III OSK 501/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Prezydenta Miasta Lublin i Fundacji W. z siedzibą w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 12 grudnia 2024 r., sygn. akt II SAB/Lu 154/24 w sprawie ze skargi Fundacji W. z siedzibą w L. na bezczynność Prezydenta Miasta Lublin w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. oddala skargi kasacyjne; 2. zasądza od Prezydenta Miasta Lublin na rzecz Fundacji W. z siedzibą w L. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 12 grudnia 2024 r., sygn. akt II SAB/Lu 154/24, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Fundacji W. w L. (dalej: "skarżąca" lub "Fundacja") na bezczynność Prezydenta Miasta Lublin w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej: zobowiązał Prezydenta Miasta Lublin (dalej: "organ" lub "Prezydent") do załatwienia wniosku Fundacji z dnia 5 lipca 2024 r. w terminie 14 dni od daty zwrotu akt administracyjnych sprawy po uprawomocnieniu się wyroku (pkt I), stwierdził, że bezczynność Prezydenta Miasta Lublin nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II) oraz zasądził od Prezydenta Miasta Lublin na rzecz skarżącej Fundacji W. w L. kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt III). Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Fundacja W. w L. w dniu 5 lipca 2024 r. wystąpiła do Prezydenta z wnioskiem o ponowne wykorzystanie informacji sektora publicznego – rejestr WZ i LICP. W piśmie z 19 lipca 2024 r. organ wskazał, że w trybie ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o otwartych danych i ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1524; dalej: "u.o.d.p.w.") udostępnia się jedynie dane z rejestru publicznego, a nie rejestr jako instytucję prawną. Skoro wniosek dotyczy udostępnienia rejestru publicznego jako instytucji (a nie konkretnych informacji zawartych w tym rejestrze), to nie znajduje zastosowania art. 15 ust. 4 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 307; dalej: "u.info."), odsyłający do przepisów u.o.d.p.w. W odpowiedzi Fundacja sprecyzowała, że jej intencją jest otrzymanie danych gromadzonych we wskazanym rejestrze. Uwzględniając tę modyfikację organ w piśmie z 24 sierpnia 2024r. wskazał, że wniosek o ponowne wykorzystanie informacji sektora publicznego (art. 39 u.o.d.p.w.) ma charakter sformalizowany i musi spełniać określone wymogi. Tym samym wezwał skarżącą na podstawie art. 39 ust. 3 u.o.d.p.w. do określenia, z którego rejestru informacje mają pochodzić (we wniosku wskazywała 2 rejestry) oraz wskazania, jakie informacje sektora publicznego z danego rejestru mają być ponownie wykorzystane. Wobec nie udzielenia informacji organ pismem 20 sierpnia 2024 r. zawiadomił skarżącą o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania (art. 39 ust. 5 u.o.d.p.w.). W związku ze stanowiskiem organu Fundacja w dniu 11 października 2024 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na bezczynność Prezydenta Miasta Lublin polegającą na niezrealizowaniu jej wniosku z dnia 5 lipca 2024 r., wskazując, że ww. wnioskiem domagając się udostępnienia na adres mailowy rejestrów, które są prowadzone w oparciu o rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 13 maja 2004 r. w sprawie wzoru rejestru decyzji o warunkach zabudowy oraz wzorów rejestrów decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (Dz.U. Nr 130, poz. 1385; dalej: "rozporządzenie w sprawie wzoru rejestru") od roku 2018, w celu niekomercyjnym, stworzenie wyszukiwarki decyzji o warunkach zabudowy i inwestycji celu publicznego, w formie arkusza kalkulacyjnego excel (format pliku xls lub xlsx). W odpowiedzi na skargę Prezydent wniósł o jej oddalenie. Uzasadniając swoje stanowisko organ wskazał, że rejestr wydanych decyzji o ustaleniu warunków zabudowy prowadzi - zgodnie z art. 57 ust. 2 i art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 1130; dalej: "u.p.z.p.") - wójt, burmistrz albo prezydent miasta. Na podstawie delegacji zawartej w art. 67 ust. 2 u.p.z.p. Minister Infrastruktury wydał w dniu 13 maja 2004 r. rozporządzenie w sprawie wzoru rejestru decyzji o warunkach zabudowy oraz wzorów rejestrów decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (Dz.U. Nr 130, poz. 1385; dalej: "rozporządzenie w sprawie wzoru rejestru"). Jest to rejestr publiczny w rozumieniu art. 3 pkt 5 u.info., a więc zasób prowadzony na podstawie przepisów ustawowych przez podmiot publiczny, który ma służyć do realizacji zadań publicznych. Organ podkreślił, że cechą rejestru publicznego nie jest jawność; mogą się w nim mieścić zasoby, do których dostęp został ograniczony. Rejestr wydanych decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu służy realizacji zadania publicznego, tj. wykonywania przez organy planistyczne władztwa planistycznego. To, że rejestr ma charakter publiczny, nie przekłada się automatycznie na ocenę sposobu, zakresu i trybu udostępniania informacji