III OSK 519/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. sp. z o.o. z siedzibą w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 lutego 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 2528/17 w sprawie ze skargi P. sp. z o.o. z siedzibą w Ł. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej I. oddala skargę kasacyjną, II. oddala wniosek o zasadzenie od P. sp. z o.o. z siedzibą w Ł. na rzecz Głównego Inspektora Ochrony Środowiska zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 20 lutego 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 2528/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę P. sp. z o.o. z siedzibą w Ł. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...], którą wymierzono skarżącej administracyjną karę pieniężną w wysokości 337.540,00 zł za wprowadzanie w 2013 r. ścieków komunalnych z oczyszczalni w Ł. do wód z przekroczeniem warunków pozwolenia wodnoprawnego - decyzji Starosty Z. z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...]. W motywach orzeczenia Sąd pierwszej instancji wskazał, że podstawą wymierzenia skarżącej kary pieniężnej, w oparciu o art. 281, art. 298 ust. 1 pkt 2 oraz art. 305a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2013 r. poz. 1232 z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie P.o.ś., było stwierdzenie przez organ, że wykonane przez Spółkę pomiary wielkości emisji, do których wykonania była zobowiązana na podstawie udzielonego jej pozwolenia, budziły zastrzeżenia gdyż były niemiarodajne dla ustalenia wielkości emisji, z uwagi na fakt, że przy pobieraniu próbek do badań nie były przestrzegane zasady ich pobierania. Pomiary oparto na próbkach utworzonych z 3 podpróbek pobranych w ciągu 1 godziny i uśrednionych w jedną próbkę, a nie średniodobowych - utworzonych z 12 podpróbek pobranych w ciągu doby i uśrednionych w jedną. To zaś obligowało organy do przyjęcia, na podstawie art. 305a ust.1 pkt 2 lit. a P.o.ś, że warunki korzystania ze środowiska w zakresie wprowadzania ścieków do wód określone w pozwoleniu wodnoprawnym zostały przekroczone, w odniesieniu do składu ścieków o 80%. Uznając powyższe stanowisko organów za prawidłowe, Sąd podkreślił, że przepis art. 305 ust. 2 P.o.ś. nie pozwala organom Inspekcji Ochrony Środowiska na uznaniowe rozstrzyganie spraw. W przykładowym katalogu sytuacji, w których wyniki nasuwają zastrzeżenia wymienionym w art. 305 ust. 3 P.o.ś., znajduje się również nieprzestrzeganie zasad pobierania próbek, które prowadzi do przyjęcia, że wyniki są niemiarodajne do ustalenia wielkości emisji, a to skutkuje stwierdzeniem, że wyniki budzą zastrzeżenia. W takiej sytuacji ustawodawca nakazał organowi konkretne działanie, tj. przyjęcie, że doszło do przekroczenia warunków pozwolenia w stopniu wskazanym w art. 305a ust. 1 pkt 2 lit. a P.o.ś., bez prowadzenia jakiegokolwiek dowodzenia czy są one miarodajne czy nie. Z treści ww. przepisów nie można w ocenie Sądu wywnioskować, że to organ ma wykazać, iż wyniki nie są miarodajne dla ustalenia wielkości emisji. Zestawienie przepisów art. 147, art. 147a ust. 1 oraz art. 305 ust. 3, art. 299 ust. 1 pkt 2 P.o.ś. przesądza na kim spoczywa obowiązek udowodnienia, że przeprowadzone pomiary są prawidłowe. Stwierdzenie naruszenia odbywa się na podstawie wyników pomiarów prowadzonych przez podmiot, zobowiązany z mocy prawa do ich prowadzenia, w sposób określony w przepisach. W niniejszej sprawie organy obu instancji, dysponujące dostateczną wiedzą specjalistyczną, wykazały zdaniem Sądu w sposób nie pozostawiający najmniejszych, uzasadnionych wątpliwości, że uchybienia, których skarżąca dopuściła się przy pobieraniu próbek ścieków w 2013 r., mają na tyle istotny, fundamentalny charakter (z uwagi na ich daleko idącą niezgodność z wymogami wynikającymi z przepisów rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego), że całkowicie dyskwalifikuje to miarodajność wyników analiz, opartych na ww. próbkach. Wywodzenie w tej sytuacji przez stronę, że na organie ciążył jeszcze obowiązek zgromadzenia materiału dowodowego, potwierdzającego niemiarodajność wyników analiz, w tym obowiązek przeprowadzenia dowodów, o które wnosiła skarżąca (dowód ze zleconej przez skarżącą opinii oraz dowód ze świadków) jest nieuzasadnione, albowiem dowody takie nie mogłyby zmienić faktu niespełniania