III OSK 5037/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 marca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku F. z siedzibą w W. o zbadanie spełnienia wymogów niezawisłości i bezstronności przez sędziego NSA Przemysława Szustakiewicza w sprawie ze skargi kasacyjnej Rzecznika Praw Obywatelskich od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 lutego 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 1264/20 w sprawie ze skargi Rzecznika Praw Obywatelskich na decyzję Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych z dnia 6 kwietnia 2020 r. nr DS.523.1470.2020.AZ.I w przedmiocie umorzenia postępowania postanawia: odrzucić wniosek.

Wyrokiem z 15 lutego 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (sygn. akt II SA/Wa 1264/20) oddalił skargę Rzecznika Praw Obywatelskich na decyzję Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych z 6 kwietnia 2020 r. w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie dotyczącej naruszenia przepisów o ochronie danych osobowych w związku z realizacją obowiązku składania przez sędziów i prokuratorów oświadczeń o członkostwie w zrzeszeniu, w tym stowarzyszeniu i ich upubliczniania. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł Rzecznik Praw Obywatelskich. Postanowieniami z 23 marca 2022 r. i 20 listopada 2024 r. Sąd dopuścił do udziału w sprawie w charakterze uczestników postępowania kolejno dwie organizacje społeczne – S. z siedzibą w W. i F. z siedzibą w W. Zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej NSA z 28 stycznia 2025 r. sprawa została skierowana do rozpoznania na rozprawie w dniu 29 kwietnia 2025 r. w następującym składzie: sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (Przewodniczący i sprawozdawca), sędzia NSA Jerzy Stelmasiak oraz sędzia delegowany WSA Ireneusz Dukiel. O terminie posiedzenia i składzie orzekającym zawiadomiono strony postępowania. F. potwierdziła odbiór zawiadomienia 17 lutego 2025 r. (k. 480). 24 lutego 2025 r. Fundacja, powołując się na art. 5a ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1267 ze zm.; dalej: "p.u.s.a.") wystąpiła o "stwierdzenie występowania przesłanek, o których mowa w art. 5a § 1 p.u.s.a. wobec Przemysława Szustakiewicza wyznaczonego do składu rozpoznającego sprawę o sygn. akt III OSK 5037/21, to jest o stwierdzenie, że z uwzględnieniem okoliczności towarzyszących jego powołaniu i z uwzględnieniem jego postępowania po powołaniu nie spełnia on wymogów niezawisłości i bezstronności (...)" z uwagi na jego powołanie na urząd sędziego NSA na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa ukształtowanej w trybie określonym przepisami ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2018 r., poz. 3). Zażądano wyłączenia ww. sędziego od rozpoznawania sprawy, a ponadto wniesiono o wyznaczenie do rozpoznawania niniejszego wniosku składu sędziowskiego, w którym nie orzekałyby osoby powołane do pełnienia urzędu w ten sam sposób tj. przy udziale Krajowej Rady Sądownictwa ukształtowanej w trybie ww. ustawy. Wniesiono o poinformowanie Fundacji o wyznaczonym składzie w celu zagwarantowania jej prawa do złożenia ewentualnego wniosku o wyłączenie członka składu wyznaczonego do rozpoznania wniosku. Zażądano ponadto skierowania szeregu pytań prawnych do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej w przedmiocie wykładni art. 19 ust. 1 akapit drugi Traktatu o Unii Europejskiej (k. 483-486). Wniesiono o dopuszczenie jako dowodów w sprawie m. in. uchwały KRS z 8 listopada 2018 r. w przedmiocie