w nich zawartych. Prezydent powołując się na wybrane orzeczenia sądowe i piśmiennictwo stwierdził, że spornego rejestru nie można udostępniać w trybie art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. f ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902; dalej jako "u.d.i.p."), który przewiduje dostęp do informacji o prowadzonych rejestrach, ewidencjach i archiwach oraz o sposobach i zasadach udostępniania danych w nich zawartych, a więc dotyczy tylko tego, czy podmiot zobowiązany prowadzi określone rejestry ewidencyjne, natomiast nie odnosi się do zawartości gromadzonych w nich danych czy informacji. Celem tego przepisu jest bowiem zapewnienie dostępu do informacji o możliwych źródłach innych informacji, do których rejestrowania i archiwizacji są zobowiązane organy władzy publicznej. Wobec tego informacją publiczną w rozumieniu powyższego przepisu są ogólne informacje, w tym nazwa określonego rejestru (ewidencji, archiwum), akt normatywny uprawniający do jego prowadzenia, miejsce przechowywania, administratora danych i zasady wglądu do tego rejestru oraz zmiany ujętych w nim danych. W trybie tego przepisu nie można żądać udostępnienia rejestru w rozumieniu technicznie wyodrębnionego zasobu. Zdaniem organu wniosek skarżącej z dnia 5 lipca 2024 r. o udostępnienie w celu ponownego wykorzystania rejestrów nie mógł być też rozpoznany w trybie przepisów u.o.d.p.w., gdyż na podstawie tej ustawy nie są udostępniane informacje o prowadzonych rejestrach (są one natomiast udzielane w trybie u.d.i.p.). Wniosek, z uwagi na nieprecyzyjnie określony cel i przedmiot, tj. ponowne wykorzystanie rejestrów jako takich, nie mógł więc wywołać zamierzonych skutków. Organ uznał, że ostatecznie Fundacja doprecyzowała, że chodzi jej właśnie o dane z rejestru, które - stosownie do art. 15 ust. 4 u.info. – są udostępniane na podstawie przepisów u.o.d.p.w. Z regulacji art. 39 ust. 3 u.o.d.p.w. wynika, że wniosek o ponowne wykorzystywanie ma charakter sformalizowany i musi odpowiadać wymogom, które podlegają uzupełnieniu na wezwanie, a po bezskutecznym wezwaniu wniosek pozostawia się bez rozpoznania. We wniosku należy więc wskazać cel ponownego wykorzystywania (komercyjny albo niekomercyjny), określić rodzaj działalności, w której informacje sektora publicznego będą ponownie wykorzystywane, a w szczególności dobra, produkty lub usługi. Zdaniem organu wniosek Fundacji nie zawierał tych danych i mimo wezwania Fundacja ich nie uzupełniła, co doprowadziło do pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Wniosek był nieprecyzyjny, Fundacja nie wyjaśniła bowiem, czy domaga się danych z jednego rejestru czy z dwóch, poza tym sposób określenia żądania nie pozwalał organowi na przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, w szczególności w zakresie, czy wszystkie żądane informacje mają charakter informacji publicznych, czy nie zostały uprzednio udostępnione oraz czy nie zachodzą przesłanki wskazujące na konieczność ograniczenia udostępnionych informacji. Ze stanowiskiem organu nie zgodził się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, który w przywołanym wyroku z 12 grudnia 2024 r., w pkt I orzeczenia, na podstawie art. 149 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") zobowiązał Prezydenta do rozpoznania wniosku skarżącej z 5 lipca 2024 r. Sąd zaznaczył, że Fundacja we wniosku dostępowym zawarła następujące informacje: 1) nazwa podmiotu zobowiązanego: Gmina Lublin; 2) informacja o wnioskodawcy: Fundacja W. (...); 3) wskazanie informacji sektora publicznego, która będzie ponownie wykorzystywana: rejestry, które są prowadzone w oparciu o rozporządzenie w sprawie wzoru rejestru decyzji o warunkach zabudowy; 4) wskazanie celu ponownego wykorzystywania (komercyjny albo niekomercyjny), w tym określenie rodzaju działalności, w której informacje sektora publicznego będą ponownie wykorzystywane, w szczególności wskazania dóbr, produktów lub usług: cel niekomercyjny, stworzenie wyszukiwarki decyzji o warunkach zabudowy i inwestycji celu publicznego; 5) wskazanie formy przygotowania informacji sektora publicznego, a w przypadku postaci elektronicznej, także wskazanie formatu danych: arkusz kalkulacyjny w formacie excel (format pliku .xls lub .xlsx); 6) wskazanie sposobu przekazania informacji sektora publicznego: przesłanie informacji na adres mailowy (...) lub udostępnienie na serwerze do pobrania (...). Następnie, na skutek wezwania przez organ, skarżąca doprecyzowała, że "jej intencją jest otrzymanie danych gromadzonych we wskazanym rejestrze". W świetle powyższego Sąd uznał, że informacje, których domagała się Fundacja, stanowią informację publiczną, a więc wniosek o ich udostępnienie powinien zostać rozpatrzony w trybie u.d.i.p., niezależnie od tego, że skarżąca sformułowała pierwotne żądanie jako "wniosek o ponowne wykorzystanie informacji sektora publicznego - rejestr WZ i LICP". Wynika to z treści