III OSK 516/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Zyglewska po rozpoznaniu w dniu 15 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S.O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 12 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Bk 738/21 oddalającego sprzeciw T.I., J.P. i S.O. na decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji dla przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 12 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Bk 738/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił sprzeciw T.I., J.P. i S.O. (skarżący) na decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji dla przedsięwzięcia. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że wnioskiem z [...] września 2019 r. M. i A. N. wystąpili do Wójta Gminy [...] o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie trzech kurników o łącznej obsadzie [...] DJP wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na wskazanej wyżej działce nr [...]. Dołączyli m.in. raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko sporządzony w sierpniu 2019 r. Dalej wyjaśnił, iż po złożeniu przez inwestorów trzeciego raportu sporządzonego w lutym 2020 r. stał się on przedmiotem dalszego procedowania, tj. przedmiotem uzgodnień, opinii oraz uwag i wniosków stron i uczestników społeczeństwa. Następnie organ ponowił procedurę opiniodawczo-uzgodnieniową, w trakcie której: - postanowieniem RDOŚ z [...] października 2020 r. i postanowieniem Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] z [...] listopada 2020 r. organy uzgodniły i ustaliły warunki realizacji przedsięwzięcia; - PPIS [...] stycznia 2021 r. zaopiniował negatywnie warunki realizacji przedsięwzięcia. Opinia negatywna została wydana po tym, jak dodatkowo wezwano inwestorów do uzupełnienia raportu, które to uzupełnienie przedłożyli przy pismach z [...] listopada 2020 r. Decyzją z [...] kwietnia 2021 r. Wójt Gminy odmówił wyrażenia zgody i ustalenia warunków realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie trzech kurników o łącznej obsadzie [...] DJP wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce nr [...] położonej w obrębie gruntów wsi [...], gmina [...]. Organ zakwalifikował przedsięwzięcie jako mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko (§ 2 ust. 1 pkt 51 lit. "b" rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, Dz.U. poz. 1839), wymagające przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko oraz wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (art. 59 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2021 r., poz. 247), dalej: u.i.o.ś. Zaskarżoną decyzją z [...] lipca 2021 r. SKO w [...], po rozpoznaniu odwołania inwestorów, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało mu sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że złożenie wniosku odpowiadającego wymaganiom ustawy i zawierającego niezbędne załączniki wiąże organ, a podstawą odmowy wydania decyzji środowiskowej nie może być sprzeciw stron lub członków społeczeństwa biorącego udział w postępowaniu. Zwróciło uwagę na negatywną opinię PPIS, której podstawą było stwierdzenie niewystarczającego wyjaśnienia wpływu planowanej inwestycji na życie i zdrowie ludzi. Zdaniem organu II instancji, istnieje podstawa do uzupełnienia brakujących danych i ich weryfikacji. Ponadto podniosło, iż powodem wydania decyzji kasacyjnej jest brak rzetelnego wyjaśnienia, czy istnieje zasadność realizacji przedsięwzięcia w innym wariancie. Wskazało na treść art. 66 ust. 1 u.i.o.