przedstawienia wniosku o powołanie sędziego Przemysława Szustakiewicza na stanowisko sędziego NSA, postanowienia Prezydenta RP o jego powołaniu, opinii prawnej dr hab. R. P. na temat skutków powołań sędziowskich dokonanych na wniosek KRS działającej na podstawie ustawy z 8 grudnia 2017 r., a także artykuły prasowe, jeden opublikowany na portalu Prawo.pl z 24 stycznia 2025 r. pt. "NSA zmienia podejście do sędziów powołanych po 2017 r." i drugi również z ww. portalu z 30 września 2024 r. pt. "Stowarzyszenia sędziowskie apelują do tzw. neo-sędziów o powrót na poprzednie stanowisko". W kontekście ostatniego z tych artykułów Fundacja wniosła o zwrócenie się do Prezesa NSA o nadesłanie wykazu wszystkich spraw w których orzekał sędzia Przemysław Szustakiewicz i w których to wyłączył się od ich rozpoznawania z uwagi na wadliwy status powołania w celu, jak wskazano, potwierdzenia faktu, że nie dokonywał on czynności wyłączenia w żadnym czasie w którym powinien był powstrzymać się od orzekania. W obszernym uzasadnieniu wniosku wskazano na fakt powołania sędziego Przemysława Szustakiewicza na stanowisko sędziego NSA przy udziale Krajowej Rady Sądownictwa ukształtowanej w oparciu o przepisy ustawy z 8 grudnia 2017 r., przywołano stanowisko orzecznictwa i judykatury w kwestii wadliwości ukształtowania Rady i skutków tego naruszenia dla powołań sędziowskich, zacytowano fragmenty uzasadnień szeregu orzeczeń sądów polskich i europejskich. W oparciu o powyższe wywiedziono, że rozpatrywanie sprawy przez skład orzekający z udziałem osoby powołanej na stanowisko sędziego przy udziale ww. KRS będzie oznaczać, że w sprawie nie zagwarantowano prawa dostępu do bezstronnego i niezawisłego sądu "ustanowionego ustawą" – gwarantowanego zarówno na gruncie Europejskiej Konwencji Praw Człowieka (art. 6), jak i Konstytucji RP (art. 45). Fundacja podkreśliła, że pomimo faktu istnienia w obrocie prawnym przytoczonego przez nią bogatego orzecznictwa Przemysław Szustakiewicz nie wycofał swojej kandydatury z udziału w konkursie na stanowisko sędziego NSA, nie dostosował się również do apelu skierowanego przez S. będącego uczestnikiem niniejszego postępowania do sędziów powołanych po 2017 roku tj. powrotu na poprzednio zajmowane stanowiska i wstrzymania się od orzekania z uwagi na wadliwość swojego powołania. Zwrócono też uwagę na charakter sprawy, która zdaniem Fundacji "dotyczy w sposób bezpośredni obszaru niezawisłości sędziowskiej, a sama ustawa z dnia 20 grudnia 2019 r. o zmianie ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych, ustawy o Sądzie Najwyższym oraz niektórych innych ustaw (...) w zakresie wprowadzonego obowiązku złożenia przez sędziów i prokuratorów oświadczeń o członkostwie w zrzeszeniu, w tym stowarzyszeniu miały za główny cel "zebranie" wszystkich sędziów i prokuratorów będących członkami niezależnych zrzeszeń sędziowskich jak m.in. S. czy S. – prezentuje przy tym jednoznacznie represyjny charakter ww. zmian ustawowych". Wniosek w imieniu Fundacji złożyła i podpisała S. G. jako członek jej Zarządu uprawniona do jednoosobowej reprezentacji stosownie do odpisu z Rejestru Stowarzyszeń Krajowego Rejestru Sądowego znajdującego się w aktach sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Artykuł 5a p.u.s.a. stanowi: § 1. Dopuszczalne jest badanie spełnienia przez sędziego sądu administracyjnego lub sędziego delegowanego do pełnienia obowiązków sędziego w sądzie administracyjnym wymogów niezawisłości i bezstronności z uwzględnieniem okoliczności towarzyszących jego