III OSK 5013/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie: sędzia NSA Piotr Korzeniowski sędzia del. WSA Maciej Kobak (spr.) Protokolant asystent sędziego Marita Sikora po rozpoznaniu w dniu 14 stycznia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie i A. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 listopada 2020 r. sygn. akt II SA/Kr 832/20 w sprawie ze skargi R. T. i J. T. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia 27 marca 2020 r. nr SKO.PW/4171/18/2020 w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oddala skargi kasacyjne.

Wyrokiem z dnia 6 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 832/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu skargi R. T. i J. T. (dalej: "skarżący") na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie (dalej: "organ") z dnia 27 marca 2020 r. znak SKO.PW/4171/18/2020 w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy uchylił zaskarżone postanowienie i zasądził zwrot kosztów. Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Pismem z dnia 16 marca 2020 r. skarżący złożyli wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy wstrzymania wykonania ostatecznej decyzji organu z dnia 16 sierpnia 2019 r., znak SKO.PW/4171/47/2019. Organ postanowieniem z dnia 27 marca 2020 r., znak SKO.PW/4171/18/2020, działając na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 i art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256), art. 2 i art. 17 ust. 1 oraz ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 570) i § 1 pkt 6 lit c rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie obszarów właściwości samorządowych kolegiów odwoławczych (Dz. U. z 2003 r. nr 198, poz, 1925) stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ wskazał, że postanowienie z dnia 3 marca 2020 r. zostało doręczone skarżącym w dniu 9 marca 2020 r., czego dowodem jest zwrotne potwierdzenie odbioru postanowienia znajdujące się w aktach sprawy. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, sporządzony w dniu 16 marca 2020 r., został nadany w placówce pocztowej w dniu 17 marca 2020 r. Organ podał, że skoro zaskarżone postanowienie zostało doręczone stronie wnoszącej zażalenie w dniu 9 marca 2020 r., to termin do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy upływał w dniu 16 marca 2020 r. (poniedziałek - dzień roboczy). Wniosek taki sporządzony został co prawda w dniu 16 marca 2020 r., ale wniesiono go w dniu następnym, tj. 17 marca 2020 r. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożony został zatem po terminie. Pismem z dnia 22 czerwca 2020 r. skarżący złożyli skargę na powyższe postanowienie organu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Zarzucili mu rażące naruszenie przepisów postępowania, a to art. 141 § 2 K.p.a., przez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy został złożony z uchybieniem 7-dniowemu terminowi przewidzianemu w powołanym przepisie. W uzasadnieniu skargi podnieśli, że przesyłka pocztowa zawierająca wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożona została w Urzędzie Pocztowym w dniu 16 marca 2020 r., jednakże z uwagi na fakt, że był to pierwszy dzień ogłoszenia stanu zagrożenia epidemiologicznego, z czym związane było m.in. skrócenie godzin urzędowania placówek pocztowych, możliwym jest, że fizycznie list wysłany został do adresata dzień później. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, w pełni podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Krakowie uwzględnił skargę. W uzasadnieniu wyroku podkreślono, że warunkiem rozpoczęcia biegu terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a w konsekwencji warunkiem jego ewentualnego uchybienia, jest prawidłowe i skuteczne doręczenie postanowienia stronom. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie takie doręczenie - przynajmniej w odniesieniu do skarżącego - nie nastąpiło. Jak wynika z akt, postanowienie z dnia 3 marca 2020 r. nie zostało wysłane osobno do każdej ze stron - wysłano tylko jedną przesyłkę poleconą adresowaną do skarżących (na zwrotnym potwierdzeniu widnieje podpis skarżącej). Taki sposób doręczenia orzeczenia - zdaniem Sądu - nie jest prawidłowy, co już samo przez się przesądza o wadliwości zaskarżonego postanowienia. Zwrócono uwagę, iż pomimo, że art. 15 zzs ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842, dalej: "ustawa") wszedł w życie z dniem 31 marca 2020 r., to wynika z niego, że nierozpoczęcie biegu terminów, jak i zawieszenie terminów już rozpoczętych obowiązuje w okresie zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii. Jeśli więc stan zagrożenia epidemicznego obowiązywał na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej od dnia 14 marca 2020 r., to należy przyjąć, że od tej daty z mocy prawa następuje skutek wynikający z tej normy prawnej. Zdaniem Sądu, organowi nie można wprawdzie postawić "zarzutu" naruszenia art. 15 zzs ust. 1 ustawy, ale następczą nowelizację tego przepisu ze skutkiem wstecznym należało brać pod uwagę przy sądowej kontroli zaskarżonego postanowienia. Także z tej przyczyny zaskarżone postanowienie nie mogło się ostać. Z uwagi na powyższe WSA przyjął, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania powołanych w jego podstawie prawnej, w szczególności art. 134 K.p.a., i naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Twierdzenia sformułowane w uzasadnieniu zarzutu skargi, w ocenie składu orzekającego nie znalazły potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym. Organ prawidłowo przyjął, że przesyłka zwierająca wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy została nadana w dniu 17 marca 2020 r., a nie - jak twierdzą skarżący - w dniu 16 marca 2020 r. Nie ma to jednak, w świetle opisanych wyżej okoliczności, znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy sądowoadministracyjnej. Pismem z dnia 24 lutego 2021 r. organ zaskarżył powyższy wyrok w całości i zarzucił mu naruszenie prawa materialnego i przepisów postępowania, tj.: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: "P.p.s.a.") w zw. z art. 15 zzs ust. 1 pkt 1 ustawy poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że przepis ten ma zastosowanie również do terminów procesowych, które zakończyły bieg przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 2 marca 2020 r., tj. przed dniem 31 marca 2020 r., - art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. zw. z art. 40 § 1 i § 3 K.p.a., poprzez przyjęcie, iż doręczenie skarżącym postanowienia organu z dnia 3 marca 2020 r. w jednej przesyłce pocztowej, jest doręczeniem nieskutecznym wobec obojga skarżących. W oparciu o przedstawione zarzuty wniesiono o uchylenie wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie w całości wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Od wyroku Sądu pierwszej instancji skargę kasacyjną wniosła również A. K.. Zarzuciła mu naruszenie prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy: 1) art. 15 zzs ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. poz. 1842 z późn. zm.), który został dodany do wskazanej ustawy na mocy art. 1 pkt 14 ustawy z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 568 z późn. zm.), (dalej jako: ustawa nowelizująca), w zw. z art. 101 wskazanej ustawy nowelizującej, poprzez nieprawidłową wykładnię, polegającą na przyjęciu, że zawieszenie biegu terminów procesowych w postępowaniu administracyjnym nastąpiło z mocą wsteczną od dnia 14 marca 2021 r., a więc od dnia wprowadzenia na terenie kraju stanu zagrożenia epidemicznego, podczas gdy dodany art. 15zzs wszedł w życie z dniem 31 marca 2021 r. i żaden przepis ustawy nowelizującej nie nadawał mu mocy wstecznej, przy jednoczesnym zaznaczeniu, że dodany art. 15zzs miał zastosowanie w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID, a nie od pierwszego dnia ogłoszenia któregoś z tych stanów, 2) art. 43 K.p.a., poprzez zakwestionowanie prawidłowości doręczenia postanowienia również skarżącemu, podczas gdy doręczenie to nastąpiło do rąk jego żony, z którą zamieszkuje on pod tym samym adresem, a więc jest jego domownikiem, przy jednoczesnym braku kwestionowania przez skarżącego prawidłowości doręczenia. Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi; ewentualnie na wypadek uznania doręczenia postanowienia za nieskuteczne wobec skarżącego, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi tylko wobec skarżącej. Skarżąca kasacyjnie zrzekła się przeprowadzenia rozprawy i wniosła o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego. W piśmie z 23 marca 2021 r. organ złożył wniosek o rozpoznanie sprawy ze skargi kasacyjnej na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargami kasacyjnymi wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Skargi kasacyjne są niezasadne i jako takie podlegają oddaleniu. I. W obu skargach kasacyjnych podniesiono zarzut naruszenia art. 15zzs ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.) poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że przepis ten ma zastosowanie również do terminów procesowych, które zakończyły bieg przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 2 marca 2020 r., tj. przed dniem 31 marca 2020 r.. W ramach oceny przedmiotowego zarzutu do rozważenia pozostaje kwestia, czy zawieszenie terminów procesowych w postępowaniu administracyjnym wynikające z art. 15zzs ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych obowiązywało od 31 marca 2020 r., czyli od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw, czy od 14 marca 2020 r., czyli od dnia wprowadzenia stanu zagrożenia epidemicznego (rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 13 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego - Dz.U. poz. 433 z późn. zm.). W dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przesądzono, że przedmiotowe zawieszenie obowiązuje od 14 marca 2020 r. - wyrok z 18 maja 2022 r., I OSK 1776/21, wyroki z 26 września 2023 r. II OSK 990/22 oraz II OSK 978/22, wyrok z 23 października 2023 r., I OSK 553/22. W powołanych orzeczeniach zwrócono uwagę, że od 13 marca 2020 r. na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej obowiązywał stan zagrożenia epidemicznego w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 (§ 1 rozporządzenia z 13 marca 2020 r.), a z dniem 20 marca 2020 r. w jego miejsce ogłoszono stan epidemii (rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii - Dz. U. poz. 491). W dniu 31 marca 2020 r. weszła z kolei w życie ustawa z 31 marca 2020 r., mocą której do ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, dodano art. 15zzs. Ustęp 1 tego artykułu stanowił, że w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID bieg terminów procesowych i sądowych, w tym w postępowaniach administracyjnych (pkt 6) nie rozpoczynał się, a rozpoczęty ulegał zawieszeniu na ten okres. Terminy prawa administracyjnego, o których mowa w art. 15zzs ust. 1 ustawy z 2 marca 2020 r. odnoszą się do działania strony postępowania i jej ochrony przed negatywnymi skutkami w związku z ogłoszonym stanem zagrożenia epidemicznego albo stanem epidemii ogłoszonym z powodu COVID-19. Mimo, że powołane przepisy weszły w życie 31 marca 2020 r. to ustawodawca w sposób wyraźny wskazał w nich, że nierozpoczęcie biegu terminów i zawieszenie terminów już rozpoczętych, obowiązuje zarówno w okresie zagrożenia epidemicznego, jak i stanu epidemii. Stan zagrożenia epidemicznego obowiązywał na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej od 14 marca 2020 r., a więc należy przyjąć, że od tej daty, z mocy prawa, nastąpił skutek wynikający z normy prawnej wypływającej z treści powołanego przepisu. Podzielając prezentowane w dotychczasowym orzecznictwie NSA poglądy należało przyjąć, że czas wstrzymania rozpoczęcia i zawieszenie biegu terminów procesowych i sądowych w postępowaniach administracyjnych należy liczyć nie od 31 marca 2020 r., kiedy omawiany przepis wszedł w życie, lecz od 14 marca 2020 r., kiedy ogłoszono stan zagrożenia epidemicznego. Przeciwne rozumienie omawianej regulacji prawnej powodowałoby nieuzasadnione zróżnicowanie sytuacji prawnej osób, których termin do dokonania określonej czynności procesowej upłynął po wprowadzeniu stanu epidemicznego, w zależności od tego, czy termin ten upłynął przed, czy po wejściu w życie ustawy z 2 marca 2020 r. bez względu na fakt, że zawieszenie biegu terminu wiązało się z wprowadzeniem stanu epidemicznego, a nie wejściem w życie aktu normatywnego przewidującego takie rozwiązanie. Dodatkowo zauważyć przyjdzie, że wejście w życie ustawy z 31 