III OSK 5163/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Rafał Stasikowski (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia NSA Teresa Zyglewska po rozpoznaniu w dniu 14 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 grudnia 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 1260/20 w sprawie ze skargi Z. M. na postanowienie Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia 11 maja 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 10 grudnia 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 1260/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Z. M. na postanowienie Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z 11 maja 2020 r., nr [.], w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Postanowieniem z 11 maja 2020 r. Szef Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych, po rozpatrzeniu zażalenia Z. M., utrzymał w mocy swoje własne postanowienie z 24 kwietnia 2020 r., nr [...], którym odmówił wydania skarżącemu zaświadczenia potwierdzającego, że pobyt w niewoli, więzieniu, obozie koncentracyjnym lub obozie dla internowanych był skutkiem prowadzenia działalności kombatanckiej bądź równorzędnej z kombatancką w oparciu o art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 15 marca 2019 r. o zmianie ustawy o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r. poz. 752; zwanej dalej "ustawą zmieniającą"). W uzasadnieniu wskazał, że skarżący posiada uprawnienia kombatanckie przyznane decyzją Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z tytułu uwięzienia za działalność związaną z walką o niepodległość w okresie od lutego 1952 r. do stycznia 1955 r. Z analizy akt administracyjnych nie wynika, aby wnioskodawca został pozbawiony wolności z powodu prowadzenia działalności kombatanckiej bądź równorzędnej. Pismem z 2 czerwca 2020 r. skarżący wywiódł skargę na ww. postanowienie Szefa Urzędu. Podniósł w niej, że organ odmówił mu wydania zaświadczenia stwierdzającego, że jego działalność związana z walką o suwerenność i niepodległość można zaliczyć do działalności równorzędnej z działalnością kombatancką, mimo że skarżący był skazany przez Wojskowy Sąd Okręgowy [...] wyrokiem z 29 października 1952 r., sygn. akt [...] na karę 7 lat więzienia, pozbawienie praw publicznych i honorowych na 3 lata oraz przepadek mienia. Jak wskazał skarżący, z tych artykułów byli skazywani żołnierze powojennego podziemia niepodległościowego. Jednak z uwagi na fakt, że w śledztwie skarżący nie przyznał się do NSZ, nie dostał wyroku śmierci, lecz teraz ma kłopoty z uzyskaniem wyżej opisanego zaświadczenia. Przytaczając swój życiorys, skarżący oświadczył, że po 1945 r. zaczął uczęszczać do szkoły w [...]. W szkole tej była młodzież zróżnicowana wiekiem, poziomem wiedzy i pochodzeniem. Przeważała młodzież wiejska. To zaowocowało tym, że większość uczniów pochodziła z rodzin gorzej sytuowanych. W lasach, mimo amnestii istniały nieduże grupy zbrojne, które dawały o sobie znać. Między innymi 1 maja 1945 r. młodzieżowa grupa rozbroiła posterunek MO w [...], a za czyn ten rozstrzelano około 20 osób. Mnożyły się aresztowania między innymi młodych ludzi z gimnazjum w [...]. Skarżący wskazał, że w gimnazjum w [...] koledzy namówili go do wstąpienia do organizacji młodzieżowej NSZ. Mieli za zadanie zbierać i przekazywać informacje o osobach należących do UB, ORMO, donosić o jakości posiadanego uzbrojenia przez te osoby itp. Skarżący dalej wskazał, że wstąpił do Oficerskiej Szkoły Inżynieryjno-Saperskiej [...] z nadzieją, że zawód ten w przyszłości przyda się do walki o niepodległość. Po dwóch latach szkoły został aresztowany i skazany. W dniu 31 stycznia 1955 r. został zwolniony warunkowo. Skarżący wskazał, że w więzieniu był około 3 miesiące, gdzie był osadzony przy ul. [...]. Odwiedził też więzienie na ul. [...]