ś., w szczególności punktu 5 oraz sposób interpretacji tego przepisu przez sądy administracyjne, z którego wynika – co uznało za własne wytyczne - iż nie jest wypełnieniem tej normy przedstawienie w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko tylko wariantu wnioskodawcy oraz wariantu polegającego na tym, że przedsięwzięcie nie będzie podejmowane. W jego ocenie wariant niepodejmowania przedsięwzięcia nie może być w żadnym przypadku uznany za racjonalny wariant alternatywny wobec wariantu wnioskodawcy, a warianty przedsięwzięcia powinny się różnić przede wszystkim pod względem sposobu, w jaki przedsięwzięcie w każdym z nich będzie oddziaływać na środowisko, ponieważ ich rolą jest wskazanie alternatywnych rozwiązań pozwalających środowisko chronić w jak najpełniejszym wymiarze. Zdaniem Kolegium, w przedmiotowej sprawie "racjonalny wariant alternatywny został przedstawiony jedynie przez wskazanie zużycia poszczególnych surowców w trakcie produkcji mas bitumicznych. Nie wiadomo zatem (organy mogłyby jedynie spekulować) jak na środowisko będzie ów wariant alternatywny (i czy w ogóle) wpływał". Po rozpoznaniu sprzeciwu wniesionego przez skarżących, Sąd I instancji wyjaśnił, iż podziela stanowisko Kolegium, że treść decyzji organu I instancji nie wskazuje, aby organ ten wszechstronnie rozpoznał sprawę i zgromadził materiał dowodowy uzasadniający wydanie rozstrzygnięcia odmownego, a przynajmniej by zgromadził taki materiał dowodowy, który mógłby być na etapie odwoławczym uzupełniony a nie gromadzony na nowo co do okoliczności istotnych w sprawie. Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie stronie postępowania nie umożliwiono usunięcia nieprawidłowości Raportu, bowiem na żadnym etapie postępowania nie wezwano jej do przedstawienia opisu wariantu alternatywnego, którego w istocie brak jest w Raporcie. W konsekwencji zaś nie można wyprowadzać dla strony negatywnych konsekwencji z tego tytułu. W ocenie sądu, taka sytuacja miała miejsce przed organem I instancji, co trafnie dostrzegło Kolegium stwierdzając konieczność oceny sposobu wariantowania przedstawionego w raporcie. Nie ulega przy tym wątpliwości, zdaniem Sądu, że wyjaśnienie czy prawidłowo zrealizowano treść art. 66 ust. 1 pkt 5 u.o.o.ś. jest "wyjaśnieniem zakresu sprawy, który ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" w rozumieniu art. 138 § 2 k.p.a. Dalej Sąd wskazał, iż wbrew zarzutom sprzeciwu, ten element postępowania wyjaśniającego nie mógł być uzupełniony w postępowaniu odwoławczym w trybie art. 136 k.p.a. Ponadto Sąd zwrócił uwagę, że w decyzji organu I instancji zupełnie zabrakło analizy negatywnej opinii PPIS, co skutkowało obszerną polemiką z opinią sformułowaną przez inwestorów w odwołaniu. Konkludując Sąd wskazał, iż wydanie przez Kolegium decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. wymagałoby wezwania inwestora do uzupełnienia Raportu o przedstawienie wariantów (art. 66 ust. 1 pkt 5 u.i.o.ś.), nadto Kolegium zobowiązane byłoby we własnym zakresie przeprowadzić konfrontację treści opinii PPIS z treścią Raportu w kontekście regulujących sporne zagadnienia przepisów oraz odnieść się wyczerpująco do obszernych zarzutów odwołania, co stanowiłoby w istocie rozpoznanie sprawy w tym zakresie, istotnym dla rozstrzygnięcia, po raz pierwszy w postępowaniu odwoławczym. Dodatkowo SKO byłoby również zmuszone do przeanalizowania uwag i wniosków społeczeństwa w kontekście treści raportu celem poszukiwania, czy znajduje się w nim odpowiedź na powstałe wątpliwości oraz czy jest ona wyczerpująca i przekonująca, a jeśli nie to dlaczego. Zakres tego badania i oceny byłyby po raz pierwszy przedsięwzięte w postępowaniu odwoławczym, bowiem decyzja organu I instancji jest decyzją odmowną i w znacznej części sprawozdawczą a nie ocenną. Wobec tego, w sposób ewidentny doszłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania. W zaistniałym stanie faktycznym braki postępowania pierwszoinstancyjnego nie mogły więc zostać uzupełnione w trybie art. 136 k.p.a. Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodził się skarżący i w skardze kasacyjnej zarzucili mu naruszenie: 1. art. 151a § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej: k.p.a., w zw. z art. 136 § 1 k.p.a. wynikające z bezpodstawnego przyjęcie, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, podczas gdy nie doszło do naruszeń przepisów postępowania przez Wójta Gminy [...], a z pewnością nie doszło do naruszeń tego rodzaju i takiej wagi, które skutkowałyby niemożnością podjęcia przez organ odwoławczy inicjatywy dowodowej we własnym zakresie wmyśl art. 136 § 1 k.p.a. i załatwienia sprawy co do istoty; 2. art. 151a § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 136 § 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. skutkujące