III OSK 512/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 2 marca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 sierpnia 2018 r. sygn. akt II SAB/Wa 41/18 w sprawie ze skargi M. M. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] kwietnia 2018 r. I. oddala skargę kasacyjną, II. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz M. M. 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

UZASADNINENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 2 sierpnia 2018 r., sygn. akt II SAB/Wa 41/18 uwzględnił skargę A. B. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji i zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku A. B. z dnia [...] kwietnia 2017 r., w terminie miesiąca od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt 1); stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2); wymierzył Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji grzywnę w wysokości [...] złotych (pkt 3); przyznał skarżącej od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji sumę pieniężną w wysokości [...] złotych (pkt 4) oraz zasądził od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz skarżącej zwrot kosztów zastępstwa procesowego (pkt 5). Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. A. B. w dniu [...] kwietnia 2017 r. wystąpiła do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w trybie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2016 r. poz. 708 ze zm. - dalej "ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym") w przedmiocie ustalenia, że art. 15 lit. c tej ustawy podlega wyłączeniu stosowania wobec niej. Wniosek wpłynął do organu w dniu [...] kwietnia 2017 r. Zgodnie z art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji zobowiązany jest zbadać wystąpienie dwóch przesłanek do zastosowania tego przepisu i wyłączenia stosowania art. 15c ustawy o zabezpieczeniu emerytalnym, a mianowicie ustalenie, czy służba strony przed dniem 31 lipca 1990 r. miała charakter krótkotrwały oraz czy po dniu 12 września 1989 r. strona rzetelne wykonywała swoje zadania i obowiązki, w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Pismem z dnia [...] maja 2017 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji zawiadomił pełnomocnika strony, że sprawa nie zostanie załatwiona w ustawowym terminie i wyznaczył termin jej załatwienia do dnia [...] września 2017 r. Wyznaczenie dodatkowego terminu organ uzasadnił tym, że niezbędne jest uzyskanie i weryfikacja informacji o przebiegu służby oraz innych informacji i materiałów mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. W dniu [...] maja 2017 r. organ wystąpił do [...] o przekazanie informacji czy skarżąca ma ustalone prawo do emerytury, renty lub renty rodzinnej i czy otrzymuje takie świadczenie. Następnie organ ponownie wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy do dnia [...] listopada 2017 r. Pismem z dnia [...] czerwca 2017 r. pełnomocnik strony skierował do organu ponaglenie w trybie art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, z późn. zm., dalej: k.p.a.) i wezwał Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w Warszawie do usunięcia naruszenia prawa i wydania decyzji administracyjnej, a także wyjaśnienia przyczyn niezałatwienia sprawy w terminie. W aktach ponadto znajduje się pismo Zakładu [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r. skierowane do Biura [...] informujące, że skarżąca ma ustalone prawo do emerytury. W dniu [...] sierpnia 2017 r. organ wystąpił do Prezesa [...] z prośbą o przekazanie informacji o przebiegu służby A. B. do [...] lipca 1990 r. oraz przekazanie kopii dokumentów dotyczących przebiegu jej służby od dnia [...] września 1989 r., które pozwolą ocenić spełnienie przesłanki rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po tej dacie. W tej samej dacie organ skierował pismo do [...] z prośbą o przekazanie informacji dotyczących przebiegu służby wnioskodawczyni w omawianym okresie i przedstawienie swojego stanowiska czy strona rzetelnie wykonywała zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby, w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Następnie w piśmie z dnia [...] sierpnia 2017 r. organ poinformował pełnomocnika strony o podjętych czynnościach w sprawie i równocześnie wskazał, że sprawa nie zostanie załatwiona w terminie przewidzianym w poprzednim piśmie, a powinno to nastąpić do dnia [...] lutego 2018 r. A. B., reprezentowana przez pełnomocnika adwokata J. K., w dniu [...] grudnia 2017 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłość Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie rozpoznania jej wniosku z dnia [...] kwietnia 2017 r. Pełnomocnik skarżącej wskazał, że pomimo przedłożenia przez skarżącą wszelkich dokumentów poświadczających spełnienie przesłanek, o których mowa w art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, organ administracji do dnia złożenia skargi nie wydał żadnego rozstrzygnięcia w tej sprawie. Tym samym działania organu administracji są pozorne, nie wnoszą nic nowego do sprawy i niepotrzebnie przedłużają toczące się postępowanie. Pełnomocnik podkreślił, że organ stosując się co prawda do przepisu art. 36 § 1 kpa zawiadamiał skarżącą o niezałatwieniu sprawy w terminie i wyznaczał kolejne, bardzo odległe terminy załatwienia sprawy, jednakże brak było podstaw faktycznych jak i prawnych do takiego działania. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie. Organ wskazał, że wydłużenie terminu załatwienia było uzasadnione, wpłynęła znaczna ilość spraw – 4050 wniesionych na podstawie art. 8 a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, a w sprawie nie nastąpiło rażące naruszenie zasad ogólnych postępowania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołanym na wstępie wyrokiem orzekł, że skarga na przewlekłość Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w niniejszej sprawie jest dopuszczalna i zasadna. Sąd uznał, że chociaż zgodnie z treścią art. 35 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, to przedmiotowa sprawa do dnia rozpatrzenia przez Sąd I instancji skargi na przewlekłość, nie została zakończona poprzez wydanie decyzji pomimo, że upłynęło ponad 16 miesięcy. Sąd ponadto wskazał, iż czynności podejmowane przez organ opisane w skardze i znajdujące odzwierciedlenie w aktach administracyjnych podejmowane były w kilkumiesięcznych odstępach czasu. Sąd podkreślił, że w realiach faktycznych niniejszej sprawy za pozorne należało uznać wcześniejsze działanie organu polegające na zwróceniu się do [...], ponieważ fakt pobierania emerytury z Zakładu [...] strona udowodniła już bowiem we wniosku inicjującym postępowanie załączając stosowną decyzję. Sąd doszedł do konkluzji, iż organ nie działał w sprawie wnikliwie i szybko, jak też nie monitorował sprawy bez zbędnej zwłoki. Sąd wskazał, że kwestie związane z trudnościami organu wynikającymi z konieczności dokonania kwerendy akt nie zwalniają z zarzutu bezczynności czy przewlekłości. Pogląd ten zdaniem Sądu jest zgodny z powszechnie aprobowaną zasadą, że realizacja kompetencji organu administracji publicznej jest jego prawnym obowiązkiem, od którego nie zwalniają go tzw. trudności obiektywne w postaci złożoności sprawy, kumulacji spraw, braku etatów czy też środków pieniężnych. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a w zw. z art. 119 pkt 4 p.p.s.a. praz art. 149 § 1a i § 2 p.p.s.a., a także art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w powołanym na wstępie wyroku Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną od powyższego wyroku WSA w Warszawie z dnia 2 sierpnia 2018 r., sygn. II SAB/Wa 41/18, zaskarżając wyrok w całości i opierając skargę na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucił: 1. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art.149 § 1a p.p.s.a. - zaś z ostrożności procesowej - alternatywnie naruszenie art.149 § 1a p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 36 § 1 i 2 k.p.a. W obu przypadkach, zdaniem organu, naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy nastąpiło poprzez stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w sytuacji, gdy działanie organu nie wynikało ze złej woli organu, czy też z chęci lekceważenia strony postępowania, ale z konieczności podjęcia przez organ szeregu czynności, w szczególności zebraniu materiału dowodowego i jego wnikliwej analizy. W ocenie skarżącego minister właściwy do spraw wewnętrznych, aby wydać decyzję w przedmiocie wyłączenia stosowania art. 15 c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym musi dokonać wszechstronnego i wnikliwego zbadania przedmiotowej sprawy, co wymaga podjęcia przez organ administracji szeregu czynności wyjaśniających. Zatem w tym zakresie, w ocenie organu, jest on zależny od sprawności i szybkości przekazywania materiałów dowodowych koniecznych do wydania orzeczenia w sprawie przez właściwe organy. Ponadto zdaniem skarżącego wniosek A. B. z dnia [...] kwietnia 2017 r. został wniesiony przedwcześnie, tj. przed wydaniem przez organ emerytalno-rentowy decyzji o ponownym ustaleniu wysokości emerytury skarżącej oraz decyzji o ponownym ustaleniu wysokości renty inwalidzkiej skarżącej (w obu przypadkach – [...] września 2017 r.) oraz uzyskaniem wiedzy przez organ o wydanych decyzjach ([...] marca 2018 r.). 2. naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wymierzenie Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji grzywny w wysokości [...] zł oraz przyznanie od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości [...] zł, w sytuacji, gdy wymierzenie grzywny lub przyznanie sumy pieniężnej jest fakultatywne, a ich wysokość powinna zostać uzasadniona. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik skarżącej wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego wraz z kosztami zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że Przewodniczący Wydziału III w Izbie Ogólnoadministracyjnej Naczelnego Sądu Administracyjnego, powołując się na art. 15 zzs⁴ ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020, poz. 374 ze zm., dalej: uCOVID-19), zarządzeniem z 28 stycznia 2020 r. skierował sprawę na posiedzenie niejawne, z uwagi na to, że przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można jej przeprowadzić na odległość z jednoczesnym przekazem obrazu i dźwięku. W związku z tym, strony postępowania zawiadomiono o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne celem rozpoznania skargi kasacyjnej. Ponadto pouczono strony, że mają prawo w terminie 7 dni od daty otrzymania zawiadomienia do pisemnego dodatkowego przedstawienia swojego stanowiska w sprawie w granicach zarzutów złożonej skargi kasacyjnej. Wniesiona w przedmiotowej sprawie skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż nie posiada usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art.174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 P.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Jednocześnie podkreślić należy, że w sytuacji, gdy strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuca wyrokowi Sądu I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności trzeba odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, bowiem dopiero wówczas, gdy zostanie przesądzone, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji za podstawę orzekania jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do oceny zasadności zarzutów prawa materialnego. W niniejszej sprawie strona skarżąca oparła skargę kasacyjną na jednej podstawie: naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Na wstępie podnieść należy, że art. 149 § 1a P.p.s.a. zobowiązuje Sąd do oceny, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Należy przypomnieć, że w sprawie ze skargi na przewlekłość postępowania sąd administracyjny kontroluje co do zasady tok i poprawność czynności organu, ich właściwe natężenie, koncentrację materiału dowodowego, prawidłowość i celowość z punktu widzenia rozstrzygnięcia. Przewlekłość w prowadzeniu postępowania administracyjnego występuje wówczas, gdy podejmowane przez organ czynności procesowe nie charakteryzują się niezbędną koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych do merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania administracyjnego zaistnieje wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by skończyło się ono w rozsądnym terminie. Innymi słowy, z przewlekłością postępowania mamy do czynienia wówczas, gdy postępowanie to trwało dłużej niż było to konieczne do wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych, które są istotne do rozstrzygnięcia sprawy. W piśmiennictwie prawniczym dotyczącym omawianej regulacji pod pojęciem "przewlekłego prowadzenia postępowania" rozumie się sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest w bezczynności (zob.: J.P. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikająca z istoty sprawy (zob.: B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011). W wyniku rozpoznawania skargi na przewlekłość Sąd bada, czy postępowanie organu prowadzone było w sposób nieprawidłowy z punktu widzenia wymogów efektywności i to niezależnie od tego, przewlekłość wynikała ze złej woli organu administracyjnego, lekceważenia strony postępowania, ilości spraw rozpatrywanych przez organ, obsady kadrowej, organizacji pracy urzędu, a nawet od faktu zakończenia sprawy w danej instancji poprzez wydanie aktu administracyjnego przed wydaniem orzeczenia przez Sąd. Sąd dokonuje oceny postępowania przed organem administracji, a ściślej działań organu pod kątem prawidłowego zastosowania przepisów postępowania. Skoro przewlekłe prowadzenie postępowania może zostać stwierdzone jedynie w przypadku, gdy organ mając kompetencje do wydania konkretnego aktu bądź podjęcia określonej czynności nie realizuje tych kompetencji w zgodzie z prawnymi standardami szybkości i efektywności postępowania określonymi w konkretnych przepisach prawa, to zarzut błędnego stwierdzenia przez Sąd przewlekłego postępowania w sprawie musi obejmować łączne wskazanie tych przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, które stanowiły podstawę do orzekania przez Sąd w sprawie ze skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ oraz przepisów, które naruszył organ, a których prawidłowe zastosowanie uwalniałoby go z zarzutu przewlekłego prowadzenia postępowania. Podkreślić należy, że strona skarżąca kasacyjnie nie kwestionuje stwierdzonej w sprawie przewlekłości postępowania, a jedynie podnosi zarzutu uznania przez Sąd I instancji, że miała ona rażący charakter (art. 149 § 1a P.p.s.a.). Pierwszy zarzut sformułowany został jako naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art.149 § 1a p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 36 § 1 i 2 k.p.a. poprzez stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w sytuacji, gdy działanie organu nie wynikało ze złej woli organu, czy też z chęci lekceważenia strony postępowania, ale z konieczności podjęcia przez organ szeregu czynności, w szczególności zebraniu materiału dowodowego i jego wnikliwej analizy. Zwrócić należy uwagę, że strona skarżąca kasacyjnie nie sformułowała poprawnie tego zarzutu kasacyjnego, gdyż nie zarzuciła jednoznacznie czy chodzi o błędną wykładnię, czy o niewłaściwe zastosowanie wskazanych przepisów. Z treści uzasadnienia można się jedynie domyślać, że chodzi o ich niewłaściwe zastosowanie. Niestety z uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wynika na czym miało polegać niewłaściwe zastosowanie art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 36 § 1 i 2 k.p.a. przez Sąd I instancji. Tym bardziej, że jak wynika z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sąd ten nie stosował, a nawet w żaden sposób nie odnosił się w niniejszej sprawie do art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Jednocześnie podkreślić należy, że stan faktyczny w przedmiotowej sprawie nie budzi wątpliwości. Nadto jeżeli chodzi o art.36 § 1 i 2 k.p.a., to Sąd I instancji nie kwestionował prawidłowości zastosowania tego przepisu przez organ administracyjny, a jedynie podkreślił, iż samo poinformowanie o nie załatwieniu sprawy w terminie nie chroni organu przed zarzutem przewlekłości postępowania, "gdyż działania organu podlegają kontroli sądu administracyjnego". Istotą uzasadnienia podniesionego zarzutu było to, że organ musiał podjąć szereg czynności w celu zebrania materiału dowodowego i w tym celu niezbędne było wystąpienie do szeregu innych instytucji, a to wiązało się z szybkością i sprawnością w przekazywaniu wnioskowanych dokumentów od innych organów. Jednak te okoliczności faktyczne sprawy nie budzą wątpliwości i nie były kwestionowane przez Sąd I instancji. Stwierdzenie rażącego charakteru przewlekłości w przedmiotowej sprawie zasadzało się na prawidłowym ustaleniu braku koncentracji czynności procesowych, nieuzasadnionym czasowym ich rozdzielaniu oraz w oczywistej zwłoce w ich podejmowaniu przez organ prowadzący postępowanie w sprawie będącej przedmiotem kontroli sądowej. Zestawiając podstawowe fakty zaznaczyć należy, że wniosek A. B. z [...] kwietnia 2017 r. wpłynął do organu w dniu [...] kwietnia 2017 r. Dopiero pismem z dnia [...] maja 2017 r. organ zwrócił się do [...] o udzielenie stosownej informacji. Zatem przez prawie półtora miesiąca organ nie podejmował żadnych czynności zmierzających do zgromadzenia materiału dowodowego i załatwienia sprawy. Następnie pismami z [...] sierpnia 2017 r. (a więc po upływie 4 miesięcy od wpływu wniosku) organ zwrócił się do [...] oraz Prezesa [...] o przekazanie informacji o przebiegu służby byłego funkcjonariusza. Co więcej do chwili orzekania przez Sąd I instancji organ nie rozpatrzył przedmiotowego wniosku. Tym samym nie budzi wątpliwości, że organ dopuścił się przewlekłości w prowadzeniu postępowania w stopniu rażącym – zwłaszcza w odniesieniu do zasady ogólnej wyrażonej w art.12 k.p.a. W konsekwencji niezasadny jest zarzut naruszenia art. 149 § 1a P.p.s.a. Skoro bowiem Sąd pierwszej instancji ocenił – na gruncie powołanych w uzasadnieniu wyroku przepisów, tj. art. 12, art. 35 – art. 36 k.p.a. – przewlekłość organu jako mającą miejsce z rażącym naruszeniem prawa, to nie można Sądowi stwierdzającemu, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa zarzucić naruszenia art. 149 § 1a P.p.s.a., gdyż takie rozstrzygnięcie jest właśnie zgodne z dyspozycją zastosowanej przez Sąd pierwszej instancji normy prawnej wynikającej z tego przepisu, który ma charakter wynikowy. Również zarzut naruszenia art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a. nie zasługuje na uwzględnienie. Naruszenia tych przepisów strona skarżąca kasacyjnie upatruje w wymierzeniu organowi grzywny w wysokości [...] zł oraz w przyznaniu stronie skarżącej kwoty [...] zł w sytuacji, gdy wymierzenie grzywny lub przyznanie sumy pieniężnej jest fakultatywne, a jej wysokość powinna zostać uzasadniona. Zgodnie z art. 149 § 2 P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, może orzec z urzędu lub na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Odesłanie zawarte w art. 149 § 2 P.p.s.a. do art. 154 § 6 P.p.s.a. oznacza, że na podstawie art. 149 § 2 cyt. ustawy wymierza się grzywnę do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzedzającym, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów, a w przypadku przyznania sumy pieniężnej do połowy tej wysokości. W zakresie orzeczenia o wysokości grzywny oraz przyznania sumy pieniężnej ustawodawca wprowadził zatem pewną swobodę, określając jedynie ich górną granicę. W sytuacji zatem, gdy Sąd – któremu w realiach niniejszej sprawy nie zarzucono skutecznie błędnej oceny przewlekłości prowadzonego postępowania - znajdując podstawy do wymierzenia grzywny, ustalił jej wysokość w mieszczącej się w ustawowo wskazanych granicach ([...] zł) oraz przyznaał sumę pieniężną ([...] zł), zarzut naruszenia art. 149 § 2 w zw. z art. 156 § 4 P.p.s.a. nie może odnieść skutku. Zasadność wymierzenia grzywny i przyznania sumy pieniężnej w określonej wysokości może być zatem kwestionowana w ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., (został wskazany w powiązaniu z art. 149 § 2 i art. 154 § 6 P.p.s.a.), z którego treści wynika, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać m.in. podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W realiach niniejszej sprawy zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. jest także nieuzasadniony. Strona skarżąca kasacyjnie w ramach tego zarzutu podkreśliła fakultatywność wymierzenia grzywny oraz przyznania sumy pieniężnej oraz konieczność ich uzasadnienia. Niewątpliwie konieczne jest indywidualizowanie zarówno oceny rażącego naruszenia prawa, jak i wysokości grzywny (por. wyrok NSA z 8 stycznia 2013 r., I OSK 2005/12, LEX nr 1341460; wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2014 r., II FSK 3614/13, CBOSA). W tym zakresie Sąd I instancji odwołał się do dokonanej we wcześniejszej części uzasadnienia oceny podejmowanych przez organ czynności jako niezmierzających do należytego i szybkiego załatwienia sprawy i wydania rozstrzygnięcia, wskazując, że wymierzając grzywnę w kwocie [...] zł oraz przyznając sumę pieniężną w kwocie [...] zł miał na uwadze bardzo długi okres oczekiwania przez skarżącą na wydanie decyzji. Podkreślić należy, że przyznanie sumy pieniężnej ma na celu danie stronie swoistego zadośćuczynienia w związku z negatywnymi przeżyciami wynikającymi z bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Tym samym przyznanie sumy pieniężnej nie stanowi naprawienia szkody i nie można miarkować jej wysokości uwzględniając źródła utrzymania skarżącej w okresie nie rozpatrzenia wniosku. Przyznanie tej sumy powinno być uzależnione od czasu trwania postępowania, rodzaju sprawy i jej znaczenia dla skarżącego oraz ewentualnego zachowania skarżącego jeżeli przyczynił się on do wydłużenia postępowania. negatywne odczucia strony związane z bezczynnością organu (przewlekłym prowadzeniem postępowania) są dotkliwe w sytuacji, gdy bezczynność (przewlekłość) jest długotrwała. Pogląd ten koreluje z orzecznictwem ETPC, według którego po pierwsze istnieje silne domniemanie, iż nadmiernie długie postępowanie powoduje szkodę moralną i domniemanie to może być obalone tylko przy należytym uzasadnieniu takiego stanowiska przez sąd krajowy, a po drugie konieczne jest zapewnienie stronie z tego tytułu słusznej rekompensaty. Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 184 P.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto w punkcie II sentencji wyroku na podstawie art. 204 pkt 2 i art. 209 p.p.s.a. oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.), z uwzględnieniem stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 19 listopada 2012 r., sygn. akt: II FPS 4/12 (publ.: LEX nr 1226661).