. W styczniu 1953 r. został przewieziony do W., gdzie pracował w charakterze górnika w kopalni miedzi. Jak wskazał, warunki były katorżnicze. Panował tam głód i wszechobecne było donosicielstwo. Po zwolnieniu z więzienia nie miał mieszkania, zaś ziemia (około 3 ha) została wywłaszczona. Jak wskazał skarżący, w momencie dojścia do władzy Solidarności, otrzymał stosowne uprawnienia. Wyroki zostały uchylone, skarżący dostał legitymację inwalidy wojennego i odszkodowanie w kwocie 14000 zł i 32000 zł. Jednak wskutek zmiany władzy, zmienione zostały przepisy, które pozbawiały skarżącego uprawnienia inwalidy wojennego, zaś otrzymał on tytuł osoby represjonowanej. Skarżący wskazał, że nie był wyłącznie represjonowany, ale też w wyniku śledztwa i ciężkiej pracy w kopalni nabył się inwalidztwa, w wyniku czego jego wniosek powinien zostać uwzględniony. W odpowiedzi na skargę Szef Urzędu wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w pierwszej kolejności przytoczył art. 217 § 2, 218 i 219 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256; zwanej dalej: "k.p.a."). Wskazał, że skarżący wystąpił z wnioskiem do Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych o wydanie zaświadczenia na podstawie art. 15 ust. 2 ustawy zmieniającej. Przepis ten stanowi, że warunkiem wydania przez organ rentowy książki inwalidy wojennego jest przedłożenie przez osobę, o której mowa w ust. 1, zaświadczenia wydanego przez Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych, potwierdzającego, że pobyt w niewoli, więzieniu, obozie koncentracyjnym lub obozie dla internowanych był skutkiem prowadzenia przez tę osobę działalności kombatanckiej lub równorzędnej z działalnością kombatancką, o której mowa w ustawie zmienianej w art. 1. Sąd ten podniósł, że pojęcie działalności kombatanckiej lub równorzędnej z działalnością kombatancką zostało określone w art. 1 ust. 2 (działalność kombatancka) oraz art. 2 (działalność równorzędna z kombatancką) ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (Dz. U. z 2020 r., poz. 517 ze zm.; zwanej dalej "ustawą o kombatantach"). Zdaniem Sądu z przytoczonych przepisów jasno wynika, że można mówić o działalności kombatanckiej tylko w kontekście osoby, która aktywnie uczestniczyła w służbie wojskowej lub cywilnej biorąc udział w wojnach, działaniach zbrojnych i powstaniach narodowych, wchodząc w skład formacji wojskowych lub organizacji walczących o suwerenność i niepodległość Rzeczypospolitej Polskiej. Sąd przytoczył art. 1 ust. 2 i art. 2 ustawy o kombatantach, które określają co uznaje się za działalność kombatancką oraz co za działalność równorzędną z kombatancką Zdaniem Sądu pierwszej instancji w niniejszej sprawie należy odróżnić dwie kwestie. Bezspornym jest, że skarżący posiada uprawnienia kombatanckie przyznane na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy o kombatantach - decyzją Kierownika UDSKiOR z tytułu uwięzienia za działalność związaną z walką o niepodległość w okresie od lutego 1952 r. do stycznia 1955 r. Natomiast odrębną kwestią jest książka inwalidy wojennego, której warunkiem wydania przez organ rentowy jest przedłożenie zaświadczenia wydanego przez Szefa Urzędu. Celem takiego zaświadczenia nie jest jedynie potwierdzenie pobytu wnioskodawcy w niewoli, więzieniu, obozie koncentracyjnym lub obozie dla internowanych, lecz – co jasno wynika z brzmienia przepisu – potwierdzenie, że pobyt tam był skutkiem prowadzenia przez wnioskodawcę działalności kombatanckiej lub równorzędnej z działalnością kombatancką, o której mowa w art. 1 ustawy o kombatantach. W ocenie Sądu z analizy akt administracyjnych nie wynika, aby wnioskodawca został pozbawiony wolności z powodu prowadzenia działalności kombatanckiej bądź równorzędnej, do których odnosi się art. 1 ust. 2 i art. 2 ustawy o kombatantach. Strona w toku postępowania nie wykazała powyższej przesłanki, jak i brak jest w tym zakresie jakiegokolwiek materiału dowodowego. Wobec zarzutów skargi Sąd ten wyjaśnił, że nie można uznać - w rozumieniu art. 15 ust. 2 ustawy zmieniającej - za prowadzenie działalności kombatanckiej lub równorzędnej działalności kombatanckiej, represje wojenne i represje okresu powojennego, których doświadczył skarżący - określone w