przez próbki pobrane przez skarżącą niezbędnych standardów, wykluczającego miarodajność wyników. Ponadto weryfikacja miarodajności pobranych w przeszłości próbek nie jest wykonalna z czysto technicznego punktu widzenia - wyników próbek ścieków, które zostały odprowadzone do środowiska kilka lat temu nie można powtórzyć. Nie jest możliwe odtworzenie jakości ścieków odprowadzonych w minionym już okresie. Stan i skład ścieków zmienia się bowiem nie tylko w okresie lat, ale i w ciągu doby, dlatego tak istotne znaczenie ma pobieranie próbek średnich dobowych (czyli 12 podpróbek pobranych w ciągu doby w odstępach, co najwyżej dwugodzinnych, proporcjonalnie do przepływu i uśrednionych w jedną próbkę średniodobową), aby uchwycić skład ścieków w przekroju doby. Tylko tak pobrane próbki są miarodajne dla ustalenia wielkości emisji z oczyszczalni. Próbki uproszczone, takie jak pobierała skarżąca Spółka, dają zaś pogląd o jakości ścieków w ciągu jednej godziny danej doby, a co najważniejsze nie są miarodajne do dokonania na ich podstawie oceny czy ścieki spełniały wymagania. To, że w ciągu jednej godziny odprowadzone ścieki miały dobrą jakość (czyli nie przekraczały dopuszczalnych norm) nie oznacza, że w ciągu całej doby jakość ścieków była taka sama. W kontekście powyższych rozważań nie miały w ocenie Sądu istotnego znaczenia dowodowego opracowanie skarżącej, przedstawione w toku postępowania, podobnie jak i zeznania świadków o braku zdarzeń awaryjnych na oczyszczalni, ani parametry bieżącego monitorowania wskaźników pH, zawartości tlenu czy temperatury, gdyż te wskaźniki, nie zostały unormowane w pozwoleniu wodnoprawnym, a w związku z tym nie służą do oceny spełniania warunków pozwolenia, ustalonych w ostatecznej decyzji - pozwoleniu wodnoprawnym. Tylko wyniki pomiarów jakości ścieków wykonane przez podmiot korzystający ze środowiska w próbkach pobranych w sposób określony, w przepisach, w zakresie wskaźników określonych w pozwoleniu wodnoprawnym, są podstawą do merytorycznej oceny, czy ścieki spełniały wymagania. Nie znajdując zatem podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd Wojewódzki, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., oddalił ją. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła P. sp. z o.o. z siedzibą w Ł., zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię tj. obrazę art. 298 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 305a ust. 1 pkt 2 lit. a w związku art. 305 ust. 2 i ust. 3 pkt 3 P.o.ś. poprzez przyjęcie, że już samo ustalenie, że nie były przestrzegane zasady pobierania próbek bez potrzeby badania lub wykazania czy uzyskane w ten sposób wyniki analiz nie są miarodajne dla ustalenia wielkości emisji, jest wystarczające do nałożenia kary. W oparciu o wskazany zarzut wniesiono o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonych decyzji; ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Pismem z dnia 27 maja 2019 r. Główny Inspektor Ochrony Środowiska wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie od skarżącej na rzecz organu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W tej sprawie Sąd nie stwierdza wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżąca kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (tak NSA w uchwale pełnego składu z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opubl. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1). Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną. Sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ stosownie do art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych zasadach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842) rozpoznanie sprawy jest konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Zarzuty zawarte w skardze kasacyjnie są nieuzasadnione. Strona skarżąca kasacyjnie zarzuca Sądowi pierwszej instancji naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 298 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 305a ust. 1 pkt 2 lit. a i w związku art. 305 ust. 2 i ust. 3 pkt 3 P.o.