III OSK 5126/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 7 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 listopada 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 1627/19 w sprawie ze skargi J.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania decyzji nakazującej przywrócenie stanu poprzedniego wody lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom na działkach oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 17 listopada 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J.S. (dalej: skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach z [...] kwietnia 2019 r. w przedmiocie odmowy wydania decyzji nakazującej przywrócenie stanu poprzedniego wody lub wykonania urządzeń W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że pismem z 10 maja 2017 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Siedlcach przekazał Wójtowi Gminy Skórzec pismo skarżącego w części dotyczącej zalewania wodami opadowymi działek nr ewid. [...] oraz działek sąsiednich wraz z okolicznymi terenami, w tym wewnętrzną drogą gruntową na działkach nr ewid. [...] położonych w miejscowości [...] gm. [...]. Decyzją z [...] sierpnia 2018 r. Wójt Gminy Skórzec odmówił wydania decyzji nakazującej przywrócenie stanu poprzedniego wody lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom na przedmiotowych działkach. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł skarżący. Decyzją z [...] kwietnia 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Siedlcach utrzymało w mocy decyzję organu I instancji w mocy. Jako podstawę rozstrzygnięcia organ powołał art. 29 ust. 3 ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. 2012 r. poz. 145 ze zm. – dalej: Prawo wodne). Organ odwoławczy wskazał, że postępowanie zostało wszczęte na wniosek skarżącego. Pozostałymi stronami postępowania są właściciele nieruchomości nr ewid. [...]. Natomiast działki nr ew. [...], stanowiące drogę wewnętrzną, są własnością Gminy Skórzec. Skarżący wskazał na zalewanie jego działek nr ew. [...] oraz nieruchomości sąsiednich, a następnie w trakcie oględzin, które odbyły się 6 lipca 2017 r., sprecyzował, że wszystkie nieruchomości położone wzdłuż drogi (działki nr ew. [...]) są zalewane spływającymi z tej drogi wodami pośniegowymi i opadowymi. Powyższe szkody skarżący wiąże z wykonaniem w 2011 r. w pasie drogowym sieci wodociągowej i związanym z tym odtworzeniem nawierzchni drogi. Natomiast pozostałe strony postępowania stwierdziły, że na ich działkach nie występowały i nie występują żadne zakłócenia stosunków wodnych w związku z podniesieniem drogi. Organ odwoławczy wyjaśnił, że szkód na działkach nie potwierdziły również dokonane w sprawie oględziny. W trakcie oględzin, wykonywanych także przez biegłych, nie stwierdzono, żeby działki były zalewane lub powstawały na nich szkody. Jedynie podczas oględzin 24 kwietnia 2018 r. jedna ze stron postępowania stwierdziła, że woda z drogi spływa na wjazd do posesji na działce nr [...], natomiast właścicielka innej działki wskazała, że w trakcie opadów na jej działce nr [...] stoi woda, która po pewnym czasie wsiąka. Organ odwoławczy wyjaśnił ponadto, że w sprawie została sporządzona opinia biegłego oraz jej uzupełnienie. Biegły wskazał na brak naruszenia stosunków wodnych, a ponadto dokonał obliczeń spływu wody z drogi na działki nr ewid. [...] przy założeniu zaistnienia deszczu miarodajnego 50%, czyli zdarzającego się raz na 2 lata i trwającego 15 minut. Zgodnie z dokonanymi obliczeniami, ilość wody spływającej z drogi na działki nr [...] wyniesie 234 litry w ciągu 15 minut, a ilość wody deszczowej, która spadnie na te działki w trakcie opadu miarodajnego 50% wyniesie 117 000 litrów. Oznacza to, że nie można mówić o zalewaniu działek skarżącego przez wody spływające z drogi, ponieważ stanowią one jedynie 0,2% opadu spadającego na działkę. Biegły stwierdził, że fotografie wykonane przez niego 8 września 2017 r., a więc następnego dnia po wielodniowych przelotnych opadach, nie wskazują widocznych skutków opadów na działki nr ewid. [...]. Biegły wskazał też, że z uwagi na lekkie podniesienie korony drogi, mogą zaistnieć niewielkie podtopienia wjazdów na działki nr [...], ale została zaprojektowana przebudowa przedmiotowej drogi wewnętrznej, zgodnie z którą wody opadowe z drogi zostaną przejęte przez drenaż podłużny, co spowoduje zaprzestanie jakichkolwiek spływów i zalewania wjazdów. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Siedlcach uznało ustalenia opinii biegłego za prawidłowe. Organ odwoławczy zauważył, że wydając opinię biegły skupił się przede wszystkim na ocenie spływu wody z drogi na działki nr [...], lakonicznie odnosząc się do pozostałych nieruchomości objętych postępowaniem. Z tych względów organ odwoławczy zlecił organowi I instancji przeprowadzenie dodatkowego dowodu z opinii innego biegłego lub zespołu biegłych. W opinii sporządzonej w toku uzupełniającego postępowania dowodowego biegły wskazał, że 12 stycznia 2019 r. i 3 marca 2019 r. dokonał pomiarów niwelacyjnych drogi i na tej podstawie sporządził profil podłużny przedmiotowego odcinka drogi, szczegółowo opisując położenie poszczególnych działek względem drogi. Z wyjątkiem początkowego odcinka, przedmiotowa droga przebiega wododziałem, czyli po najwyższym terenie, a zatem wody opadowe i roztopowe które nie wsiąkły w grunt, spływają na przyległy teren. Biegły zwrócił uwagę, że po przebudowie drogi na działce nr [...] na odcinku o długości 600 m od skrzyżowania z drogą powiatową, pod poboczami wykonano drenaż, w wyniku czego wody opadowe i roztopowe rozprowadzane są w pasie drogowym, a następnie odprowadzane do ziemi, co nie będzie szkodliwie oddziaływać na przylegające do drogi grunty. Przebudowa drogi została zakończona w odległości około 88 m przed początkiem działki skarżącego, dlatego też pozostałości wody opadowej spływające w dół zgodnie ze spadkiem jezdni asfaltowej zdążą wsiąknąć w korpus drogi i nie dopłyną do tej działki. Także wody opadowe z nieutwardzonej powierzchni drogi w większości będą wsiąkały w korpus drogowy i jedynie niewielka ich część będzie spływała na przyległy teren. Na działkach skarżącego po obydwu stronach drogi występują drzewa i są one ogrodzone płotem na cokole z prefabrykowanej płyty betonowej, co utrudnia i ogranicza spływ wody z drogi. Biegły wskazał też, że w trakcie dokonywanych przez niego kilkakrotnych oględzin przedmiotowych nieruchomości nie stwierdził "stagnowania" wody na działkach, jak i szkód w uprawach. Organ odwoławczy uznał ustalenia opinii biegłych za prawidłowe. W ocenie organu odwoławczego, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie daje podstaw do wydania decyzji zgodnie z wnioskiem skarżącego. Skarżący wniósł skargę na decyzję z [...] kwietnia 2019 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Oddalając skargę Sąd I instancji wskazał między innymi, że dowody zgromadzone w toku postępowania nie wskazują, że zaistniała jakiegokolwiek rodzaju szkoda na gruntach sąsiednich w związku z odtworzeniem nawierzchni drogi w 2011 r. oraz późniejszą przebudową drogi w 2018 r. Potwierdzeniem zaistnienia szkody nie mogą być również fotografie złożone przez skarżącego. Część fotografii uwidacznia wodę zalegającą na samej drodze. Natomiast inne fotografie obrazujące wodę zalegającą na działkach nie zostały wykonane w sposób, który umożliwia stwierdzenie, na jakich działkach zostały wykonane, a także, czy widoczna na nich woda spłynęła z działek drogowych, czy też zalega z uwagi na opady deszczu lub roztopiony śnieg. Ponadto w toku całego postępowania nie zostały przedstawione żadne dowody na potwierdzenie zaistnienia jakichkolwiek strat w uprawach lub zniszczenia budynków na skutek zalewania działek skarżącego wodami opadowymi spływającymi z drogi. Sąd I instancji podkreślił, że w sprawie były przeprowadzone kilkukrotne oględziny, w tym przez biegłych. W toku oględzin ani razu nie stwierdzono zalegania wody oraz szkód związanych ze spływem wody. Sąd I instancji przytoczył ustalenia opinii biegłych, uznając, że organy miały podstawy do uznania tych dokumentów za prawidłowe. Natomiast dwóch biegłych odmówiło sporządzenia opinii, a więc brak jest podstaw do powoływania się nie ich stanowisko w sprawie. Sąd I instancji wyjaśnił, że jeden z biegłych sporządzających w tej sprawie jest inżynierem z uprawnieniami budowlanymi w specjalności wodno-melioracyjnej, natomiast drugi biegły jest magistrem inżynierem z uprawnieniami budowlanymi i hydrologicznymi. Nieuzasadnione są zatem zarzuty skargi dotyczące braku uprawnień tych osób do wydawania opinii w sprawie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący. W pierwszej kolejności skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego. Po pierwsze, błędną wykładnię art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 29 ust. 3 Prawa wodnego. Polegało to na przyjęciu, że zmiana na gruncie nie spowodowała szkody dla gruntów sąsiednich, w tym dla gruntów skarżącego. Po drugie, błędną wykładnię art 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 29 ust. 1 Prawa wodnego przez przyjęcie, że wykonanie drogowych robót budowlanych w wyniku legalnego zagospodarowania terenu wyklucza zastosowanie ochrony, o której stanowi art. 29 ust. 1 Prawa wodnego. Ponadto skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania. Po pierwsze, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 84 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: k.p.a.). Polegało to na wydaniu zaskarżonego wyroku na podstawie niepełnych i nielogicznych opinii biegłych, które nie zawierają odpowiedzi na wszystkie pytania istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Po drugie, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. przez przyjęcie, że skarżący nie udowodnił wysokości szkody. Po trzecie, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., przez pominięcie okoliczności zmieniającego się stanowiska w sprawie pozostałych stron i skupienie się wyłącznie na końcowych oświadczeniach. Ponadto pominięto wnioski sporządzonej przez biegłego mgra inż. K.K. w sierpniu 2017 r. "Oceny technicznej wykonanych robót budowlanych w drodze (dz. nr [...]) w m. [...], gm. [...]". Po czwarte, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 106 § 3 i art. 133 § 3 p.p.s.a. przez zaniechanie przeprowadzenia dowodów uzupełniających z dokumentów, w sytuacji, gdy było to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w tej sprawie. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W piśmie z 25 marca 2021 r. skarżący oświadczył, że zrzeka się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługiwały na uwzględnienie. Po pierwsze, zarzut błędnej wykładni art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 29 ust. 3 Prawa wodnego został częściowo nieprawidłowo sformułowany i uzasadniony. W pierwszej części uzasadnienie tego zarzutu (s. 6 i 7 skargi kasacyjnej, Ad. 1) sprowadza się do stwierdzenia, że "postępowanie dowodowe zostało wybiórczo przeprowadzone", a "skarżący i inne strony postępowania dowodziły faktu zalewania ich gruntów i zalegania wody na skutek wykonanych drogowych robót budowlanych. Dowodziły tego również przedstawione w sprawie dokumenty.". Ta część uzasadnienia zarzutu naruszenia art. 29 ust. 3 Prawa wodnego jest więc w istocie zarzutem odnoszącym się do naruszenia przepisów postępowania, a nie przepisów prawa materialnego, ponieważ kwestionuje ustalenia faktyczne dokonane przez właściwe w sprawie organy. Jest to ponadto zarzut niewłaściwego zastosowania art. 29 ust. 3 Prawa wodnego, a nie błędnej wykładni tego przepisu. Natomiast zarzut ten został prawidłowo sformułowany i uzasadniony w zakresie w jakim kwestionuje ocenę Sądu I instancji, że szkoda, o której stanowi art. 29 ust. 3 Prawa wodnego musi mieć charakter realny, a organy nie muszą brać pod uwagę prawdopodobieństwa jej wystąpienia. Uzasadniając przeciwne stanowisko skarżący powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 stycznia 2020 r. w sprawie II OSK 529/18, w którym Sąd stanął na stanowisku, że "Do zastosowania przepisów art. 29 ust. 1 i ust. 3 u.p.w. nie jest konieczne stwierdzenie szkody, która już wystąpiła, lecz stwierdzenie samej, potencjalnej możliwości powstania szkody na skutek większych opadów czy roztopów. Nie jest więc konieczne wykazanie, że szkoda już wystąpiła (a tym bardziej ustalenia jej wysokości). Wystarczy, że na podstawie logicznego wnioskowania opartego o zwykłe doświadczenie życiowe można przyjąć, iż skutkiem zmiany kierunku spływu wody będzie powstawanie szkód.". Wbrew jednak twierdzeniom skargi kasacyjnej, brak jest sprzeczności między stanowiskiem wyrażonym w tym zakresie przez Sąd I instancji w tej sprawie, a stanowiskiem zaprezentowanym w cytowanym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Powołany przez skarżącego wyrok oraz powołane przez Sąd I instancji orzeczenia sądów administracyjnych zostały bowiem wydane w odmiennych stanach faktycznych, a wskazywana przez skarżącego sprzeczność wynika tylko z porównania tez sformułowanych w sposób oderwany od stanu prawnego i faktycznego tych spraw. Po drugie, na uwzględnienie nie zasługiwał również zarzut podnoszący błędną wykładnię art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 29 ust. 1 Prawa wodnego przez przyjęcie, że wykonanie drogowych robót budowlanych w wyniku legalnego zagospodarowania terenu wyklucza zastosowanie ochrony, o której stanowi art. 29 ust. 1 Prawa wodnego. Przede wszystkim Sąd I instancji nie sformułował stanowiska w tym zakresie, ponieważ kwestia ta była jedynie przedmiotem rozważań organu I instancji. Ponadto, odmowa nałożenia obowiązków na podstawie art. 29 ust. 3 Prawa wodnego nie wynikała w tej sprawie z legalnego prowadzenia robót budowlanych, ale z braku szkodliwego wpływu zmiany stosunków wodnych na grunty sąsiednie. Po trzecie, na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut podnoszący naruszenie przez Sąd I instancji art 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 84 § 1 k.p.a. Zarzut ten sprowadza się w istocie do kwestionowania opinii biegłych sporządzonych w ramach prowadzonego przez organy postępowania dowodowego. Należy jednak zaznaczyć, że skarżący, jak i inne strony postępowania, nie przedstawiły żadnego dokumentu opartego o wiadomości specjalne, który podważałby sporządzone na zlecenie organu opinie biegłych. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela jednocześnie wątpliwości skarżącego odnoszących się do opinii biegłych. Skarżący wskazał między innymi, że "biegły nie wyjaśnił klasyfikacji opadów, wielkości, pomiarów, obliczeń opadów (sumy) z powierzchni drogi i spływających na drogę z działek przyległych, podstawy prawnej czy też fachowej literatury klasyfikacji opadów". Jednocześnie jednak skarżący nie wyjaśnił, dlaczego brak tych danych czyni opinię niepełną i jakie znaczenie miał ten brak dla wyniku sprawy. Opinia biegłego z założenia opiera się o fachową wiedzę osoby ją sporządzającej, a organ, jak i sąd administracyjny nie ma podstaw do kwestionowania jej merytorycznej poprawności. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak jest również podstaw do dyskwalifikacji opinii sporządzonej przez Z.Z. tylko z tego powodu, że biegły użył sformułowania: "Jakie trzeba posiadać zdolności nadprzyrodzone, aby określić stan wód i stan terenu w tamtym okresie i porównać go z obecną sytuacją". Sformułowanie to jest w istocie zbędne w opinii biegłego, ale nie oznacza, że cała opinia jest nieprawidłowa, szczególnie uwzględniając, że była to jedna z opinii podlegających ocenie w postępowaniu administracyjnym i nie stanowiła podstawowego dowodu w sprawie. Po czwarte, zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. przez przyjęcie, że skarżący nie udowodnił wysokości szkody, został bardzo lakonicznie uzasadniony. Skarżący wskazał jedynie, że przedstawiał dowody na potwierdzenie powyższych okoliczności w postępowaniu przez organem I instancji, co wynika z decyzji z [...] grudnia 2017 r. Skarga kasacyjna jest jednak sformalizowanym środkiem zaskarżenia i nie jest dopuszczalne formułowanie zarzutów w sposób lakoniczny oraz nieprecyzyjne odniesienie do innych dokumentów znajdujących się w aktach administracyjnych sprawy. Ponadto, decyzja Wójta Gminy Skórzec z [...] grudnia 2017 r. została uchylona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach z [...] marca 2018 r. i nie pozostaje w obrocie prawnym. Po piąte, zamierzonego skutku nie mógł odnieść również zarzut podnoszący naruszenie art 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Zarzut ten kwestionuje dokonaną przez organy ocenę materiału dowodowego sprawy, w tym oświadczeń innych stron postępowania. W ocenie skarżącego, intencją innych stron postępowania było dążenie do jak najszybszej przebudowy drogi, co jednak nie wynika z akt sprawy, a ponadto skarżący nie występuje w tej sprawie jako pełnomocnik tych osób i nie może w związku z tym formułować tego rodzaju oceny. Dodatkowo Sąd I instancji prawidłowo wskazał, że biegli M.J. i S.G. nie sporządzali w tej sprawie opinii. Ponadto, jak wskazał sam skarżący w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, M.J. odmawiając sporządzenia opinii wskazała, że dokonała jedynie "pobieżnych oględzin" tego terenu, a zatem trudno uznać wnioski formułowane przez tego biegłego za stanowiące istotny dowód w sprawie. Po szóste, skarżący zarzucił także naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 106 § 3 i art. 133 § 3 p.p.s.a. przez zaniechanie przeprowadzenia dowodów uzupełniających z dokumentów, w sytuacji, gdy było to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w tej sprawie. Wbrew jednak twierdzeniom skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, który dokonując oceny dokumentów złożonych przez skarżącego uznał, że nie ma potrzeby przeprowadzania dowodu w tym zakresie, ponieważ zgromadzony przez organy materiał dowodowy był wystarczający do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Ponadto, część pism złożonych przez skarżącego została złożona już po wydaniu wyroku w sprawie. Istotnie dokumenty te trafiły do biura podawczego Sądu I instancji dzień przed wydaniem wyroku, ale z uwagi na obrót korespondencji do akt trafiły dopiero 18 listopada 2020 r. Ponadto skarżący nie wykazał w skardze kasacyjnej, że dopuszczenie dowodu z tych dokumentów miało wpływ na wynik sprawy. Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.