art. 7 u.o.d.p.w., który stanowi, że przepisy ustawy o otwartych danych i ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego nie naruszają prawa dostępu do informacji publicznej ani wolności jej rozpowszechniania, ani przepisów innych ustaw określających zasady, warunki i tryb dostępu lub ponownego wykorzystywania informacji będących informacjami sektora publicznego, a także deklaruje, że przepisy ustawy nie naruszają przepisów o ochronie danych osobowych. Sąd zaznaczył, że w trybie u.d.i.p. podlegają udostępnieniu także informacje "o prowadzonych rejestrach (...) oraz o sposobach i zasadach udostępnienia danych w nich zawartych" – art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. f u.d.i.p. Nie oznacza to jednak, wbrew stanowisku organu, że w tym trybie nie mogą zostać udostępnione informacje zawarte w rejestrze, jeśli są to informacje publiczne. Ma to miejsce m.in. w przypadku rejestrów, których dotyczy art. 67 u.p.z.p. i wyżej powołane rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 13 maja 2004 r., tj.: rejestru decyzji o warunkach zabudowy. Ich zawartość obejmuje skatalogowaną, zwartą, skróconą treść tych decyzji, a więc stanowi informację publiczną podlegającą udostępnieniu w trybie u.d.i.p. W związku z powyższym zasadnie zarzuca skarżąca, że organ błędnie ocenił, że sporna informacja nie jest informacją publiczną i że nie podlega udostępnieniu w trybie przepisów u.d.i.p., lecz na zasadach określonych w u.o.d.p.w., co uzasadnia stwierdzenie bezczynności organu w przedmiocie rozpoznania wniosku Fundacji z 15 maja 2024 r. Niezależnie od powyższego Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że nie było też podstaw do pozostawienia wniosku skarżącej bez rozpoznania na podstawie art. 39 ust. 5 u.o.d.p.w., ponieważ wniosek zawierał wszystkie elementy kolejno wskazane w art. 39 ust. 3 pkt 1- 6 tej ustawy, które wyżej Sąd wskazał, przytaczając treść wniosku. Jednocześnie w ocenie Sądu omówiona bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w punkcie II wyroku. Rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., będzie bowiem stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Kwalifikacja naruszenia jako rażącego musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Zachowanie organu wynikało z błędnego przekonania, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej. Takie postępowanie nie miało cech lekceważącego traktowania przez organ obowiązków nakładanych mocą u.d.i.p., czy jaskrawego braku woli załatwienia sprawy. Na powyższe rozstrzygnięcie Prezydent wywiódł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzucając wyrokowi na podstawie: I. art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie: 1. art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. w zw. z art. 1 ust. 1 i 2 u.d.i.p., poprzez błędną wykładnię i uznanie, że skoro przedmiotem żądania jest udostępnienie informacji publicznej, to wniosek należało załatwić w trybie przepisów ustawy dostępowej, co z kolei oznacza, że organ, który nie rozpatrywał wniosku w oparciu o przepisy tej ustawy, pozostawał w bezczynności, podczas gdy zgodnie z art. 1 ust. 2 u.d.i.p. przepisy tej ustawy mają zastosowanie jedynie w zakresie nieuregulowanym w ustawach określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi; 2. art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. w zw. z art. 7 ust. 1 u.o.d.p.w., poprzez błędną wykładnię i uznanie, że zastosowanie przez organ normy kolizyjnej zawartej w art. 7 ust. 1 u.o.d.p.w. było nieprawidłowe, gdyż brak jest podstaw do stosowania przepisów ustawy o otwartych danych w sytuacji, gdy podmiot zobowiązany stwierdzi, że "ma do czynienia z żądaniem, które podlega przepisom ustawy o dostępie do informacji publicznej bądź innym określającym zasady dostępu do informacji" w sytuacji, gdy: 2.1. treść wniosku, a następnie skargi na bezczynność nie pozostawiała wątpliwości co do intencji uzyskania informacji celem ponownego wykorzystania, zatem brak było podstaw do uznania przez organ, że ma do czynienia z żądaniem podlegającym rozstrzyganiu na podstawie przepisów innej ustawy niż u.o.d.p.w.; 2.2. okoliczność, że wniosek dotyczył informacji będących informacjami publicznymi, nie eliminuje obowiązku zastosowania ustawy o otwartych danych, skoro ustalenie publicznego charakteru informacji żądanych celem ponownego wykorzystania (tj. informacji sektora publicznego) odbywa się właśnie przy uwzględnieniu elementów definiujących informację publiczną jako taką, niemniej zamiar jej ponownego wykorzystania przez wnioskującego implikuje zastosowanie szczególnego reżimu rozpatrywania wniosku; 2.3. art. 7 ust. 1 u.o.d.p.w. zastrzegający, że przepisy tej ustawy nie naruszają prawa dostępu do informacji publicznej, zawiera normę kolizyjną wyłączającą stosowanie przepisów tej ustawy w sytuacji, gdy tryb i zasady dostępu do informacji publicznej zostały w innych aktach prawnych uregulowane