oddaleniem sprzeciwu od decyzji, na podstawie której organ drugiej instancji odstępując od przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 136 k.p.a. nie wskazał przyczyn tego odstąpienia w treści uzasadnienia decyzji; 3. art. 64e p.p.s.a. polegające na dokonaniu przez Sąd w uzasadnieniu skarżonego wyroku merytorycznej oceny kwestii materialnoprawnych oraz pośrednim wyrażeniu wskazań co do dalszego postępowania, co wykracza poza zakreślone w art. 64e p.p.s.a. ramy kontroli sądowej obejmującej jedynie ocenę istnienia przesłanek do wydania decyzji, o których mowa w art. 138 § 2 k.p.a., nie zaś merytoryczną kontrolę kwestii materialnoprawnych, co w efekcie może doprowadzić do odmiennego od wynikającego z kontrolowanej decyzji ukierunkowania dalszego postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie. W oparciu o przytoczone zarzuty wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2021 r., ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie spraw Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono szczegółową argumentację świadczącą, zdaniem skarżących kasacyjnie, o zasadności podniesionych w niej zarzutów. Postanowieniem z [...] stycznia 2022 r. Sąd I instancji odrzucił skargę kasacyjną T.I. i J.P. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2020 r., poz. 329), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż stosownie do treści art. 138 § 2 zdanie pierwsze k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W konsekwencji zastosowanie przepisu art. 138 § 2 k.p.a. uwarunkowane jest dwiema przesłankami procesowymi. Pierwsza z nich polega na tym, że doszło do naruszenia przepisów postępowania w trakcie postępowania zakończonego decyzją organu pierwszej instancji, druga natomiast sprowadza się do tego, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Niezbędne jest zatem wykazanie, że zaistnienie tych przesłanek następuje na określonej podstawie materialnoprawnej. Tylko bowiem niewyjaśnienie istotnych okoliczności faktycznych zapisanych w hipotetycznym stanie faktycznym daje podstawy do ustalenia, że spełniona jest przesłanka, według której konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (por.: Barbara Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz.", C.H. Beck 2017, s. 728). W ramach badania przesłanek do wydania decyzji, której podstawę stanowił będzie przepis art. 138 § 2 k.p.a., do czego uprawnia art. 64e p.p.s.a., mieści się ocena materialnoprawna warunkująca przyjęcie, że zaistniała przesłanka konieczności wyjaśnienia zakresu sprawy mającego wpływ na rozstrzygnięcie. Sytuacja taka zachodzi zatem gdy naruszenie procesowe skutkuje niewyjaśnieniem istotnych okoliczności sprawy, zaś związek obu przesłanek potwierdza określenie o koniecznym do wyjaśnienia zakresie sprawy. Organ kasacyjny przekazując sprawę do ponownego rozpoznania zobligowany jest do wskazania, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Tym samym organ II instancji ma możliwość wydania decyzji kasacyjnej wyłącznie w sytuacji, gdy postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Przypomnienia wymaga bowiem, że braki w postępowaniu dowodowym nie mogą stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. jedynie w sytuacji, gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 § 1 k.p.a. Tym samym zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. poprzedzone być powinno wykazaniem, że ewentualne postępowanie dowodowe przeprowadzone w oparciu o przepis art. 136 § 1 k.p.a. będzie niewystarczające. Jednocześnie akcentuje się, że przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego nie może godzić w zasadę dwuinstancyjności. Tym samym w sytuacji, gdy zakres postępowania uzupełniającego wskazuje, że organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji, wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty prowadziłoby do sytuacji, w której sprawa rozstrzygana byłaby w istocie w jednej instancji. Taki stan rzeczy natomiast powodowałby pozbawienie skarżącego dwukrotnego rozpoznania jego sprawy przez dwa różne organy administracji, a zatem stanowiłby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wyrażonej w art. 15 k.p.a. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że Sąd I instancji prawidłowo uznał, iż organ II instancji skutecznie wykazał konieczność wyjaśnienia zakresu sprawy mającego istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Sąd ocenia bowiem jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o których stanowi art. 138 § 2 k.p.a., czyniąc to w kontekście przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w sprawie. Inaczej mówiąc zakres postępowania dowodowego, do którego przeprowadzenia zobowiązany jest organ administracji zakreślony jest przez przepisy prawa materialnego. W rozpoznawanej sprawie zakres postępowania dowodowego został zakreślony przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisk (Dz.U. z 2018 r., poz. 2081, dalej: "u.i.o.ś."). Sąd I instancji wskazał, że złożony przez inwestora Raport tych warunków nie spełnia. Zgodnie bowiem art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy u.i.o.ś. raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko zawierać musi trzy warianty realizacji inwestycji. Są to: wariant proponowany przez wnioskodawcę, racjonalny wariant alternatywny oraz wariant najkorzystniejszy dla środowiska. Podkreślenia wymaga, że proponowane przez inwestora warianty muszą zawierać kompleksowy opis każdego z nich oraz uzasadnienie dokonanego wyboru wariantu. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych żaden z przepisów ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko nie wymaga, żeby każdy z wariantów wskazywanych w raporcie był ekonomicznie uzasadniony, bowiem warianty oceniane są z punktu widzenia ich wpływu na środowisko (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 15 czerwca 2021 r., sygn. akt III OSK 440/21). Organ odwoławczy jak i Sąd I instancji zwróciły zasadnie zwróciły uwagę na braki przedłożonego Raportu. Raport zawiera szczegółowy opis i uzasadnienie dla wariantu wybranego przez inwestora czego jednak nie można powiedzieć o wariancie alternatywnym, który pozbawiony został cech realności, bowiem nie można mówić, że przedstawiona alternatywa stanowi autentyczny wariant alternatywny. Okoliczności te przesądzają zatem o tym, że Raport, aby spełniał warunki określone w art. 66 ust. 1 pkt 5, 6 i 6a u.i.o.ś. musi zostać uzupełniony. W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie podkreślano, że warianty realizacji przedsięwzięcia stanowią jeden z instrumentów stosowania zasady prewencji prawa ochrony środowiska uregulowanej w art. 6 ust. 1 i 2 p.o.ś., który to przepis wprowadza obowiązek przestrzegania zasady przezorności i zapobiegania przy podejmowaniu działalności mogącej negatywnie oddziaływać na środowisko. Zwraca się również uwagę na konieczność przedstawienia w raporcie wariantów realizacji przedsięwzięcia, bowiem brak spełnienia tego wymogu oznacza, że nie spełnia on ustawowych wymagań, koniecznych do wydania decyzji ustalającej środowiskowej uwarunkowania realizacji danego przedsięwzięcia (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 30 lipca 2019, sygn. akt II OSK 1686/18, 10 września 2019 r., sygn. akt II OSK 2235/19). Biorąc pod uwagę wyżej przedstawione rozważania wskazać należy, że nie mógł zostać uznany za uzasadniony zarzut dotyczący naruszenia art. 151a § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 136 § 1 k.p.a. W zaistniałych okolicznościach zgodzić się bowiem należy z przedstawioną zarówno przez organ II instancji jaki i Wojewódzki Sąd Administracyjny argumentacją, że braki dostrzeżone w Raporcie są istotne i uniemożliwiają dokonanie prawidłowej oceny złożonego wniosku. W świetle zaistniałej sytuacji prawidłowo wskazano, że konieczne jest wezwanie przez organ I instancji inwestora do przedstawienia kompletnego Raportu umożliwiającego rzetelną ocenę wniosku. Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia art. 151a § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 136 § 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., którego to naruszenia skarżący kasacyjnie upatruje w oddaleniu sprzeciwu od decyzji, na podstawie której organ II instancji odstępując od przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 136 k.p.a. nie wskazał przyczyn tego odstąpienia w treści uzasadnienia decyzji, wskazać należy, iż rację ma skarżący, że w zaskarżonej decyzji brak jest tego typu wskazań wyrażonych wprost przez organ II instancji. Nie mniej jednak nie należy pomijać, że przeprowadzenie samodzielnie przez organ odwoławczy uzupełniającego postępowania dowodowego jest dopuszczalne, a wręcz pożądane, ale tylko wówczas, gdy nie będzie skutkować naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania. Zarówno w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, jak i w doktrynie, wskazuje się, iż Raportowi o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko przypisuje się szczególną wartość dowodową. Jest to jeden z zasadniczych dokumentów występujących w procedurze przeprowadzania oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Jego głównym celem jest ułatwienie ustalenia wszystkich potencjalnych zagrożeń związanych z realizacją planowanego przedsięwzięcia. Treść raportu można rozpatrywać w kategorii wytycznych dotyczących realizacji przedsięwzięcia zgodnie z wymaganiami prawa ochrony środowiska. Przeprowadzenie prawidłowej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko jest ściśle związane z wyborem pomiędzy poszczególnymi wariantami, które powinny zawierać dane o alternatywach jego realizacji. Należy również przypomnieć, iż Raport chociaż jest dokumentem prywatnym oraz opracowanym przez osoby posiadające wiadomości specjalne to musi być jednak kompleksowy, spójny i rzetelny, co oznacza, że musi uwzględniać wszystkie wymagania nałożone przez ustawodawcę w świetle przepisu art. 66 ustawy z 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, ponieważ jest także kluczowym dowodem w tym postępowaniu administracyjnym (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 maja 2015 r., sygn. akt II OSK 2313/13). W świetle tych okoliczności nie budzi wątpliwości, że przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego przez organ II instancji w zakresie uzupełnienia dokumentu o takiej wadze jaka przypisywana jest Raportowi godziłoby w zasadę dwuinstancyjności postępowania. Tym samym uzupełnienie postępowania administracyjnego w trybie przewidzianym w art. 136 k.p.a. nie było możliwe. Za prawidłowe zatem uznać należy, wyrażone w zaskarżonym wyroku stanowisko Sądu I instancji, że organ II instancji ma możliwość wydania decyzji kasacyjnej wyłącznie w sytuacji, gdy postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Wskazać należy bowiem, że braki w postępowaniu dowodowym nie mogą stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. jedynie w sytuacji, gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 § 1 k.p.a. W konsekwencji zaś zasadnie SKO uchyliło decyzję organu I instancji, jednocześnie nakazując mu uzupełnienie postępowania w tym zakresie. Oceniając natomiast ostatni z zarzutów skargi kasacyjnej wskazać należy, iż również on okazał się nieuzasadniony. Zdaniem skarżącego kasacyjnie Sąd dokonał w zaskarżonym wyroku merytorycznej oceny kwestii materialnoprawnych oraz pośrednio wyraził wskazania co do dalszego postępowania, co wykracza poza zakreślone przez art. 64e p.p.s.a. ramy kontroli sądowej obejmujące jedynie ocenę istnienia przesłanek do wydania decyzji, o których mowa w art. 138 § 2 k.p.a., nie zaś merytoryczną kontrolę kwestii materialnoprawnych. Jak już wyżej wskazano, art. 64e p.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny, rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istotne przesłanki do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Inaczej mówiąc zakres postępowania dowodowego, do którego przeprowadzenia zobowiązany jest organ administracji zakreślony jest przez przepisy prawa materialnego. Przypomnieć zatem należy, iż w rozpoznawanej sprawie zakres postępowania dowodowego został zakreślony przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisk, zaś Wojewódzki Sąd Administracyjny słusznie wskazał, że złożony przez inwestora Raport określonych tam warunków nie spełnia. Tym samym, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopuścił się niewłaściwego zastosowania art. 64e p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.