powołaniu i jego postępowania po powołaniu, na wniosek uprawnionego, o którym mowa w § 3, jeżeli w okolicznościach danej sprawy może to doprowadzić do naruszenia standardu niezawisłości lub bezstronności, mającego wpływ na wynik sprawy z uwzględnieniem okoliczności dotyczących uprawnionego oraz charakteru sprawy. § 2. Wniosek o stwierdzenie przesłanek, o których mowa w § 1, może być złożony wobec sędziego sądu administracyjnego lub sędziego delegowanego do pełnienia obowiązków sędziego w sądzie administracyjnym wyznaczonego do składu sądu rozpoznającego sprawę co do istoty lub skargę kasacyjną. § 3. Uprawnionym do złożenia wniosku jest skarżący oraz uczestnik postępowania na prawach strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym w sprawach, o których mowa w § 2, a w postępowaniu dyscyplinarnym - obwiniony. § 4. Wniosek składa się w terminie tygodnia od dnia zawiadomienia uprawnionego do złożenia wniosku o składzie rozpoznającym sprawę. Po upływie terminu, o którym mowa w zdaniu pierwszym, prawo do wniesienia wniosku wygasa. Sąd przy doręczeniu pierwszego pisma w sprawie zawiadamia uprawnionego do złożenia wniosku o składzie rozpoznającym sprawę, a przy każdym kolejnym - jeżeli skład rozpoznający sprawę uległ zmianie. Do wniosku rozpoznawanego przez Naczelny Sąd Administracyjny przepis art. 175 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935) stosuje się. § 5. Wniosek powinien czynić zadość wymaganiom przewidzianym dla pisma procesowego, a ponadto zawierać: 1) żądanie stwierdzenia, że w danej sprawie zachodzą przesłanki, o których mowa w § 1; 2) przytoczenie okoliczności uzasadniających żądanie wraz z dowodami na ich poparcie. § 6. Wniosek niespełniający wymagań, o których mowa w § 5, podlega odrzuceniu bez wezwania do usunięcia braków formalnych. Odrzuceniu podlega również wniosek złożony po upływie terminu albo z innych przyczyn niedopuszczalny. Złożony w rozpoznawanej sprawie wniosek nie spełnia dwóch niezależnych od siebie kryteriów formalnych i z tego względu podlega odrzuceniu. Po pierwsze, z treści wniosku i akt sprawy nie wynika aby wniosek został sporządzony z zachowaniem wymogu, o którym mowa w wyżej cytowanym art. 5a § 4 ostatnie zdanie p.u.s.a. w zw. z art. 175 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi tj. aby spełniał wymóg sporządzenia go przez adwokata lub radcę prawnego. Przepis art. 5a § 6 p.u.s.a. w zw. z art. 175 § 1 p.p.s.a. wyklucza możliwość konwalidowania wniosku sporządzonego osobiście przez stronę, jak również wykazywania dochowania powyższego wymogu w inny sposób w ramach procedury uzupełniania braków formalnych. Po drugie, wniosek nie spełnia ponadto warunku z art. 5a § 5 pkt 2 p.u.s.a. przytoczenia okoliczności uzasadniających żądanie wraz z dowodami na ich poparcie. Powołany przepis jednoznacznie formułuje ten wymóg, przy czym chodzi tu nie wyłącznie o okoliczność samego powołania sędziego przy udziale Krajowej Rady Sądownictwa ukształtowanej na mocy wskazanej wcześniej ustawy z 8 grudnia 2017 r., ale także te okoliczności, które "towarzyszą" temu powołaniu i postępowaniu po powołaniu tj. takie, które przemawiają za tym, że powołanie konkretnego sędziego nastąpiło w takich okolicznościach faktycznych czy prawnych, że w rozpoznawanej sprawie wymóg niezawisłości i bezstronności nie będzie mógł być dochowany. Zauważyć należy, że wprawdzie z literalnego brzmienia art. 5a § 1 p.u.s.a wynika, że przesłanki zaistnienia okoliczności "towarzyszących powołaniu i postępowaniu po powołaniu" powinny być