ś. polegające na przyjęciu, że już samo ustalenie, że nie były przestrzegane zasady pobierania próbek bez potrzeby badania lub wykazania, czy uzyskane w ten sposób wyniki analiz nie są miarodajne dla ustalenia wielkości emisji, jest wystarczające do nałożenia kary. W tej sprawie Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni ww. przepisów prawa materialnego. W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że zgodnie z art. 176 § 1 pkt 2 P.p.s.a. skarga kasacyjna powinna zawierać nie tylko przytoczenie podstaw kasacyjnych, ale i ich uzasadnienie. W tej sprawie wprawdzie strona skarżąca kasacyjnie podniosła zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 298 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 305a ust. 1 pkt 2 lit. a P.o.ś., jednakże co do tych przepisów sama skarga kasacyjna nie zawiera żadnego uzasadnienia. Nie wynika więc z jej treści, na czym polegała błędną wykładnia art. 299 ust. 1 pkt 2 P.p.s.a., zgodnie z którym wojewódzki inspektor ochrony środowiska stwierdza przekroczenie lub naruszenie na podstawie pomiarów prowadzonych przez podmiot korzystający ze środowiska, obowiązany do dokonania takich pomiarów. Nie ulega zaś wątpliwości, że w tej sprawie na podstawie sposobu przeprowadzenia poboru próbek przez podmiot korzystający ze środowiska, co do których organy ochrony środowiska stwierdziły brak przestrzegania zasad ich pobierania, została wymierzona kara pieniężna. Zgodnie z art. 305a ust. 1 pkt 2 lit. a P.o.ś. jeżeli podmiot korzystający ze środowiska nie prowadzi wymaganych pomiarów wielkości emisji, pomiary ciągłe nie są prowadzone przez rok kalendarzowy lub pomiary nasuwają zastrzeżenia, to przyjmuje się, że warunki korzystania ze środowiska w zakresie wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi określone w pozwoleniach, o których mowa w art. 181 ust. 1 pkt 1 i 3, dla każdego z pomiarów zostały – w przypadku składu ścieków - przekroczone o 80%. Art. 181 ust. 1 pkt 2 P.o.ś. wskazuje na pozwolenie wodnoprawne na wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi. Nie budzi wątpliwości, że w tej sprawie zasady pobierania próbek zostały określone zarówno w § 2 i paragrafach następnych rozporządzenia Ministra Środowiska dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi, oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego (Dz. U. z 2006 r. Nr 137, poz. 984) jak i w pozwoleniu wodnoprawnym na szczególne korzystanie z wód z dnia [...] czerwca 2010 r. znak [...], przeniesionym decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. znak [...] na rzecz strony skarżącej kasacyjnie i nie zostały one dochowane, co szczegółowo zostało wyjaśnione w wydanych w sprawie decyzjach administracyjnych i zawarte w tym zakresie stanowisku Sądu pierwszej instancji także nie budzi wątpliwości. Ponieważ także co do zarzutu dokonania przez Sąd pierwszej instancji błędnej wykładni art. 305a ust. 1 pkt 2 lit. a P.o.ś. skarga kasacyjna nie zawiera żadnego uzasadnienia, a w szczególności nie wskazuje, jaka powinna być prawidłowa wykładnia tego przepisu, to Naczelny Sąd Administracyjny nie ma możliwości takiego uzupełnienia tego zarzutu, aby mógł być on rozpoznany. Skarga kasacyjna skupia się w istocie na wykazaniu dokonania przez Sąd pierwszej instancji błędnej wykładni art. 305 ust. 3 pkt 3 P.o.ś. Zgodnie z tym przepisem wyniki pomiarów prowadzonych przez podmiot korzystający ze środowiska wtedy nasuwają zastrzeżenia, jeżeli w szczególności nie były przestrzegane zasady pobierania próbek, przez co wyniki analiz nie są miarodajne dla ustalenia wielkości emisji. Strona skarżąca kasacyjnie podnosi, że prawidłowa wykładnia tego przepisu powinna polegać na tym, że pomiędzy sformułowaniem "nie były przestrzegane zasady pobierania próbek", a zwrotem "przez co wyniki analiz nie są miarodajne dla ustalenia wielkości emisji" istnieje więź przyczynowo-skutkowa wynikająca z wyrażenia "przez co". Wyrażenie "przez co" w ww. zdaniu nie stanowi o równoważności części zdania "nie były przestrzegane zasady pobierania próbek" z drugą jego częścią "wyniki analiz nie są miarodajne dla ustalenia wielkości emisji". Zwrot "przez co" stanowi synonim "z powodu czego", "skutkiem czego" lub "wobec czego". Tym samym ustawodawca w dyspozycji normy prawnej zawartej w art. 305 ust. 3 pkt 3 P.o.