art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy o kombatantach. Sąd nie zakwestionował ustaleń poczynionych przez organy w toku przyznania uprawnień kombatanckich, a jedynie zwrócił uwagę, że powołane okoliczności przez skarżącego stanowiły pozytywne przesłanki, do uzyskania jedynie uprawnień kombatanckich, a te same kwestie nie mogą - z uwagi na jednoznaczną treść art. 15 ust. 2 ustawy zmieniającej – stanowić przesłanki do wydania przez organ rentowy książki inwalidy wojennego, której domaga się skarżący w niniejszym postępowaniu. Wobec powyższego Szef Urzędu nie mógł wydać zaświadczenia o żądanej treści, ponieważ byłoby to niezgodne ze stanem faktycznym. Słusznie więc organ wydał na podstawie art. 219 k.p.a. postanowienie o odmowie wydania żądanego zaświadczenia, które następnie utrzymał w mocy swoim postanowieniem z 11 maja 2020 r. Z tych powyższych względów, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2022 r., poz. 329; zwanej dalej "p.p.s.a."), Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący reprezentowany przez adwokata, zaskarżając wyrok w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi. Nadto wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania za obie instancje oraz zrzekł się rozprawy. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: a) naruszenie przepisów prawa materialnego, mających wpływ na wynik sprawy poprzez: - błędną wykładnię i niezastosowanie art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 15 marca 2019 r. o zmianie ustawy o kombatantach oraz niektórych osób będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r., poz. 752 ze zm.) w zw. z art. 2 pkt 1) ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (Dz. U. z 2020 r., poz. 517 ze zm.) polegające na przyjęciu, że skarżący nie został ujęty w niewoli, więzieniu, obozie koncentracyjnym lub obozie dla internowanych, co stanowiło skutek prowadzenia działalności kombatanckiej lub równorzędnej z działalnością kombatancką podczas, gdy skarżący należał do podziemnych organizacji niepodległościowej po 1945 r. za co został skazany przez Wojskowy Sąd Okręgowy wyrokiem z dnia 29 października 1952 r., sygn. akt [...] na karę więzienia w wymiarze 7 lat, pozbawienia praw w wymiarze 3 lat oraz przepadek mienia, odsiadując karę więzienia w wymiarze 4 lat i 8 miesięcy, został zwolniony warunkowo z dniem 31 stycznia 1955 r., a zatem zrealizowane zostały ustawowe przesłanki, uzasadniające wydanie zaświadczenia, o którym mowa w art, 15 ust. 2 ustawy zmieniającej, co w konsekwencji powinno doprowadzić do wniosku, że organ wadliwie odmówił skarżącemu wydania spornego zaświadczenia; - błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 15 ust. 2 ustawy zmieniającej polegającą na przyjęciu, że represje, jakich doświadczył skarżący, tj. odbycie kary więzienia w wymiarze 4 lat i 8 miesięcy za działalność związaną z walką o niepodległość: "nie stanowią o prowadzeniu przez skarżącego działalności kombatanckiej lub równorzędnej działalności kombatanckiej" [s. 6 uzasadnienia], podczas gdy o podjęciu przez skarżącego działalności kombatanckiej bądź równoważnej kombatanckiej nie świadczy fakt skazania strony na karę więzienia, ale okoliczność, że skarżący był członkiem podziemnych organizacji niepodległościowych do 1945 r. "czego konsekwencją było ww. skazanie na karę więzienia, co winno prowadzić do wniosków, że zrealizowane zostały ustawowe przesłanki, uzasadniające wydanie zaświadczenia, o którym mowa w art. 15 ust. 2 ustawy zmieniającej (skarżący był pozbawiony wolności, pozbawienie wolności było skutkiem prowadzenia działalności kombatanckiej), co w konsekwencji powinno doprowadzić do wniosku, że organ wadliwie odmówił skarżącemu wydania spornego zaświadczenia; - błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 15 ust. 2 ustawy zmieniającej, polegającą na przyjęciu, że represje, jakich doświadczył skarżący, tj. odbycie kary więzienia w wymiarze 4 lat i 8 miesięcy za działalność związaną z walką o niepodległość nie świadczą o tym, że pozbawienie