odmiennie, tj. w sposób szczególny do przepisów u.i.d.p.p., zaś za takie szczególne unormowania nie mogą być uznane regulacje zawarte w ustawie dostępowej, która - jak wynika z art. 1 ust. 2 - znajduje uzupełniające (subsydiarne) zastosowanie w sytuacji braku jakichkolwiek przepisów szczególnych, co z kolei oznacza, że organ w sposób prawidłowy nie zastosował trybu udzielenia informacji przewidzianego w u.d.i.p., a procedując w trybie właściwym nie pozostawał w bezczynności; 3. naruszenie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. w zw. z art. 1 ust. 2 u.d.i.p. i art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. f u.d.i.p. w zw. z art. 15 ust. 4 u.info., poprzez błędną wykładnię art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. f u.d.i.p i niewłaściwe zastosowanie art. 15 ust. 4 u.i.d.p.p. wyrażające się w jego pominięciu, a w konsekwencji przyjęcie, że skoro przedmiotem żądania była informacja publiczna, to należało rozpatrzyć wniosek o udostępnienie danych z rejestru celem ponownego wykorzystania w trybie ustawy dostępowej i przyjąć, że przedmiotem żądania były decyzje o warunkach zabudowy, podczas gdy: 3.1. zgodnie z art. 1 ust. 2 u.d.i.p. informacja publiczna powinna zostać udostępniona na podstawie i na warunkach określonych przez przepisy szczególne, jeżeli takowe istnieją; 3.2. dostęp do "informacji o prowadzonych rejestrach" w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. f u.d.i.p. nie obejmuje dostępu do danych zawartych w rejestrze prowadzonym przez podmiot publiczny w sytuacjach przewidzianych w przepisach szczególnych, tj. w trybie u.i.d.p.p. - wówczas, gdy dane mają być udostępnione innemu podmiotowi publicznemu albo podmiotowi niebędącemu podmiotem publicznym, realizującym zadania publiczne na podstawie odrębnych przepisów albo na skutek powierzenia lub zlecenia przez podmiot publiczny ich realizacji (art. 15 ust. 1 u.i.d.p.p.) lub na zasadach określonych w ustawie o otwartych danych, jeżeli - tak, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie - przekazanie przez podmiot prowadzący rejestr publiczny danych z rejestru do ich ponownego wykorzystywania następuje w celu innym niż realizacja zadania publicznego (art. 15 ust. 4 u.i.d.p.p.); 3.3. w kontekście powyższych uregulowań precyzyjnie określających tryb udostępniania danych "o prowadzonych rejestrach" i "danych zawartych w rejestrach w celu ich ponownego wykorzystania", nie można utożsamiać zakresu przedmiotowego wniosku zgłoszonego w niniejszej sprawie z żądaniem udostępnienia decyzji o warunkach zabudowy; 4. naruszenie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. w zw. z art. 1 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 15 ust. 1 i 4 u.i.d.p.p. w zw. z art. 39 ust. 5 u.o.d.p.w., poprzez błędną interpretację polegającą na przyjęciu, że skoro przedmiotem żądania była informacja publiczna, to należało rozpatrzyć wniosek w trybie ustawy dostępowej, podczas gdy prawidłowe procedowanie w oparciu o przepisy ustawy o otwartych danych, stosownie do nakazu z art. 15 ust. 4 u.i.d.p.p. i zgodnie z normą kolizyjną zawartą w art. 1 ust. 2 u.d.i.p., obligowało organ do załatwienia wniosku na zasadach przewidzianych w ustawie o otwartych danych, a w konsekwencji - wobec nieuzupełnienia braków wniosku - do pozostawienia go bez rozpoznania, co z kolei uniemożliwiało dalsze rozpatrywanie wniosku w jakimkolwiek innym trybie; 5. naruszenie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. w zw. z art. 1 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 39 ust. 3 i 5 u.o.d.p.w., poprzez błędną, a przy tym wewnętrznie sprzeczną wykładnię i przyjęcie, że zgłoszony w niniejszej sprawie wniosek o udostępnienie informacji celem ponownego wykorzystania - z tego tylko względu, że dotyczył udostępnienia informacji będącej informacją publiczną - wymagał rozpatrzenia w trybie u.d.i.p., a nie w trybie u.o.d.p.w., niemniej podlegał ocenie z punktu widzenia wymagań formalnych wymienionych w art. 39 ust. 3 pkt 1-6 u.o.d.p.w. i pomimo niezaistnienia - zdaniem Sądu - podstaw do pozostawienia wniosku bez rozpoznania, należało potraktować go jako wniosek o udostępnienie informacji publicznej, podczas gdy wniosek w sposób niewątpliwy zmierzał do uzyskania informacji celem ponownego wykorzystania (tj. stworzenia wyszukiwarki decyzji o warunkach zabudowy i inwestycji celu publicznego), a przewidziana w ustawie o otwartych danych sankcja w postaci pozostawienia wniosku bez rozpoznania wyklucza możliwość nadania mu biegu w innym trybie, co jednak nie pozbawia strony możliwości ubiegania się o informację publiczną; 6. naruszenie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. w zw. z art. 39 ust. 5 u.o.d.p.w. w zw. z art. 39 ust. 3 pkt 3 u.o.d.p.w., poprzez uznanie, że w niniejszej sprawie organ nie miał podstaw do pozostawienia wniosku bez rozpoznania, albowiem zawierał on wszystkie konieczne elementy wniosku o