marca 2020 r. nastąpiło w czasie, gdy nie obowiązywał już stan zagrożenia epidemicznego. Tym samym nie można zgodzić się z twierdzeniem skarżących kasacyjnie, że art. 15zzs ust. 1 ustawy z 2 marca 2020 r. nie dotyczy terminów, które upłynęły przed jego wejściem w życie. Istotnie, zasada niedziałania prawa wstecz (lex retro non agit) jest fundamentalną zasadą porządku prawnego, chroniącą bezpieczeństwo prawne i wymagającą bezwzględnego i jednolitego przestrzegania. Niemniej jednak przepisy działające wstecz można wyjątkowo uznać za zgodne z zasadą demokratycznego państwa prawnego, jeżeli nie są to przepisy prawa karnego ani regulacje zakładające podporządkowanie jednostki państwu, mają one rangę ustawową, ich wprowadzenie jest konieczne (niezbędne) dla realizacji lub ochrony innych, ważniejszych i konkretnie wskazanych wartości konstytucyjnych, spełniona jest zasada proporcjonalności, tzn. racje konstytucyjne przemawiające za retroaktywnością równoważą jej negatywne skutki, nie powodują one ograniczenia praw lub zwiększenia zobowiązań adresatów norm prawnych, a przeciwnie - poprawiają sytuację prawną niektórych adresatów danej normy prawnej (ale nie kosztem pozostałych adresatów tej normy), problem rozwiązywany przez te regulacje nie był znany ustawodawcy wcześniej i nie mógł być rozwiązany z wyprzedzeniem bez użycia przepisów działających wstecz. Regulacja art. 15zzs ust. 1 ustawy z 2 marca 2020 r. spełnia wszystkie powyższe przesłanki nie burząc porządku prawnego. Powołany przepis art. 15zzs ust. 1 wszedł wprawdzie w życie z dniem 31 marca 2020 r. jednakże ustawodawca w sposób wyraźny wskazał w nim, że nierozpoczęcie biegu terminów i zawieszenie terminów już rozpoczętych obowiązuje w czasie zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii. Skoro stan zagrożenia epidemicznego obowiązywał na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej od dnia 14 marca 2020 r., to należy przyjąć, że racjonalnie działający ustawodawca uznał, że od tej daty z mocy prawa nastąpił skutek wynikający z tej normy prawnej. II. Naczelny Sąd Administracyjny podziela natomiast zarzut obu skarg kasacyjnych, dotyczący naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 40 § 1 i § 3 oraz art. 43 K.p.a., choć stwierdza jednocześnie, iż naruszenie to nie miało istotnego wpływu na treść wyroku WSA. W ramach przedmiotowego zarzutu skarżący kasacyjnie wytykają Sądowi pierwszej instancji, iż błędnie przyjął, że niedopuszczalne i zarazem nieskuteczne jest doręczenie jednej przesyłki zaadresowanej wspólnie do obojga małżonków, jednemu z tych małżonków. Wstępnie należy odnotować, iż formułując swoją ocenę prawną WSA nie podał żadnych przepisów prawa, które w jego ocenie zostały naruszone opisanym sposobem doręczenia. Ocena ta tym samym nie poddaje się weryfikacji, albowiem nie ujawniono jej normatywnych wzorców odniesienia. Niezależnie od powyższego, jak trafnie wskazano w skargach kasacyjnych, w orzecznictwie sądów administracyjnych reprezentatywne jest stanowisko, iż doręczenie przesyłki zaadresowanej wspólnie do obojga małżonków do rąk jednego z nich jest skuteczne również wobec drugiego małżonka, chyba że zakwestionuje on i podważy sposób doręczenia – wyroki NSA 9 grudnia 2010 r., II OSK 1862/09 i z 16 lutego 2021 r., II OSK 2610/17. W realiach niniejszej sprawy skarżący nie kwestionowali skuteczności doręczenia im postanowienia z 3 marca 2020 r., a zatem nie ma przesłanek do twierdzenia, iż było ono bezskuteczne. Reasumując, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że kwestionowany skargami kasacyjnymi wyrok WSA, mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu w rozumieniu art. 184 § 1 in fine P.p.s.a. Zasadnie bowiem WSA przyjął, że kwestionowane skargą postanowienie narusza prawo, gdyż wadliwie stwierdzono w nim uchybienie terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W takim układzie skargi kasacyjne podlegają oddaleniu. Organ będzie miał natomiast na uwadze, że w kwestii skuteczności doręczenia skarżącym postanowienia z dnia 3 marca 2020 r, sygn. akt: SKO.PW/4171/11/2020 wiążąca pozostaje ocena prawa wyrażona przez Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym uzasadnieniu.