym, w rozumieniu art. 35 § 4 k.p.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego art. 78 ust. 2 RODO należy odczytywać w ten sposób, że obowiązek organu nadzoru poinformowania osoby, której dane dotyczą, w terminie trzech miesięcy o postępach lub efektach rozpatrywania skargi, staje się aktualny, jeśli skarga nie została rozpatrzona w tym terminie (czyli nie została wydana decyzja administracyjna) i zachodzi potrzeba jego wydłużenia, w trybie art. 36 k.p.a., co koresponduje z art. 62 u.o.d.o., nakazującym dodatkowo w takiej sytuacji poinformowanie stron o stanie sprawy i przeprowadzonych w jej toku czynnościach. Zgodnie bowiem z art. 62 u.o.d.o. "W przypadku, o którym mowa w art. 36 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, Prezes Urzędu, zawiadamiając strony o niezałatwieniu sprawy w terminie, jest obowiązany również poinformować o stanie sprawy i przeprowadzonych w jej toku czynnościach." Oczywiście nic nie stoi na przeszkodzie w złożeniu skargi na przewlekłość postępowania, jeżeli postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.), nawet przed upływem trzymiesięcznego terminu z art. 78 ust. 2 RODO, lub po jego upływie, ale niezasadnie przedłużonym. W tej sprawie mieliśmy jednak do czynienia ze skargą na bezczynność, a zatem skarga kasacyjna organu musiałaby wykazać, stosownie do art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., że normatywnie określone terminy lub ustalone przez organ w trybie art. 36 k.p.a., nie zostały przekroczone. Tak się jednak nie stało. Postępowanie zostało wszczęte 26 grudnia 2019 r., a zatem trzymiesięczny termin z art. 78 ust. 2 RODO upływał 26 marca 2020 r. Z mocy art. 15zzs ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.), w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID bieg terminów procesowych i sądowych w postępowaniach administracyjnych nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Stan zagrożenia epidemicznego został ogłoszony od 14 marca 2020 r. (zob. § 1 rozporządzenia MZ z 13 marca 2020 r. – Dz. U. poz. 433). Tak więc od 14 marca 2020 r. bieg terminów procesowych w postępowaniach administracyjnych został zawieszony. Rozpoczął ponownie bieg od 24 maja 2020 r. (zob. art. 68 ust. 7 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2; Dz. U. poz. 875). Do 15 lipca 2020 r. (do dnia wydania decyzji przez organ nadzoru) termin trzymiesięczny (który nie został przedłużony), mimo czasowego zawieszenia jego biegu, upłynął. Zatem organ pozostawał bezczynny w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. Wyrok Sądu I instancji, mimo błędnego uzasadnienia, odpowiada zatem prawu, co musiało skutkować oddaleniem skargi kasacyjnej, w oparciu o art. 184 p.p.s.a. Wniosek skarżącego o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, zawarty w odpowiedzi na skargę, nie mógł zostać uwzględniony, bowiem odpowiedź została udzielona po terminie, o jakim mowa w art. 179 p.p.s.a.