wolności stanowiło rezultat działalności kombatanckiej bądź równoważnej kombatanckiej, podczas gdy Wojskowy Sąd Okręgowy wyrokiem z 29 października 1952 r., sygn. akt [...] uznał Z. M. winnego tego, że: w trakcie odbywania służby wojskowej w okresie od kwietnia 1951 r. do lipca 1952 r. czynił przygotowania do zmiany przemocą ustroju Państwa Polskiego w ten sposób, że przekazywał innym żołnierzom swoje opinie na temat aktualnej sytuacji w kraju oraz nie ukrywał swojego światopoglądu, a zatem Sąd pierwszej instancji winien przyjąć, że pozbawienie wolności stanowiło rezultat działalności równoważnej kombatanckiej, co w konsekwencji powinno doprowadzić do wniosku, że organ wadliwie odmówił skarżącemu wydania spornego zaświadczenia; - niewłaściwe zastosowanie art. 15 ust. 1 ustawy zmieniającej poprzez wskazanie, że skarżącemu nie przysługuje prawo do uzyskania książki inwalidy wojennego, tj. wskazanie, że: "powołane okoliczności nie mogą stanowić przesłanki do wydania przez organ rentowy książki inwalidy wojennego, której domaga się skarżący w niniejszym postępowaniu" [s. 6 uzasadnienia], podczas gdy przedmiotem niniejszego postępowania było ustalenie czy organ prawidłowo odmówił skarżącemu wydania zaświadczenia potwierdzającego pobyt skarżącego w niewoli, więzieniu, obozie koncentracyjnym lub obozie dla internowanych, który to pobyt byt skutkiem prowadzenia działalności kombatanckiej bądź równoważnej kombatanckiej, a zatem Sąd meriti przesądzając o braku podstaw do uzyskania książki inwalidy rozstrzygnął o kwestii, która nie stanowiła przedmiotu postępowania, wykraczając poza granice sporu; b) naruszenie przepisów prawa procesowego, mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegających na: - naruszenie art. 133 §1 p.p.s.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego polegające na przyjęciu, że: "skarżący został warunkowo zwolniony z odbywanej kary więzienia w dniu 31 stycznia 1945 r." [s. 2 uzasadnienia], podczas gdy skarżący wyrokiem Wojskowego Sądu Okręgowego został skazany dopiero z dniem 29 października 1952 r., zaś warunkowe zwolnienie skarżącego miało miejsce w dniu 31 stycznia 1955 r., a zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wadliwie ustalił okoliczności stanu faktycznego, co oznacza, że nie jest możliwe jakie okoliczności oraz jakie motywy legły u podstaw skarżonego rozstrzygnięcia, czyniąc je niejasnym i wadliwym; - naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 15 ust. 1 ustawy zmieniającej poprzez wskazanie, że skarżącemu nie przysługuje prawo do uzyskania książki inwalidy wojennego, tj. wskazanie, że: "powołane okoliczności nie mogą stanowić przesłanki do wydania przez organ rentowy książki inwalidy wojennego, której domaga się skarżący w niniejszym postępowaniu" [s. 6 uzasadnienia], podczas gdy przedmiotem niniejszego postępowania było ustalenie, czy organ prawidłowo odmówił skarżącemu wydania zaświadczenia potwierdzającego pobyt skarżącego w niewoli, więzieniu, obozie koncentracyjnym lub obozie dla internowanych, który to pobyt był skutkiem prowadzenia działalności kombatanckiej bądź równoważnej kombatanckiej, a zatem Sąd meriti, przesądzając o braku podstaw do uzyskania książki inwalidy, rozstrzygnął o kwestii, która nie stanowiła przedmiotu postępowania, wykraczając poza granice sporu (granice sprawy), co także rodzi wątpliwości, czy aby na pewno Sad pierwszej instancji zrozumiał istotę sprawy; - naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 217 §1 w zw. z § 2 pkt 1) k.p.a. poprzez nieuzasadnione nieuwzględnienie skargi i w konsekwencji jej oddalenie, stwierdzając, iż w przedmiotowej sprawie organ prawidłowo odmówił skarżącemu wydania zaświadczenia potwierdzającego, że pozbawienie strony wolności w latach 1952-1955 r. stanowiło rezultat prowadzenia działalności kombatanckiej bądź równoważnej z kombatancką , podczas gdy w przedmiotowej sprawie wydanie ww. zaświadczenia wymagane jest przepisami prawa (1 - skarżący był pozbawiony wolności; 2 - pozbawienie wolności było skutkiem prowadzenia