udostępnienie informacji sektora publicznego w sytuacji, gdy wniosek ten nie spełniał wymagań formalnych, albowiem wnioskodawca nie wskazał informacji, które miałyby zostać udostępnione, a jedynie zażądał informacji "w zakresie rejestrów prowadzonych w oparciu o wskazane we wniosku rozporządzenie", zaś w odpowiedzi na pismo Prezydenta wskazał, że jego intencją było "otrzymanie danych gromadzonych we wskazanym rejestrze", co uniemożliwiało precyzyjne ustalenie zakresu żądanych informacji sektora publicznego; II. art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1) art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 ust. 1 i 2 u.d.i.p., poprzez błędne i nieznajdujące potwierdzenia w aktach sprawy przyjęcie, że w ocenie organu żądana informacja nie jest informacją publiczną, co w konsekwencji doprowadziło Sąd do wadliwego uznania, że skoro przedmiotem wniosku jest informacja publiczna w rozumieniu przepisów ustawy dostępowej, to też w trybie tej ustawy powinien być rozpatrzony zgłoszony w niniejszej sprawie wniosek, podczas gdy poglądu takiego organ nie wyraził na żadnym etapie postępowania i nie uczynił go podstawą podejmowanych w niniejszej sprawie czynności, zaś okoliczność, że wniosek dotyczył informacji publicznej jako kategorii informacji sektora publicznego - co organ wyraźnie przyznał - nie pozwala na pominięcie zawartego w art. 1 ust. 2 u.d.i.p. obowiązku zastosowania odmiennych zasad i trybu udostępnienia informacji będącej informacją publiczną w rozumieniu ustawy dostępowej, jeżeli wynika to z przepisów szczególnych zawartych w innych ustawach; 2) art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a., poprzez błędne przyjęcie, że wniosek Fundacji W. z dnia 5 lipca 2024 r. zawierał żądanie udostępnienia informacji publicznej podlegające przepisom ustawy dostępowej, podczas gdy zarówno we wniosku, jak i następnie w skardze na bezczynność Fundacja jednoznacznie wskazywała, że domaga się udostępnienia informacji celem ponownego wykorzystania w trybie ustawy o otwartych danych. W oparciu o powyższe zarzuty Prezydent wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi Fundacji na bezczynność organu, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Lublinie. Jednocześnie organ zawnioskował o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz zrzekł się rozprawy. Ze skargą kasacyjną od wyroku z 12 grudnia 2024 r. wystąpiła do NSA również Fundacja, wnosząc o uchylenie wyroku w części, tj. w zakresie punktu II stwierdzającego, że bezczynność Prezydenta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz zarzucając na podstawie art. 174 pkt. 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, mających wpływ na treść orzeczenia, tj.: a) art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i wadliwe uznanie, iż bezczynność Prezydenta nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa w sytuacji, gdy bezczynność organu wynikała z lekceważenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej złożonego przez skarżącego, albowiem jego przedmiot podlegał już kontroli sądowoadministracyjnej, b) art. 133 § 1 w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., w zakresie w jakim z przepisów tych wynika, że sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy i wydaje rozstrzygnięcie na podstawie akt sprawy, poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na błędnym ustaleniu stanu faktycznego wskutek nieuzasadnionego przyjęcia przez WSA w Lublinie, że organ mimo, iż rozpoznawał już wnioski w tym samym przedmiocie, działał w błędnym przekonaniu, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej. Zdaniem Fundacji wskazane uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż gdyby WSA w Lublinie dokonał prawidłowego ustalenia stanu faktycznego, to powinien dojść do przekonania, że bezczynność organu miała cechy rażącego naruszenia prawa. Wobec powyższych zarzutów Fundacja wniosła o uchylenie wyroku w zaskarżonej części oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie, ewentualnie w przypadku określonym w treści art. 188 p.p.s.a. o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i rozpoznanie skargi. Dodatkowo Fundacja wniosła o zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz zrzekła się rozprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organu Fundacja wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie od organu na jej rzecz zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Odpowiedź na skargę kasacyjną Fundacji nie została złożona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., bowiem skarżący kasacyjnie organ zrzekł się rozprawy, zaś strona skarżąca nie zażądała jej przeprowadzenia. W świetle art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. W rozpatrywanej sprawie organ oparł skargę kasacyjną na obu podstawach - naruszeniu przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.). Podkreślić należy, że w sytuacji, gdy strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuca wyrokowi Sądu pierwszej instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności trzeba odnieść się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, bowiem dopiero wówczas, gdy zostanie przesądzone, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd pierwszej instancji za podstawę orzekania jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do oceny zasadności zarzutów prawa materialnego. W rozpoznawanej sprawie zarzut naruszenia przepisów postępowania został powiązany z zarzutami naruszenia przepisów prawa materialnego, dlatego też zarzut ten musi zostać rozpoznany w dalszej kolejności. Skarga kasacyjna organu nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Przedmiotem niniejszej sprawy jest bezczynność Prezydenta Miasta Lublin w przedmiocie rozpoznania wniosku Fundacji W. z dnia 5 lipca 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej. Wnioskiem tym Fundacja zwróciła się do organu o ponowne wykorzystanie informacji sektora publicznego – rejestr WZ i LICP. W sprawie nie jest sporne, że Prezydent jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Spór dotyczy natomiast tego, czy wypełniony został zakres przedmiotowy u.d.i.p., a więc czy żądane przez wnioskodawcę informacje mają charakter informacji publicznej oraz tego, czy wniosek skarżącej zawierał wszystkie elementy kolejno wskazane w art. 39 ust. 3 pkt 3 – 6 u.o.d.p.w. Dla oceny zasadności zarzutów skargi kasacyjnej niezbędne jest wyjaśnienie charakteru prawa do informacji publicznej i jego zakresu w polskim porządku prawnym. Zakres i charakter prawa do informacji publicznej określają art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Przepisy te stanowią, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu. Jednocześnie Konstytucja RP w art. 61 ust. 3 stanowi, że ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach: ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Ustawodawca pojęcie "informacji publicznej" zdefiniował w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p., wskazując, że informacją taką jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ust. 1 i 2 tej ustawy. Wskazać należy, iż ustawodawca, definiując pojęcie "informacji publicznej", odwołał się do kategorii sprawy publicznej. W świetle art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną jest "każda informacja o sprawach publicznych", przy czym w przepisach u.d.i.p. nie zdefiniowano pojęcia "sprawy publicznej". Niewątpliwie sprawy publiczne są to sprawy związane z istnieniem i funkcjonowaniem określonej wspólnoty publicznoprawnej. "Sprawa publiczna" to sprawa ogółu, która w znacznym stopniu koresponduje z pojęciem dobra wspólnego (dobra ogółu). W doktrynie i orzecznictwie akcentuje się, że takie rozumienie pojęcia "sprawa publiczna" jest związane właśnie z władzą publiczną i wspólnotą publicznoprawną oraz jej funkcjonowaniem (por. H. Izdebski, Samorząd terytorialny. Podstawy ustroju i działalności, Warszawa 2004, s. 209; wyrok NSA z 30 września 2009 r., I OSK 2093/14). Sprawy niezwiązane ze wspólnotą publiczną – określane czasami w piśmiennictwie jako sprawy "sfery prywatnej" (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej, Warszawa 2016, Lex 2016, Komentarz do art. 1, t. 4; wyrok NSA z 14 września 2010 r., I OSK 1035/10), tj. dotyczące kwestii prywatnych, osobistych, intymnych (dane osobowe, życie prywatne, rodzinne), związanych z dobrami osobistymi (M. Jabłoński, Udostępnianie informacji publicznej w trybie wnioskowym, Wrocław 2009, s. 151), nie są sprawami publicznymi, z kolei sprawy wspólnoty publicznej zawsze są sprawami publicznymi. Należy zatem przyjąć, że sprawa publiczna to przejaw działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP, w jej rozumieniu wynikającym z unormowań Konstytucji RP, tj. takiej aktywności tych podmiotów, która jest ukierunkowana na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych, co nie jest tożsame z każdym przejawem aktywności tych podmiotów. Wykładnia art. 6 u.d.i.p. prowadzi do wniosku, że informacją o sprawie publicznej jest również informacja o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 ustawy oraz zasadach ich funkcjonowania, jedynie w zakresie dotyczącym działalności tych podmiotów. Z tą wykładnią koresponduje treść art. 4 ust. 1 u.d.i.p., eksponująca element "wykonywania zadań publicznych" przez podmioty będące adresatami roszczeń o udostępnienie informacji publicznej, czyli zadań, które cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji RP lub ustawie (por. wyrok NSA z 18 sierpnia 2010 r., I OSK 851/10). Wyżej przedstawione rozumienie istoty sprawy publicznej, a w konsekwencji i informacji publicznej – odkodowywane z treści art. 61 Konstytucji RP i unormowań u.d.i.p. – jest przyjmowane jednolicie w orzecznictwie sądów administracyjnych. Zgodnie z ugruntowanymi już poglądami orzecznictwa, wypracowanymi na tle analizy art. 1 ust. 1, jak i precyzującego go art. 6 ust. 1 i 2 w związku z art. 4 u.d.i.p., informacją taką jest każda informacja wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Status informacji publicznej uzyskuje przy tym taka informacja, która jest związana jest z funkcjonowaniem wspólnoty publicznoprawnej – Państwa (por. np. wyroki NSA z: 7 października 2021 r., III OSK 3461/21, 7 lipca 2021 r., III OSK 3195/21, 4 lipca 2023 r., III OSK 5207/21). Za trafne należało uznać stanowisko Sądu pierwszej instancji w kwestii definicji pojęcia informacji publicznej, jak również ocenę, iż publiczny charakter należy przypisać informacjom "o prowadzonych rejestrach (...) oraz sposobach i zasadach udostępniania danych w nich zawartych" zawartym w prowadzonych przez te organy rejestrach (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. f u.d.i.p.). Jak słusznie zauważył Sąd pierwszej instancji, nie oznacza to jednak, że w tym trybie nie mogą zostać udostępnione informacje zawarte w rejestrze, jeśli są to informacje publiczne. Ma to miejsce m.in. w przypadku rejestrów, których dotyczy art. 67 u.p.z.p. i wyżej powołane rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 13 maja 2004 r., tj. rejestru decyzji o warunkach zabudowy (Załącznik Nr 1), rejestru decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego o znaczeniu krajowym i wojewódzkim (Załącznik Nr 2), rejestru o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego o znaczeniu powiatowym i gminnym (Załącznik Nr 3) oraz rejestru decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego na terenach zamkniętych (Załącznik Nr 4). Ich zawartość obejmuje skatalogowaną, zwartą, skróconą treść decyzji, a więc stanowi informację publiczną podlegającą udostępnieniu w trybie u.d.i.p. Z Załącznika Nr 1 ww. rozporządzenia wynika, że "rejestr decyzji o warunkach zabudowy wydanych w danym roku" składa się z ośmiu kolumn w kolejności: Lp. (1), nr decyzji i data jej wydania (2), rodzaj inwestycji (3), nazwa i adres wnioskodawcy (4), oznaczenie nieruchomości (nr dz. ew.) (5), streszczenie ustaleń decyzji (6), wygaśnięcie, stwierdzenie nieważności lub zmiana decyzji (7), uwagi (8). W istocie rejestr zawiera uporządkowane i pogrupowane podstawowe informacje o treści wydanych decyzji o warunkach zabudowy. Jak słusznie zauważył Sąd pierwszej instancji, decyzje takie jako dokumenty urzędowe są bezspornie informacjami publicznymi, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p. i podlegają udostępnieniu w trybie u.d.i.p. Sąd podziela w konsekwencji wyrażany w orzecznictwie pogląd, że rejestry takich decyzji również mogą podlegać udostępnieniu w trybie u.d.i.p., czyniąc tym samym nieuprawnionym zarzut organu niezastosowania przez Sąd pierwszej instancji art. 15 ust. 4 u.i.d.p.p. W okolicznościach niniejszej sprawy nie budzi wątpliwości, że organ administracji publicznej, jakim jest Prezydent Miasta Lublin, mieści się w zakresie podmiotowym stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej. W wyniku realizacji złożonego przez skarżącą wniosku o udostępnienie informacji publicznej, w którym wskazany został charakter i zakres żądanej informacji, organ ten jest zatem co do zasady podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji, mającej charakter informacji publicznej, a będącej w jego posiadaniu. Powyższe oznacza, że nie rozpoznając wniosku dostępowego organ pozostawał w bezczynności. Na tle przywołanych przepisów, o bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej można bowiem mówić w sytuacji, gdy zobowiązany do udzielenia tej informacji podmiot nie podejmuje w terminie - wskazanym w art. 13 u.d.i.p. - odpowiednich czynności, tj. nie udostępnia informacji w formie czynności materialno-technicznej lub nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia. Zaakcentowania wymaga, że w stosunku do informacji podlegających udostępnieniu w trybie ustawy, a więc informacji mających charakter informacji publicznej, podmiot zobowiązany do ich udostępnienia, rozpoznając wniosek złożony w tym przedmiocie, ma obowiązek podjęcia działania w postaci udzielenia informacji, bądź wydania decyzji odmownej. W tym miejscu zauważyć należy, że w sprawach o udostępnienie informacji publicznej bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej ma miejsce również wówczas, gdy podmiot ten uznaje, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej i powiadamia o tym wnioskodawcę pismem, tak jak w rozpoznawanej sprawie. Uwzględniając powyższe stwierdzić należy, że ustawa o dostępie do informacji publicznej znajduje zastosowanie wyłącznie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy, tak jak niewątpliwie miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie. Natomiast o zakwalifikowaniu określonej informacji do podlegającej udostępnieniu w rozumieniu u.d.i.p. decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji (por. wyrok