III OSK 5151/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Sławomir Pauter (spr.) Protokolant: asystent sędziego Krzysztof Książek po rozpoznaniu w dniu 21 stycznia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Towarzystwa M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 17 marca 2021 r., sygn. akt IV SA/Po 1837/20 w sprawie ze skargi Towarzystwa M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Pile z dnia 12 sierpnia 2020 r. nr SKO.4150.1140.15.2020.OŚ w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną.

Przedmiotem skargi kasacyjnej wniesionej przez Towarzystwo M. jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 17 marca 2021 r., którym oddalono skargę wniesioną przez w/w Towarzystwo na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Pile z dnia 12 sierpnia 2020 r. nr SKO.4150.1140.15.2020.OŚ w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego. Powyższy wyrok został wydany w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne: Postanowieniem z dnia 26 czerwca 2020 r. Wójt Gminy W., działając na podstawie art. 86d ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U.2021.247 t.j., dalej jako "ustawa ooś") po rozpatrzeniu wniosku M.K. z dnia 17 czerwca 2020 r. o zawieszenie postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia, polegającego na budowie obiektów inwentarskich do tuczu brojlera kurzego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce o nr ewid. [...], obręb B., gmina W., zawiesił postępowanie administracyjne w tej sprawie. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ I instancji wskazał, że w toku prowadzonego postępowania pismami z dnia 5 maja 2020 r. i 26 maja 2020 r. wezwał inwestora o uzupełnienie dokumentacji dotyczącej przedsięwzięcia m. in. w zakresie dokumentacji hydrogeologicznej dla planowanego ujęcia wody, wskazania sposobu zagospodarowania pomiotu kurzego w okresie zimowym oraz weryfikacji obliczeń w zakresie emisji hałasu. Pismami z dnia 29 maja 2020 r. i 10 czerwca 2020 r. pełnomocnik inwestora zwrócił się z prośbą o przedłużenie terminu przedłożenia uzupełnień, a następnie pismem z dnia 17 czerwca 2020 r. z prośbą o zawieszenie postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W konsekwencji Wójt Gminy W., wydał postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie. Z postanowieniem tym nie zgodziło się Towarzystwo M., składając zażalenie, w którym wniesiono o uchylenie postanowienia i wydanie postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania. W ocenie Towarzystwa zawieszenie postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest sprzeczne z interesem społecznym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Pile postanowieniem z dnia 12 sierpnia 2020 r. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że podstawą materialnoprawną zaskarżonego postanowienia jest art. 86d ust. 1 pkt 1 ustawy ooś. Przepis ten stanowi, że organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach na wniosek podmiotu planującego podjęcie realizacji przedsięwzięcia może zawiesić postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Dodatkowo na podstawie 86d ust. 3 ustawy ooś do zawieszenia postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie stosuje się przepisów art. 98 i art. 105 § 2 k.p.a. Skutkuje to brakiem konieczności zwracania się do pozostałych stron postępowania, czy nie sprzeciwiają się wnioskowi o zawieszenie postępowania złożonego przez stronę składającą wniosek o wydanie decyzji środowiskowej dla planowanego przedsięwzięcia. Ustawodawca pozostawił rozpatrzenie wniosku o zawieszenie postępowania tzw. uznaniu administracyjnemu, nakładając na organ obowiązek uwzględnienia interesu społecznego, zgodnie z regułą wyrażoną w art. 7 k.p.a., mającą zastosowanie w takich przypadkach, w których norma prawna nie przewiduje obowiązku określonego zachowania się organu, lecz możliwość wyboru sposobu załatwienia sprawy. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Pile organ pierwszej instancji w prowadzonym postępowaniu rozważył czy istnieje zagrożenie dla interesu społecznego i stwierdził, że uzupełnienie dokumentacji przez inwestora we wskazanym zakresie stanowi podstawę zabezpieczenia interesu społecznego poprzez zapewnienie możliwości kompleksowej oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko. Kolegium także stanęło na stanowisku, że pełne wyjaśnienie wpływu inwestycji na środowisko stanowi działanie zgodne z interesem społecznym, a zawieszenie postępowania nie spowoduje rzeczywistego zagrożenia interesu społecznego. Skargę na postanowienie SKO w Pile wywiodło do Sądu Towarzystwo M., wnosząc o uchylenie zaskarżonego oraz poprzedzającego je postanowienia organu I instancji, a także zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 Kodeksu Postępowania Administracyjnego poprzez utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji naruszającego przepis art. 86d ustawy o.o.ś. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zaskarżonym wyrokiem oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że podstawę materialnoprawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowi art. 86d ust. 1 ustawy ooś. Zgodnie z tym przepisem organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach na wniosek podmiotu planującego podjęcie realizacji przedsięwzięcia zawiesza postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach - jeżeli nie zagraża to interesowi społecznemu. Podobnie jak w przypadku postępowań szczególnych takich jak np. zmiana decyzji w trybie przepisów art. 155 k.p.a., także w przypadku zawieszenia postępowania w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz jego umorzenia na wniosek podmiotu planującego realizację przedsięwzięcia ustawodawca zrezygnował z warunku niesprzeciwiania się innych stron postępowania niż wnioskodawca. Jest to regulacja o tyle zasadna, iż w przypadku postępowań w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wielość stron w wielu przypadkach praktycznie uniemożliwia uzyskanie stosownej zgody pozostałych stron postępowania, a brak jest argumentów merytorycznych lub procesowych, która zabraniałyby zawieszenia lub umorzenia tego typu postępowania, gdy jest to wolą podmiotu planującego realizację przedsięwzięcia, a czynność taka nie będzie równocześnie zagrażała interesowi społecznemu. Dalej Sąd podkreślił, że postanowieniem z dnia 13 sierpnia 2019 r. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich w Poznaniu uzgodnił realizację w/w przedsięwzięcia. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w W. pismem z dnia 13 marca 2020 r. oraz Marszałek Województwa Wielkopolskiego pismem z dnia 26 maja 2020 r. zaopiniowali pozytywnie realizację przedsięwzięcia. Niezależnie od powyższych opinii oraz uzgodnień w toku prowadzonego postępowania, organ wystąpił do inwestora o uzupełnienie informacji zawartych w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, m. in. w zakresie wykonania dokumentacji hydrogeologicznej dla planowanego ujęcia wody, wskazania sposobu zagospodarowania pomiotu kurzego w okresie zimowym oraz weryfikacji obliczeń w zakresie emisji hałasu. W dniu 19 czerwca 2020 r. do organu I instancji wpłynął wniosek pełnomocnika inwestora o zawieszenie postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Okoliczności sprawy wskazują, że u podstaw takiego wniosku złożonego przez inwestora była konieczność uzupełnienia dokumentacji wymaganej przez organ do wydania decyzji środowiskowej dla planowanego przedsięwzięcia i inwestor nie mógł się wywiązać z nałożonego obowiązku w terminie zakreślonym przez organ. Zdaniem Sądu, organy słusznie uznały, że uzupełnienie dokumentacji przez inwestora we wskazanym zakresie stanowi podstawę zabezpieczenia interesu społecznego poprzez zapewnienie możliwości kompleksowej oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko. Pełne wyjaśnienie wpływu inwestycji na środowisko stanowi działanie zgodne z interesem społecznym, a zawieszenie postępowania nie spowoduje rzeczywistego zagrożenia interesu społecznego. Twierdzenie przez skarżące Towarzystwo, jakoby przedłużanie postępowania powodowało utratę przez mieszkańców energii do aktywnego sprzeciwu, stanowi pozaprawne dywagacje i nie może uzasadniać przyjęcia, że zawieszeniu postępowania sprzeciwia się interes społeczny. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło Towarzystwo M., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono "naruszenie przepisów postępowania mający istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 151 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie i oddalenie skargi w sytuacji, gdy organy obu instancji naruszyły przepis art. 86d ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko". W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że pomimo rocznego postępowania administracyjnego inwestor w żaden sposób nie wykazał, aby planowana inwestycja nie zagrażała środowisku. Wbrew twierdzeniom Sądu, organy nie przeprowadziły żadnego postępowania wyjaśniającego, czy analizy już zgromadzonych materiałów, z których zdaniem skarżącego jednoznacznie wynika, iż inwestor celowo przedłuża postępowanie tak, aby jak najmocniej rozmyć negatywny wpływ inwestycji na środowisko i szukać takich wyników badań środowiskowych, które odpowiadałyby jego tezie o znikomym wpływie przedsięwzięcia na środowisko. Nie bez znaczenia jest też upływ czasu dla mieszkańców terenów narażonych na oddziaływania inwestycji - im dłużej trwa postępowanie, tym bardziej ludzie tracą energię do działania i aktywnego sprzeciwu. Tym łatwiej jest też inwestorowi działać bez sprzeciwu i kontroli mieszkańców wobec jego zamierzeń. Uzasadnienie Sądu, jakoby umożliwienie inwestorowi uzupełnienia braków w materiale dowodowym leżało w interesie społecznym jest błędną interpretacją przepisu art. 86d ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Celem tego przepisu było umożliwienie organom administracji wydania decyzji administracyjnych w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał niezależnie od wniosku inwestora o zawieszenie tego postępowania. W niniejszej sprawie zgromadzony w sprawie materiał upoważniał organ do wydania decyzji odmownej tj. decyzji odmawiającej ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 935) – powoływanej dalej jako "p.p.s.a." skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto w uzasadnieniu, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia bądź jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu - dlaczego powinien być zastosowany. Uzasadniając zaś naruszenie przepisów postępowania wykazać należy, że uchybienie im mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie chodzi tutaj zatem o wszelkie naruszenia przepisów proceduralnych, ale o takie naruszenie przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów procedury, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy przed Sądem I instancji. Oznacza to, że obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest wykazanie, że gdyby do zarzucanego naruszenia przepisów postępowania nie doszło, to wyrok Sądu I instancji byłby inny. Innymi słowy, w skardze kasacyjnej należy wskazać przepisy, które zdaniem jej autora zostały naruszone oraz uzasadnić na czym konkretnie to naruszenie polegało, a także - co istotne - wykazać, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Autor skargi kasacyjnej zobowiązany jest więc uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia w takim stopniu, że gdyby do nich nie doszło, to wyrok Sądu I instancji byłby inny (por. wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2023 r., sygn. akt I GSK 938/22; wszystkie powołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl). Nadto jeżeli przepis prawa składa się z kilku jednostek redakcyjnych, wówczas zarzucane naruszenie należy powiązać z jego konkretną jednostką redakcyjną. Skarga kasacyjna nieodpowiadająca powyższym wymaganiom uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 kwietnia 2023 r. sygn. akt III OSK 7318/21). Wyjątkowo Naczelny Sąd Administracyjny dopuszcza usunięcie wadliwości zgłoszonej podstawy kasacyjnej w drodze rozumowania, przez analizę argumentacji zawartej w uzasadnieniu tego środka odwoławczego. Jednakże również w takim przypadku zastrzega, że nie ma obowiązku prawidłowego formułowania za stronę zarzutów kasacyjnych na podstawie motywów skargi kasacyjnej, tym bardziej, że wyodrębnienie zarzutów z treści uzasadnienia skargi zawsze niesie ryzyko nieprawidłowego odczytania intencji strony wnoszącej ten środek zaskarżenia. Tym samym podstawę rozpoznania winny stanowić tylko takie zarzuty, których sformułowanie nie budzi wątpliwości (por. wyrok NSA z dnia 7 kwietnia 2022 r., sygn. akt III OSK 4786/21). Poczynienie powyższych rozważań dotyczących związania sądu kasacyjnego podniesionymi zarzutami kasacyjnymi było podykotowane