spełnione łącznie to jednak, jak wyjaśniono w doktrynie, aby tak zwany "test niezawisłości sędziego" miał sens powinny być one traktowane rozłącznie (por. W. Chróścielewski, J. Chlebny "Test niezawisłości i bezstronności sędziego – forma przeciwdziałania kryzysowi w sądownictwie administracyjnym", Państwo i Prawo z 2024 z. nr 6). Z ukształtowanego już na tle art. 5a p.u.s.a. orzecznictwa wynika jednoznacznie, że samo wskazanie we wniosku na okoliczność powołania sędziego z udziałem Krajowej Rady Sądownictwa ukształtowanej w trybie ustawy z 8 grudnia 2017 r. nie jest wystarczającą podstawą do uruchomienia procedury określanej mianem "testu niezawisłości sędziego". Może być ona zainicjowana wyłącznie gdy w treści wniosku pojawiają się okoliczności towarzyszące temu powołaniu lub postępowaniu po powołaniu przemawiające za tym, że w przypadku konkretnego sędziego standard niezawisłości i bezstronności nie będzie spełniony (vide: postanowienia NSA: z 17.02.2025 r., I FSK 1978/21; z 4.02.2025 r., I FSK 2391/21; z 30.01.2025 r., I GSK 1263/21; z 18.04.2024 r., I FSK 115/24; z 21.11.2024 r., III OSK 5566/21, z 21.11.2024 r., III OSK 4471/21; z 21.11.2024 r., III OSK 23/22; z 21.11.2024 r., III OSK 1039/22; z 21.11.2024 r., III OSK 4897/21; z 23.07.2024 r., III OSK 1656/24; z 9.04.2024 r., I OSK 2633/20; z 31.01.2024 r., III OSK 2484/23; wszystkie powołane orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na www.cbois.gov.pl). Jak wyjaśnił NSA w uzasadnieniu uchwały z 3 kwietnia 2023 r., I FPS 3/22, nawiązującej także do argumentacji przedstawionej w uzasadnieniu uchwały połączonych Izb Sądu Najwyższego: Cywilnej, Karnej oraz Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z 23 stycznia 2020 r., sygn. akt BSA-I-4110-1/20 - mechanizm kontroli standardu niezawisłości i bezstronności powinien polegać na ocenie zarówno stopnia wadliwości poszczególnych postępowań konkursowych, jak też okoliczności odnoszących się do samych sędziów biorących w nich udział oraz charakteru spraw, w których orzekają (orzekały) sądy z ich udziałem, co oznacza, że przy ocenie wpływu wadliwości procesu powołania na urząd sędziego na dochowanie standardu bezstronności i niezawisłości sądu orzekającego z udziałem takiego sędziego konieczne jest uwzględnienie całego zespołu rozmaitych kryteriów. Podobnie i w doktrynie wyjaśniono: "Analiza przeprowadzanych w sądownictwie administracyjnym testów niezawisłości i bezstronności sędziów ukazuje, że mamy do czynienia ze znacznym zróżnicowaniem przypadków i sytuacji prawnych, w których znajdowali się sędziowie wobec których wszczęto postępowanie z art. 5a p.u.s.a. Powołane w dalszej części opracowania orzeczenia dają jednak podstawę do sformułowania ogólnej tezy, że w świetle orzecznictwa NSA sama wadliwość Krajowej Rady Sądownictwa na skutek wyłonienia jej składu sędziowskiego na podstawie ustawy z 8.12.2017 r. o zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa oraz niektórych innych ustaw nie jest wystarczającą przesłanką do wyłączenia sędziego powołanego na wniosek tak ukształtowanej Rady ze względu na brak jego niezawisłości albo bezstronności ani też nie jest podstawą do uznania, iż skład sądu jest sprzeczny z przepisami prawa albo w rozpoznaniu sprawy brał udział sędzia wyłączony z mocy ustawy (art. 