działalności kombatanckiej), a także zrealizowane zostały wszelkie przewidziane prawem przesłanki, co w konsekwencji powinno prowadzić do wniosków, że organ nieprawidłowo odmówił stronie wydania wnioskowanego zaświadczenia i uwzględnienia skargi; - naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 1 §1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.; zwanej dalej "p.u.s.a.") w zw. z art. 15 ust. 2 ustawy zmieniającej w zw. z art. 2 pkt 1) ustawy o kombatantach poprzez pominięcie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia istotnych okoliczności faktycznych sprawy, tj. faktu, że skarżący został skazany wyrokiem z 29 października 1952 r. na karę pozbawienia wolności, pozbawienia praw oraz przepadek mienia w związku z tym, że Wojskowy Sąd Okręgowy w sprawie zawisłej pod sygn. [...] uznał Z. M. winnego tego, że: "w trakcie odbywania służby wojskowej w okresie od kwietnia 1951 r. do lipca 1952 r. czynił przygotowania do zmiany przemocą ustroju Państwa Polskiego w ten sposób, że przekazywał innym żołnierzom swoje opinie na temat aktualnej sytuacji w kraju oraz nie ukrywał swojego światopoglądu", a także posługując się spostrzeżeniami wewnętrznie sprzecznymi, tj. wskazując, że skarżący podejmował działalność kombatancką lub równoważną z działalnością kombatancką [s. 5 uzasadnienia], a następnie wskazując, że działalności skarżącego nie można uznać za działalność kombatancką bądź równoważną z działalnością kombatancką [s. 6 uzasadniania], uczynił uzasadnienie skarżonego wyroku wadliwym i niejasnym, co oznacza, że niemożliwe jest ustalenie, jakie motywy legły u podstaw rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu skarżący odniósł się do powyższych zarzutów. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., bowiem organ po doręczeniu mu skargi kasacyjnej, nie zażądał przeprowadzenia rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., ani żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych podstaw. Skarżący kasacyjnie zarzucił zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie zarówno przepisów prawa materialnego, jak też przepisów postępowania. W takiej sytuacji, co do zasady, jako pierwsze podlegają rozpatrzeniu zarzuty naruszenia przepisów postępowania, gdyż weryfikacja prawidłowości wykładni lub zastosowania przepisów prawa materialnego, dokonana przez Sąd pierwszej instancji, jest możliwa jedynie w przypadku stwierdzenia braku uchybień natury procesowej, mogących mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Autor skargi kasacyjnej podjął próbę zakwestionowania poprawności ustaleń faktycznych przyjętych za podstawę wydania zaskarżonego wyroku w zarzucie pierwszym. Zarzut ten uznać należy za nieuzasadniony. Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. reguluje powinność sądu administracyjnego orzekania generalnie na podstawie akt sprawy, uprawniając do przeprowadzenia określonych dowodów tylko w organicznym zakresie, i zamknięcia rozprawy w wyniku uznania wyjaśnienia sprawy do rozstrzygnięcia. Do naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. dojść mogłoby zatem wtedy, gdyby sąd wyrokując dokonał własnych ustaleń na podstawie przeprowadzonych przed nim dowodów innych niż określone w przepisie art. 106 § 3 p.p.s.a., jak również wtedy, gdyby zaniechał przeprowadzenia takiego dowodu, jeżeli dowód ten miałby istotne znaczenie dla dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu, a przede wszystkim gdyby nie podjął rozstrzygnięcia na podstawie akt sprawy postępowania administracyjnego, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. może zostać naruszony także, gdy sąd dokona samodzielnego ustalenia stanu faktycznego na podstawie dowodów i faktów, które zaistniały po dniu wydania decyzji przez organ odwoławczy i z tego względu nie mogły być znane organowi odwoławczemu (wyrok NSA z 12.6.2014 r., I GSK 67/13, wyrok NSA z 15.2.2006 r., II FSK 659/05, ONSAiWSA 2007, Nr 2, poz. 35). Tym samym nie jest możliwe skuteczne kwestionowanie poprawności stanu faktycznego ustalonego przez organ i zaakceptowanego przez Sąd pierwszej instancji w drodze naruszenia tego przepisu. Z sytuacją taką mamy do czynienia w przypadku pierwszego z zarzutów, gdyż z jego treści oraz jego rozwinięcia w uzasadnieniu (vide s. 27 skargi kasacyjnej), wynika, że autor skargi kasacyjnej zarzuca sądowi wadliwe ustalenie okoliczności faktycznych sprawy. Podniesienie zarzutu naruszenia przepisu art. 133 § 1 p.p.s.a. w tym celu czyni go nieuzasadnionym. Zarzut drugi jest nieuzasadniony. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepis ten określa granice rozpoznania skargi przez sąd administracyjny pierwszej instancji, nakładając na niego obowiązek zbadania w pełnym zakresie treści zaskarżonego aktu pod względem jego zgodności z prawem. Granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego działania organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo – mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku – nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które Sąd pierwszej instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu. Sąd pierwszej instancji rozpoznając skargę niewątpliwie orzekał w granicach sprawy, oceniając postępowanie organu w zakresie możliwości wydania skarżącemu zaświadczenia potwierdzającego, że pobyt w niewoli, więzieniu, obozie koncentracyjnym lub obozie dla internowanych był skutkiem prowadzenia przez tę osobę działalności kombatanckiej lub równorzędnej z działalnością kombatancką, o której mowa w ustawie zmienianej w art. 1 (tj. ustawy o kombatantach). Wyprowadzenie zaś wniosku, iż Sąd przesądził o braku podstaw do uzyskania książki inwalidy, o której mowa w art. 15 ust. 1 ustawy zmieniającej było nieuprawnione. Sąd nawiązał jedynie ubocznie do tego zagadnienia, dokonując wykładni przepisu art. 15 ust. 2 tejże ustawy. Sąd pierwszej instancji zatem nie orzekał w granicach (w znaczeniu podmiotowym i przedmiotowym) innej sprawy niż ta, w której została wniesiona skarga. Z tych względów zarzut ten, podobnie jak i zarzut czwarty, wywiedziony na podstawie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., który dotyczy niewłaściwego zastosowania art. 15 ust. 1 ustawy zmieniającej i przekroczenia granic sprawy, są nieuzasadnione. Zarzut trzeci jest nieuzasadniony. Podstawą skargi kasacyjnej może być naruszenie przepisów postępowania przez sąd orzekający w sprawie. Jako uchybienie przepisom postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, można zarzucić sądowi naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. przez nieuwzględnienie skargi i zastosowanie art. 151 p.p.s.a., mimo naruszenia przepisów przez organ w toku postępowania administracyjnego. Autor skargi kasacyjnej zarzut taki wprawdzie sformułował, ale przywołując w kasacji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 217 § 1 i § 2 pkt 1 k.p.a., poprzestał na przywołaniu tych przepisów, nie wskazując żadnej konkretnej normy prawnej proceduralnej, którą naruszył organ administracyjny, a której niewłaściwe zastosowanie lub pominięcie doprowadziło do błędu w ustaleniach faktycznych i odmowy wydania zaświadczenia. Zauważyć także należy, iż z przepisów art. 217 § 1 i § 2 pkt 1 k.p.a. nie wynika kompetencja do wydania konkretnego zaświadczenia. Niewydanie wnioskowanego zaświadczenia może być kwestionowane na gruncie przepisów prawa materialnego i norm kompetencyjnych przewidujących wydanie danego rodzaju zaświadczenia. Należy pamiętać, że zarzuty dotyczące ustalenia stanu faktycznego i oceny dowodów, jeżeli mają stanowić podstawę skargi kasacyjnej, powinny być poparte odpowiednimi przepisami proceduralnymi, którym według strony skarżącej – uchybił organ administracyjny, a których to uchybień Wojewódzki Sąd Administracyjny nie uznał za stanowiące wystarczającą podstawę do uwzględnienia skargi. W wyroku z dnia 23 marca 2006 r., sygn. akt II FSK 1031/05 (LEX nr 173883) Naczelny Sąd Administracyjny wyraził trafny pogląd, że "Artykuł 174 pkt 2 nie stanowi podstawy kasacyjnej, lecz wskazuje, że podstawą może być inny