faktem, że w niniejszej sprawie dopiero po analizie ogólnie sformułowanego zarzutu kasacyjnego i jego uzasadnienia jest możliwe pełne odkodowanie pełnej jego treści i uznanie, że odpowiada on w/w kryteriom prawidłowego sformułowania podniesionego zarzutu kasacyjnego. Powyższa analiza prowadzi do wniosku, że skarżące kasacyjnie Towarzystwo upatruje zasadność wniesionej skargi kasacyjnej w błędnym uznaniu przez Sąd I instancji, że organy trafnie stwierdziły spełnienie przesłanek uzasadniających zawieszenie postępowania w przedmiocie wydania decyzji środowiskowej w oparciu o art. 86d ustawy ooś. Zdaniem skarżącego kasacyjnie zawieszenie postępowania w niniejszej sprawie zagraża interesowi społecznemu, które upatruje w przedłużającym się postępowaniu, co może doprowadzić do wydania pozytywnej decyzji mimo braku wyjaśnienia przez organ wszystkich istotnych okoliczności sprawy, w szczególności dotyczących zagrożenia jakie planowane przedsięwzięcie niesie dla zdrowia i życia mieszkańców oraz dla flory i fauny, skali degradacji środowiska będącego następstwem gromadzenia odpadów i zakłócenie gospodarki wodnej na wskazanym terenie. Przepis art. 86d ustawy ooś jest, jak zasadnie wskazały organy jak i Sąd I instancji, jest przepisem szczególnym w odniesieniu do przepisów k.p.a. regulujących zasady zawieszenia postępowania administracyjnego. Wymienia on dwie przesłanki zawieszenia postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, tj. wniosek złożony przez podmiot planujący realizację przedsięwzięcia oraz jeżeli nie zagraża to interesowi społecznemu. Ustawodawca w sposób jednoznaczny zrezygnował z warunku niesprzeciwiania się innych stron postępowania niż wnioskodawca. Tym samym podnoszenie przez skarżące kasacyjnie Towarzystwo okoliczności zaniku aktywności lokalnej społeczności przyczyniającej się do wszechstronnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności istotnych do rozstrzygnięcia sprawy okoliczności nie może przemawiać za oddaleniem wniosku inwestora w przedmiocie zawieszenia postępowania w oparciu o powołany przepis. Wprowadzając powyższą regulację ustawodawca zapewne miał na uwadze zapewnienie inwestorowi czasu niezbędnego do przedstawienia kompleksowego materiału dowodowego dotyczącego niejednokrotnie spraw wysoce skomplikowanych zarówno w odniesieniu do stanu faktycznego, jak i prawnego. Nadto zawieszenie postępowania nie zwalnia organów w przypadku jego późniejszego podjęcia od wyjaśnienia wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, w tym dotyczących wpływu planowanego przedsięwzięcia na życie i zdrowie mieszkańców oraz na stan flory i fauny. Postępowanie takie toczy się bowiem w takim przypadku z zachowaniem wszystkich regulacji prawnych w tym zakresie obowiązujących. Z akt sprawy wynika, że jedną z podstaw do złożenia wniosku o zawieszenie postępowania przez inwestora był brak możliwości udzielenia odpowiedzi i przedstawienia niezbędnych dowodów na zagadnienia wskazane przez organ, tj. przedstawienia dokumentacji hydrogeologicznej dotyczącej planowanego ujęcia wody, weryfikacji obliczeń w zakresie emisji hałasu, wskazania sposobu zagospodarowania pomiotu kurzego w okresie zimowym. Powyższe wskazuje, że inwestor zmierza do przedstawienia materiału dowodowego zmierzającego do wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności do rozstrzygnięcia sprawy i o jego aktywnym udziale w tym postępowaniu. Ewentualny spadek aktywności mieszkańców w toczącym się postępowaniu może być co najwyżej efektem pozaprawnym związanym z niniejszą sprawą, a będącym następstwem zawieszenia postępowania trwającego przez dłuższy okres czasu. To od woli uczestników postępowania innych niż wnioskodawca uzależniony jest ich dalszy aktywny udział w sprawie. Podjęcie postępowania nie ma wpływu na obowiązek organów zapewnienia społeczeństwu udziału w takim postępowaniu. Organ winien stosować w dalszym ciągu wszystkie regulacje zawarte w tym zakresie w ustawie ooś. Podkreślić także należy, że okres zawieszenia postępowania daje również pozostałym uczestnikom postępowania w sprawie wydania decyzji środowiskowej czas do "przygotowania" się do dalszego w nim merytorycznego udziału. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, a tym samym na podstawie art. 184 p.p.s.a. podlega oddaleniu.