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a.) . Co warte podkreślenia, w orzeczeniach NSA nawiązywano do wyroku Trybunału Sprawiedliwości w sprawie C-272/19, Land Hessen, w którym Trybunał odniósł się do niezależności niemieckiego sądu administracyjnego i odwołując się do wcześniejszego polskiego wyroku w sprawie A.K. i in. (niezależność Izby Dyscyplinarnej Sądu Najwyższego) potwierdził, że sam fakt, iż władze ustawodawcze lub wykonawcze uczestniczą w procesie mianowania sędziego nie może prowadzić do powstania zależności sędziego od tych władz ani do wzbudzenia wątpliwości co do jego bezstronności, jeśli po mianowaniu zainteresowany nie podlega żadnej presji i nie otrzymuje instrukcji w ramach wykonywania swoich obowiązków. Potrzebę indywidualnego rozpatrywania wadliwości powołań bardzo dobrze wyjaśnia również wyrok TS w sprawie L.G. z 21.12.2023 r. dotyczący Sądu Najwyższego – Izby Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych. Odmowa uznania statusu niezawisłego i bezstronnego sądu nie nastąpiła wyłącznie z powodu zastrzeżeń co do składu Krajowej Rady Sądownictwa, ale po uwzględnieniu wielu innych przesłanek rozpatrywanych łącznie i dotyczących konkretnych okoliczności faktycznych (pkt 77 uzasadnienia). Wskazane w powołanym wyroku przesłanki nie zaistniały w stosunku do sędziów sądów administracyjnych" (por. pkt 10 ww. artykułu przy czym w cytowanym fragmencie odwołano się do następujących orzeczeń: postanowienia NSA z 23.02.2024 r., I FNP 16/23; wyroku NSA z 17.01.2023 r., II OSK 2372/21; wyroku TS z 9.07.2020 r., C-272/19, Land Hessen, EU:C:2020:535; wyroku TS z 19.11.2019 r. w sprawach połączonych: C-585/18, C-624/18 i C-625/18, A.K. i in. (niezależność Izby Dyscyplinarnej Sądu Najwyższego), EU:C:2019:982, pkt 133; wyroku TS z 21.12.2023 r., C-718/21, L.G. v. Krajowa Rada Sądownictwa, EU:C:2023:1015.). Z powyższego wynika, że najistotniejszym i w zasadzie kluczowym wymogiem formalnym wniosku jest przytoczenie "okoliczności uzasadniających żądanie wraz z dowodami na ich poparcie", przy czym nie chodzi w tym przypadku wyłącznie o sam fakt nominacji sędziego przy udziale Krajowej rady Sądownictwa ukształtowanej na mocy ustawy z 8 grudnia 2017 r. Poprzez "okoliczności uzasadniające żądanie" należy rozumieć przede wszystkim okoliczności towarzyszące powołaniu sędziego, albo jego postępowaniu po powołaniu, a przywołanie tych okoliczności i przedstawienie dowodów jest obligatoryjne, ponieważ właśnie te okoliczności stanowią o odrębności podstawy wyłączenia sędziego z art. 5a p.u.s.a. i podlegają dalszemu merytorycznemu badaniu w procedurze określonej w tym przepisie. Jak wynika natomiast z treści wniosku podstawą żądania wyłączenia sędziego NSA Przemysława Szustakiewicza jest wyłącznie fakt jego powołania po 2017 roku tj. z udziałem ww. Krajowej Rady Sądownictwa i nic ponadto. Okolicznością dotyczącą postępowania po powołaniu nie może bowiem być fakt niedostosowania się do apelu jednego ze stowarzyszeń sędziowskich (będącego uczestnikiem niniejszego postępowania) wzywającego sędziów do powrotu na poprzednie stanowiska czy też powstrzymania się od orzekania. Dopóki apele te nie przełożą się na konkretne rozwiązania prawne nie ma podstaw prawnych do takiego działania. W odniesieniu natomiast do załączonego do wniosku artykułu prasowego o zmianie podejścia NSA do sędziów powołanych po 2017 roku Sąd odsyła do komunikatu Wydziału Informacji Sądowej Naczelnego Sądu Administracyjnego opublikowanego na stronie internetowej sądu pod adresem www.nsa.gov.pl w zakładce "Aktualności – Sprostowania, odpowiedzi, polemiki". Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 5a § 4 p.u.s.a. w zw. z art. 175 § 1 p.p.s.a. oraz art. 5a § 5 pkt 2 i § 6 p.u.s.a. orzeczono jak w sentencji.