przepis, a mianowicie przepis postępowania. Taką podstawą jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., ale tylko w związku z przepisami postępowania administracyjnego, które zostały naruszone przez organ administracji, a naruszenia tego nie dostrzegł Sąd pierwszej instancji albo też Sąd błędnie uznał za naruszone w postępowaniu administracyjnym. Nie można więc (...) na podstawie art. 174 pkt 2 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ (...) zarzucić naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, można natomiast na podstawie art. 174 pkt 2 zarzucić naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w związku z konkretnymi przepisami procedury administracyjnej." Tym samym zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. O naruszeniu tego przepisu można mówić w przypadku, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia jednego z ustawowych, wymienionych w jego treści warunków. Wyrok sądu pierwszej instancji nie będzie poddawał się kontroli sądowoadministracyjnej w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku sądu (por. wyroki NSA z dnia 15 czerwca 2010 r., II OSK 986/09; z dnia 12 marca 2015 r., I OSK 2338/13, publik. CBOSA). Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Z wywodów Sądu wynika, dlaczego w jego ocenie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze i jaki stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania. Sąd pierwszej instancji w dostateczny sposób wyjaśnił motywy podjętego rozstrzygnięcia. Natomiast z treści zarzutu (m.in. przez sformułowanie pominięcia istotnych okoliczności faktycznych sprawy, tj. faktu że skarżący został skazany wyrokiem z dnia 29 października 1952 r.) i uzasadnieniu skargi kasacyjnej wynika, że za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. autor skargi kasacyjnej w istocie próbuje zwalczać prawidłowość przyjętego przez Sąd pierwszej instancji stanu faktycznego, czego podnosząc zarzut naruszenia tego przepisu uczynić nie można (vide stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 sierpnia 2012 r., sygn. II OSK 2012/11, por. też wyrok NSA z dnia 27 lipca 2012 r., sygn. I FSK 1467/11). Tym samym polemika z ustaleniami Sądu pierwszej instancji i oceną stanu faktycznego dokonaną przez Sąd nie może sprowadzać się do zarzutu naruszenia powołanego przepisu. Tym samym zarzut w zakresie naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. należało uznać za niezasadny. Przepisy art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. mają charakter ustrojowy normujące zakres i kryterium kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne i jako takie co do zasady nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Każdy z nich może być skutecznie wskazany jako naruszenie w ramach drugiej podstawy kasacyjnej w powiązaniu z konkretnie oznaczonymi przepisami p.p.s.a. (wyrok NSA z dnia 11 maja 2012 r., I OSK 70/12; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2009 r., II FSK 1660/07, wyrok NSA z dnia 11 marca 2009r., II FSK 103/08, wyrok NSA z dnia 23 listopada 2010 r., I GSK 445/10; wyrok NSA z dnia 6 lipca 2011 r., II GSK 1185/11; wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2008 r., FSK 576/07). Zarzut naruszenia tych przepisów autor skargi połączył z zarzutem naruszenia przepisu art. 141 § 1 p.p.s.a., nie wskazując jednak na czym miałoby polegać ich złamanie. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zasadniczo we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować (por. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2015 r., II GSK 2140/13), chyba że umożliwia to powołana choćby niedoskonale podstawa prawna, a wadliwość zarzutu jest możliwa do usunięcia poprzez analizę argumentacji uzasadnienia środka odwoławczego (por. wyrok NSA z dnia 22 sierpnia 2012 r., I FSK 1679/11). Przypadek taki nie zachodzi w rozpoznawanej sprawie, gdyż ani zarzut, ani uzasadnienie nie zawiera żadnych wskazówek co do tego jakie działanie Sądu i w jaki sposób mogłoby naruszyć te przepisy. W związku z tym zarzut ten należało uznać za nieuzasadniony Zarzuty oparte na podstawie wynikającej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. są nieuzasadnione Naruszenie prawa materialnego może nastąpić bądź przez jego błędną wykładnię bądź przez niewłaściwe zastosowanie tego prawa. Przypomnieć należy, że podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, LEX nr 1372091). Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd pierwszej instancji nie może następować przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, LEX nr 1269660; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11). Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje w swoim mniemaniu za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11). Tymczasem sposób sformułowania pierwszych trzech zarzutów naruszenia prawa materialnego wskazuje, że strona skarżąca kasacyjnie podważa w nim dokonaną przez Sąd pierwszej instancji ocenę przyjętych za podstawę ustaleń faktycznych okoliczności. W rzeczywistości więc zarzuty te nie dotyczą błędnej wykładni przepisu art. 15 ust. 2 ustawy o zmianie ustawy o kombatantach w zw. z art. 2 pkt 1 ustawy o kombatantach, ani także błędnego zastosowania powołanych przepisów, lecz zmierza do zakwestionowania stanu faktycznego sprawy. Zgodnie z art. 15 ust. 2 ustawy zmieniającej warunkiem wydania przez organ rentowy książki inwalidy wojennego jest przedłożenie przez osobę, o której mowa w ust. 1, zaświadczenia wydanego przez Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych, potwierdzającego, że pobyt w niewoli, więzieniu, obozie koncentracyjnym lub obozie dla internowanych był skutkiem prowadzenia przez tę osobę działalności kombatanckiej lub równorzędnej z działalnością kombatancką, o której mowa w ustawie zmienianej w art. 1. Oba rodzaje działalności posiadają definicje legalne zawarte w ustawie o kombatantach. Działalność kombatancka została zdefiniowana w art. 1 ust. 2 ustawy kombatantach, a działalność równorzędna działalności kombatanckiej w art. 2 tej ustawy. Przepisy te winny podlegać wykładni literalnej. Przepisy ustawy o kombatantach mają zastosowanie także względem osób poddanych represjom wojennym lub powojennym (art. 4 ust. 1 ustawy o kombatantach). W świetle przywołanych przepisów ustawy o kombatantach wyróżnia ona trzy grupy osób, którym nadany został specjalny status administracyjnoprawny: kombatantów (osoby spełniające przesłanki z art. 1 ust. 2 ustawy o kombatantach), osoby, które prowadziły działalność równorzędna działalności kombatanckiej (osoby, o których mowa w art. 2 tej ustawy) oraz osoby poddane represjom wojennym lub powojennym (art. 4 ust. 1 ustawy o kombatantach). Skarżący na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 4 tej ustawy został zaliczony do osób represjonowanych po zakończeniu wojny. Oznacza to, że nie jest osobą, o której mowa w art. 15 ust. 2 ustawy. W pierwszym z zarzutów wywiedzionych na podstawie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. skarżący nie kwestionuje, ani wykładni, ani zastosowania przepisu art. 15 ust. 2 ustawy zmieniającej, lecz ustalenie faktyczne organu i Sądu pierwszej instancji w zakresie, w którym przyjęły one, iż nie został zaliczony do grupy kombatantów lub osób, których działalność została zrównana z działalnością kombatancką. Stoi on na stanowisku, iż należał do podziemnej organizacji niepodległościowej po 1945 r., skutkiem czego został skazany wyrokiem z dnia 29 października 1952 r. przez Wojskowy Sąd Okręgowy [...]. Treść wyroku wskazuje jednak, iż uznany został za winnego przekazywania innym żołnierzom swoich opinii na temat aktualnej sytuacji w kraju oraz nie ukrywał swojego światopoglądu. Treść zarzutu pierwszego, jaki i uzasadnienia skargi kasacyjnej nie pozostawia wątpliwości, iż skarżący nie zgadza się z przyjętą oceną dowodów i ustalonym na ich podstawie stanem faktycznym. Te same uwagi odnieść należy do zarzutu drugiego i trzeciego. Z tych względów zarzuty te są nieuzasadnione. Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej