III OSK 5135/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie: sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz sędzia del. WSA Arkadiusz Windak (spr.) Protokolant asystent sędziego Marita Sikora po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. S.A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 15 października 2020 r. sygn. akt II SA/Kr 801/20 w sprawie ze skarg U.S., K.Z., A.S., G.S., R.B., P.B., N.M., A.L., R.B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 18 maja 2020 r. nr SKO.OŚ/4170/140/2020 w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia I. Oddala skargę kasacyjną, II. Zasądza od B. S.A. na rzecz U.S., K.Z., A.S., G.S., R.B., P.B., N.M., A.L., R.B. solidarnie kwotę 240 (dwieście czterdzieści) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, III. Oddala wniosek Wspólnoty Mieszkaniowej V. w K. o zasądzenie kosztów postępowania.

Wyrokiem z 15 października 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 801/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu sprawy ze skarg U.S., K.Z., A.S., G.S., R.B., P.B., N.M., A.L., R.B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z 18 maja 2020 r. nr SKO.OŚ/4170/140/2020 w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia: - w punkcie 1 uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu l instancji; - w punkcie II zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że postanowieniem z 7 lutego 2020 r. Prezydent Miasta K. odmówił wznowienia postępowania zakończonego decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach z 14 marca 2019 r. dla przedsięwzięcia pn.: "Budowa zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z usługami i usługowego wraz z garażami podziemnymi i naziemnymi parkingami samochodowymi na działkach [...], [...], [...], [...] (obecnie [...], [...], [...], [...]) wraz z towarzyszącym im zagospodarowaniem terenu, infrastrukturą techniczną i komunikacyjną na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] (obecnie [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]) obr. [...] Ś. przy ul. P. i L. w K. Organ I instancji ocenił, że wniosek o wznowienie postępowania w dniu 18 listopada 2019 r. został złożony z uchybieniem terminu, o którym mowa w art. 148 § 2 k.p.a., znacznie ponad miesiąc od dnia w którym, z uwzględnieniem treści art. 85 ust. 3 ustawy środowiskowej, strony dowiedziały się o wydaniu decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie postanowieniem z 18 maja 2020 r. nr SKO.PŚ/4170/140/2020 utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. Kolegium wskazało, że powoływanie się w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia na art. 85 ust. 3 ustawy środowiskowej nie jest trafne. Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach z 14 marca 2019 r. została stronom doręczona w trybie art. 74 ust. 3 ww. ustawy w związku z art. 49 k.p.a., który wprowadza tzw. fikcję doręczenia. Z akt administracyjnych sprawy wynika jednoznacznie, że obwieszczeniem z 14 marca 2019 r., zamieszczonym na tablicy ogłoszeń Urzędu Miasta K. i w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Miasta K. w dniu 14 marca 2019 r. oraz na tablicach ogłoszeń Rady Dzielnicy w dniu 19 marca 2019 r. podano do publicznej wiadomości informację o wydanej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Skoro fikcja doręczenia skutkuje tym, że określona jest końcowa data, w której uznaje się, że dochodzi do doręczenia decyzji, to termin do wniesienia podania w rozpoznawanej sprawie nie został zachowany. Wniosek o wznowienie postępowania w dniu 18 listopada 2019 r. wniesiono z uchybieniem terminu, o którym mowa w art. 148 § 2 k.p.a. Uchybienie tego terminu uzasadnia odmowę wznowienia postępowania. Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wnieśli U.S., K.Z., A.S. i G.S., R.B., P.B., E.G., A.G., N.M., M.C., M.G., U.L., M.D., R.M., A.L., R.B., M.F. zarzucając organowi naruszenie art. 15 k.p.a. w związku z art. 138 § 2 i § 2a k.p.a. oraz art. 148 § 2 k.p.a. i art. 74 § 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku w związku z art. 49 § 1 k.p.a. poprzez niewłaściwe przyjęcie, że data podania do publicznej wiadomości informacji o wydaniu decyzji jest tożsama ze wskazywanym w art. 148 § 2 k.p.a. dniem powzięcia przez stronę wiedzy o wydaniu decyzji. Postanowieniem z 15 października 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odrzucił skargę A.G., E.G., M.C., M.G., M.D. i R.M., M.F., U.L. W wyroku z 15 października 2020 r. sygn. akt II SA/Kr 801/20, uwzględniającym skargę pozostałych skarżących, Sąd Wojewódzki za wadliwe uznał stanowisko organów, że z chwilą dokonania obwieszczenia o decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia dot. zabudowy mieszkaniowej i usługowej, czy też z chwilą fikcyjnego doręczenia decyzji, rozpoczął bieg miesięczny termin do złożenia podania o wznowienie postępowania, o którym mowa w art. 148 § 1 k.p.a. Sąd I instancji podkreślił, że z art. 49 § 1 i 2 k.p.a. wynika, że jeżeli dane postępowanie administracyjne regulowane jest przepisami, które uprawniają organ administracji aby informować o dokonanych czynnościach oraz wydanych decyzjach w formie publicznego obwieszczenia - skutek doręczenia (zawiadomienia) następuje po upływie czternastu dni od dnia, w którym nastąpiło publiczne obwieszczenie, inne publiczne ogłoszenie lub udostępnienie pisma w Biuletynie Informacji Publicznej. Tak więc po upływie 14 dni od daty w której nastąpiło publiczne obwieszczenie o wydanej przez organ decyzji następuje skutek (fikcja prawna) doręczenia decyzji dla stron. Od tej też daty biegnie termin do złożenia odwołania, a organ jest związany wydaną decyzją. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, nie jest to jednak termin, od którego liczy się czas do złożenia podania o wznowienie postępowania zakończonego tą decyzją. Zgodnie bowiem z art. 148 § 2 k.p.a., termin, do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Tak więc data dowiedzenia się o decyzji a nie data fikcyjnego jej doręczenia, czy tym bardziej data upublicznienia informacji o wydaniu decyzji stanowi podstawę do oceny, czy wnoszący podanie zachował jednomiesięczny termin, o którym mowa w art. 148 § 1 k.p.a. Sąd I instancji powołał się w tym zakresie stanowisko zaprezentowane w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 marca 2018 r. sygn. akt II OSK 481/18 Od opisanego wyżej wyroku skargę kasacyjną wniosła B. S.A. w K., reprezentowana przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok na podstawie: I. art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, dalej określanej jako "p.p.s.a."), zarzucając naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 1 § 1 i 2 u.s.a. w zw. z art. 145 § 1 ust. 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 74 ust. 3 ustawy o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach odziaływania na środowisko (Dz. U. z 2020 r., poz. 283 ze zm.) w zw. z art. 49 k.p.a., poprzez ich błędną interpretację i uznanie, że termin podania do publicznej wiadomości informacji o wydaniu decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych lub najpóźniej dzień nastąpienia fikcji doręczenia tej decyzji nie stanowi wskazywanego w art. 148 § 2 k.p.a. dnia powzięcia przez strony wiedzy o wydaniu decyzji, a w konsekwencji błędne ustalenie, że skarżący nie uchybili terminowi do złożenia podania o wznowienie; b) art. 1 § 1 i 2 u.s.a. w zw. z art. 145 § 1 ust. 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez uchylenie prawidłowych postanowień organów obu instancji, w wyniku błędnego przyjęcia, iż organy administracyjne nie wyjaśniły w sposób dostateczny wszelkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, podczas gdy organy te prawidłowo i rzetelnie przeprowadziły postępowanie w sprawie, w tym rozpatrzyły w sposób wystarczający materiał dowodowy, w szczególności wzięły pod uwagę, że termin podania do publicznej informacji o wydaniu decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych lub najpóźniej dzień nastąpienia fikcji doręczenia stanowi wskazywany w art. 148 § 2 k.p.a. dzień powzięcia przez strony wiedzy o wydaniu decyzji, a w konsekwencji prawidłowo ustaliły uchybienie przez skarżących terminowi do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania; c) art. 1 § 1 i 2 u.s.a. w zw. z art. 145 § 1 ust. 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 148 § 1 i § 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez uwzględnienie skargi na decyzję i uchylenie prawidłowych postanowień organów obu instancji, w wyniku błędnego przyjęcia, że termin do złożenia podania o wznowienie postępowania, o którym mowa w art. 148 § 2 k.p.a. wynikający z powołanej w niniejszej sprawie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. należy liczyć od daty innej niż data nastąpienia tzw. fikcji doręczenia decyzji w trybie art. 49 k.p.a. lub daty upublicznienia informacji o wydaniu decyzji; d) art. 1 § 1 i 2 u.s.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nieodpowiadające wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na niewystarczającym wskazaniu i rozwinięciu motywów jakimi kierował się Sąd uznając, że termin, o którym mowa w art. 148 § 1 i § 2 k.p.a. należy liczyć od daty innej niż od data nastąpienia tzw. fikcji doręczenia decyzji w trybie art. 49 k.p.a. lub data upublicznienia informacji o wydaniu decyzji. Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi, o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną, w piśmie z 7 kwietnia 2021 r., pełnomocnik, działając w imieniu skarżących i uczestnika postępowania Wspólnoty Mieszkaniowej V. w K., przedstawił stanowisko stron w sprawie i wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego na rzecz skarżących i uczestnika postępowania. W piśmie z 2 marca 2022 r. pełnomocnik skarżących oświadczył, że cofa skargę. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Według art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W tej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej, która w niniejszej sprawie oparta została wyłącznie na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. na naruszeniu prawa procesowego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, przy orzekaniu przez Sąd I instancji nie doszło do naruszenia przepisów postępowania zgłoszonych w pkt I lit. a-c petitum skargi kasacyjnej w związku z art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych i art. 145 § 1 ust. 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Przedmiotem kontroli Sądu Wojewódzkiego było postanowienie o odmowie wznowienia postępowania, zainicjowane wnioskiem skarżących o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach z 14 marca 2019 r., wniesionym na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., w dniu 18 listopada 2019 r. Zgodnie art. 74 ust. 3 pkt 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach odziaływania na środowisko (Dz. U. z 2018 r. poz. 2081 ze zm. określanej dalej jako "ustawa środowiskowa"), jeżeli liczba stron postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przekracza 20, stosuje się przepis art. 49 k.p.a. Stosownie do art. 49 § 1 k.p.a., jeżeli przepis szczególny tak stanowi, zawiadomienie stron o decyzjach i innych czynnościach organu administracji publicznej może nastąpić w formie publicznego obwieszczenia, w innej formie publicznego ogłoszenia zwyczajowo przyjętej w danej miejscowości lub przez udostępnienie pisma w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie podmiotowej właściwego organu administracji publicznej. Dzień, w którym nastąpiło publiczne obwieszczenie, inne publiczne ogłoszenie lub udostępnienie pisma w Biuletynie Informacji Publicznej wskazuje się w treści tego obwieszczenia, ogłoszenia lub w Biuletynie Informacji Publicznej. Zawiadomienie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia, w którym nastąpiło publiczne obwieszczenie, inne publiczne ogłoszenie lub udostępnienie pisma w Biuletynie Informacji Publicznej (§ 2). W myśl art. 148 § 2 k.p.a., termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Z kolei, wniesienie podania z uchybieniem miesięcznego terminu, o którym mowa w art. 148 § 1 k.p.a., skutkuje wydaniem postanowienia o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.). Jak wynika z podanych regulacji, termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania jest ściśle określony, a jego zachowanie determinuje możliwość wznowienia postępowania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, istotne jest ustalenie daty rzeczywistego dowiedzenia się przez stronę o wydanej decyzji, w stopniu, który pozwala na wniesienie podania o wznowienie postępowania. Trafnie zauważył Sąd Wojewódzki, że przepis art. 148 § 2 k.p.a. nie odwołuje się do doręczenia decyzji lub zawiadomienia strony o decyzji, w rozumieniu art. 49 k.p.a. Rację ma zatem Sąd I instancji, że w rozpatrywanej sprawie organ II instancji błędnie przyjął, że termin określony w art. 148 § 2 k.p.a. należy liczyć od daty, z którą przyjmuje się domniemanie doręczenia decyzji w trybie powołanego powyżej art. 49 k.p.a. W orzecznictwie za dominujący uznać należy pogląd, że w hipotezie art. 148 § 2 k.p.a. nie ma mowy o doręczeniu decyzji lub zawiadomieniu strony o decyzji, w rozumieniu art. 49 k.p.a. Faktem pociągającym za sobą określone skutki prawne jest dowiedzenie się przez stronę o decyzji. Wprowadzone przepisem art. 49 k.p.a. rozwiązanie w postaci "fikcji doręczenia" nie może być więc uznawane za tożsame z dowiedzeniem się przez stronę o decyzji, w rozumieniu art. 148 § 2 k.p.a. Kwestia zachowania terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania nie może być oceniana wyłącznie przez pryzmat regulacji art. 49 k.p.a., uznającej obwieszczenie o decyzji za równoznaczne z jej doręczeniem (wyrok NSA z 15 marca 2018 r. sygn. akt II OSK 481/18). Przyjęcie, zgodnie z art. 49 in fine k.p.a., doręczenia stronie decyzji ze skutkiem prawnym nie jest tożsame z dowiedzeniem się przez stronę o decyzji – art. 148 § 2 k.p.a., czy też z dowiedzeniem się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania – art. 148 § 1 k.p.a. (por. wyrok NSA z 4 marca 2015 r. sygn. akt II OSK 1686/13, wyrok NSA z 16 lutego 2023 r. sygn. akt II OSK 503/20). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym podziela tę linię orzeczniczą, według której, miesięczny termin przewidziany w art. 148 § 2 k.p.a. biegnie od chwili, gdy strona faktycznie dowiedziała się o decyzji, a nie od chwili gdy zaistniała fikcja prawna doręczenia tej decyzji przez publiczne obwieszczenie (por. wyrok NSA z 20 kwietnia 2021 r. sygn. akt III OSK 308/21). Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 27 lutego 2017 r. sygn. akt II OPS 2/16 wskazał, że "Potwierdzenie odbioru pisma, jak też zaistnienie innych zdarzeń, z którymi przepisy wiążą uznanie pisma za doręczone, nie stanowią dowodu zapoznania się przez adresata pisma z treścią komunikowanej mu decyzji procesowej organu, ile są wyłącznie dowodem wywiązania się przez organ z ciążącego na nim obowiązku procesowego, tj. umożliwienia poznania treści podjętej czynności procesowej". W przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przyjęcie koncepcji skarżącej kasacyjnie, że termin, o którym mowa w art. 148 § 2 k.p.a. należy liczyć od daty nastąpienia tzw. fikcji doręczenia decyzji, w trybie art. 49 k.p.a. lub daty upublicznienia informacji o wydaniu decyzji, doprowadziłoby do nieusprawiedliwionego ograniczenia możliwości dochodzenia przez strony swych praw w drodze instytucji wznowienia. Ocena terminowości podania o wznowienie postępowania wyłącznie przez pryzmat regulacji art. 49 k.p.a., w istocie pozbawiłaby stronę możliwości wykazywania, że o decyzji rzeczywiście dowiedziała się później niż w ciągu 14 dni od dnia publicznego ogłoszenia. Odmowa wznowienia postępowania kończy definitywnie postępowanie, zamykając stronie możliwość wykazania, że bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd Wojewódzki właściwie przyjął, że w ramach postępowania o wznowienie postępowania opartego na przepisie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. należy ustalić datę dowiedzenia się przez wnioskodawców o wydaniu decyzji środowiskowej, a datą tą nie jest data domniemanego doręczenia decyzji stronom, w oparciu o art. 49 k.p.a. W takim stanie rzeczy Sąd Wojewódzki zasadnie stwierdził konieczność uchylenia na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. postanowień organów obu instancji ze względu na błędne zastosowanie przepisów związanych z weryfikacją terminowości wniosku skarżących o wznowienie postepowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przedstawione rozważania są aktualne również do sytuacji podania przez organ informacji o wydaniu decyzji do publicznej wiadomości w trybie art. 85 ust. 3 ustawy środowiskowej, do którego nie stosuje się art. 49 k.p.a. Jednakże kwestia ustaleń faktycznych przyjętych przez Sąd I instancji, w szczególności zastosowania w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną art. 49 k.p.a. nie została objęta zarzutami skargi kasacyjnej i nie może być na obecnym etapie weryfikowana. Odnosząc się do zarzutu kasacyjnego naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nie mógł on odnieść oczekiwanego skutku, ponieważ wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie, uzasadnienie wyroku zawiera wszystkie elementy przepisem tym określone i w sposób dostateczny oraz zrozumiały wskazuje przesłanki jakimi kierował się Sąd Wojewódzki wydając wyrok. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna podlega oddaleniu, o czym orzekł na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. Wniosek o zasądzenie od strony skarżącej na rzecz uczestnika postępowania Wspólnoty Mieszkaniowej V. w K. kosztów postępowania podlegał oddaleniu, gdyż art. 204 p.p.s.a. przewiduje - w razie oddalenia skargi kasacyjnej - możliwość zwrotu niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego poniesionych jedynie przez organ (pkt 1) lub przez skarżącego (pkt 2). Nie przewiduje natomiast możliwości zwrotu kosztów postępowania poniesionych przez uczestnika postępowania.