ś. wskazuje, że zakazanym zachowaniem dla jej adresata (tj. podmiotu korzystającego ze środowiska) jest takie postępowanie, które polega na nie przestrzeganiu zasad pobierania próbek. Z tego powodu, że dany podmiot nie przestrzega zasad pobierania próbek, wyniki analiz oparte na tak pobranych próbkach nie są miarodajne dla ustalenia wielkości emisji. Zaprezentowana przez stronę skarżącą kasacyjnie wykładnia sprowadza się do uznania, że samo pobranie próbek z naruszeniem zasad ich pobierania nie stanowi podstawy do nałożenia kary pieniężnej, ponieważ organ powinien jeszcze udowodnić, że wyniki analizy oparte na tak nieprawidłowo pobranych próbkach nie są miarodajne do ustalenia przekroczenia dopuszczalnej wielkości emisji. Takiego sposobu wykładni nie można zaakceptować, ponieważ nieprawidłowo pobrane próbki nie mogą być oceniane jako miarodajne dla ustalenia wielkości emisji. Po to prawodawca określił w obowiązującym w 2013 r. rozporządzeniu Ministra Środowiska dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi, oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego sposób pobierania próbek, aby na tej podstawie poddać jej analizie i dokonać prawidłowej ich interpretacji. Gdyby sposób pobierania próbek był nieistotny, to nie byłby on regulowany przepisami. Co oczywiste, dowolność pobierania próbek umożliwiałaby nieprawidłowe ustalenia co do zakresu i wielkości emisji do środowiska. Trafnie Sąd pierwszej instancji wskazał, że próbki pobierane są z każdego dnia i zawartość określonych w nich wskaźników takich jak np. CHZTcr, BZT5 czy zawiesiny ogólnej może się różnić nie tylko każdego dnia, ale i w znacznie krótszych odstępach czasu (nawet w przeciągu kilkudziesięciu minut). Tym samym nie ma możliwości dokonania oceny składu ścieków z danego dnia po upływie nie tylko kilku miesięcy, ale nawet kilku dni, jeżeli same próbki tych ścieków nie zostały prawidłowo pobrane. Nie jest przy tym zasadna i ta argumentacja strony skarżącej kasacyjnie, że skoro znany jest schemat działania samej oczyszczalni ścieków i sporządzone zostały raporty co do ilości ścieków, ich temperatury, zawartości tlenu oraz pH, to na tej podstawie można ocenić stan ścieków z każdego dnia. Gdyby było to miarodajne, to niepotrzebnym byłoby rygorystycznie określanie zasad pobierania próbek rygorystycznie w przepisach ww. rozporządzenia. Mając powyższe należy stwierdzić, ze zarzuty zawarte w skardze kasacyjne są niezasadne, a wykładnia art. 305 ust. 3 pkt 3 P.o.ś. dokonana przez Sąd pierwszej instancji jest prawidłowa. Taki kierunek wykładni został także zaprezentowany w orzecznictwie sądowym (por. wyrok NSA z dnia 16 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1455/17, opubl. w LEX nr 2678893). Mając powyższe należy stwierdzić, że trafnie Sąd pierwszej instancji uznał, że w związku z istotnym i omówionym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku naruszeniem zasad pobierania próbek, właściwy wojewódzki inspektor ochrony środowiska mógł, zgodnie z art. 305 ust. 2 P.o.ś. nie uznać przedkładanych mu wyników wymaganych pomiarów wielkości emisji, ponieważ pomiary te nasuwały zastrzeżenia i na podstawie art. 298 ust. 1 pkt 2 P.o.ś. wymierzyć administracyjną karę pieniężną. Mając powyższe należy stwierdzić, że skoro wyrok Sądu pierwszej instancji odpowiada prawu, to Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił. Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do zasądzenia na rzecz strony przeciwnej do strony skarżącej kasacyjnie, tj. na rzecz Głównego Inspektora Ochrony Środowiska zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w zakresie kosztów zastępstwa procesowego z tego powodu, że pismo zawierające wniosek o ich zasadzenie zostało wniesione po upływie 14 dni od daty otrzymania skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 179 zd. 1 P.p.s.a. strona, która nie wniosła skargi kasacyjnej, może wnieść do wojewódzkiego sądu administracyjnego odpowiedź na skargę kasacyjną w terminie czternastu dni od doręczenia jej skargi kasacyjnej. Złożenie odpowiedzi na skargę kasacyjną po terminie określonym w art. 179 P.p.s.a. powoduje, że pismo to traci ten przymiot i staje się zwykłym pismem procesowym (tak NSA w wyroku z dnia 22 listopada 2017 r. sygn. akt I FSK 1377/17, opub. w Lex nr 2428632). W tej zaś sprawie odpis skargi kasacyjnej strona przeciwna do strony ją wnoszącej otrzymała w dniu 24 sierpnia 2018 r., zaś pismo zawierające odpowiedź na skargę kasacyjną wraz z wnioskiem o zasądzenie kosztów na rzecz Głównego Inspektora Ochrony Środowiska zostało wniesione w dniu 29 maja 2019 r. (data stempla pocztowego).