NSA z 30 lipca 2013 r., I OSK 1004/13, LEX 1375651). Oznacza, to że organ na etapie rozpoznawania wniosku ocenia czy wszystkie żądania zawarte we wniosku dostępowym mogą być udostępnione stronie, czy też część z nich podlega ograniczeniu (art. 5 u.d.i.p.). Na tej podstawie organ może ograniczyć dostęp do żądanych informacji publicznych, co w praktyce może polegać na udostępnieniu treści dokumentu odpowiednio zanonimizowanego, po usunięciu elementów podlegających ochronie, np. danych osobowych, albo na wydaniu decyzji odmownej. Kryterium rzeczowe nie może być jednak kontrolowane w sprawie ze skargi na bezczynność organu. Niezależnie od powyższego stanowiska, należało również uznać, że nawet gdyby przyjąć, że wniosek Fundacji podlegałby rozpoznaniu w trybie u.o.d.p.w., to pozostawienie wniosku skarżącej bez rozpoznania na podstawie art. 39 ust. 5 u.o.d.p.w. było co najmniej przedwczesne. Zgodnie z art. 39 ust. 3 u.o.d.p.w. wniosek o ponowne wykorzystanie zawiera w szczególności: 1) nazwę podmiotu zobowiązanego; 2) informacje o wnioskodawcy, w tym imię i nazwisko albo nazwę oraz adres umożliwiający dostarczenie odpowiedzi do wnioskodawcy albo pełnomocnika tego wnioskodawcy w sposób lub w formie wskazanych we wniosku; 3) wskazanie informacji sektora publicznego, które będą ponownie wykorzystywane, a jeżeli są już udostępniane lub zostały przekazane, warunki ponownego wykorzystywania, na jakich mają być ponownie wykorzystywane oraz źródło udostępniania lub przekazania; 4) wskazanie celu ponownego wykorzystywania, w tym określenie rodzaju działalności, w której informacje sektora publicznego będą ponownie wykorzystywane, w szczególności wskazanie dóbr, produktów lub usług; 5) wskazanie formy przygotowania informacji sektora publicznego, a w przypadku postaci elektronicznej - także wskazanie formatu danych; 6) wskazanie: a) sposobu przekazania informacji sektora publicznego, o ile nie są udostępniane lub nie zostały przekazane w inny sposób, albo b) sposobu i okresu dostępu do informacji gromadzonych i przechowywanych w systemie teleinformatycznym, o którym mowa w ust. 2. Analiza wniosku, jak również uzupełniającego go pisma z 19 lipca 2024 r., nie pozwalają na uznanie, że ich łączne zestawienie nie pozwala na określenie intencji skarżącego co do rodzaju danych, które chce pozyskać, jak również celu, któremu mają one służyć. Fundacja wyraźnie wskazała, że chodzi jej o dane zawarte w dwóch rejestrach "WZ i LICP". Cel miał być zaś "niekomercyjny", służący "stworzeniu wyszukiwarki decyzji o warunkach zabudowy i inwestycji celu publicznego". Jeżeli organ miał wątpliwości co do zakresu żądania Fundacji, powinien w piśmie poprzedzającym pozostawienie wniosku bez rozpoznania pouczyć stronę (działającą bez profesjonalnego pełnomocnika) chociażby o treści art. 39 ust. 3 pkt 4 w zw. z art. 2 pkt 12 i 14 u.o.d.p.w. Tym samym zarzuty naruszenia prawa materialnego okazały się bezskuteczne. W ramach zarzutu naruszenia przepisów postępowania Prezydent wskazał na naruszenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a., w zw. z art. 1 ust. 1 i 2 u.d.i.p., skupiając się w głównej mierze na nieprawidłowym przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, że w rozpoznawanej sprawie wniosek dostępowy nie został złożony w trybie u.d.i.p., lecz u.o.d.p.w. Kwestia ta została już powyżej rozstrzygnięta na etapie omawiania zarzutów naruszenia prawa materialnego. Odnosząc się natomiast do przywołanego przez Prezydenta naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 133 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym "sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy (..)", wyjaśnić należy, że orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd w procesie kontroli sądowoadministracyjnej bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania przed tym organem oraz przed sądem (uwzględniając treść art. 106 § 3 p.p.s.a.). Wskazany wyżej przepis mógłby zostać naruszony, gdyby sąd wyszedł poza ten materiał i dopuścił na przykład dowód z przesłuchania świadków. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza bowiem jedynie zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w aktach sprawy (por. wyrok NSA z 7 marca 2013 r., II GSK 2374/11, LEX nr 1296049). Należy przy tym odróżnić poddanie sądowej kontroli działalności administracji publicznej na podstawie innego materiału niż akta sprawy od wydania wyroku na podstawie akt sprawy, z przyjęciem np. odmiennej oceny materiału dowodowego zawartego w tych aktach (por. wyrok NSA z 5 kwietnia 2012 r., I OSK 1749/11, LEX nr 1145067). Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu oceny materiału dowodowego, jak i ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego, dokonanych przez sąd pierwszej instancji (por. wyrok NSA z 9 listopada 2011 r., I OSK 1350/11, LEX nr 1149159; wyrok NSA z 17 listopada 2011 r., II OSK 1609/10, LEX nr 1132105). Do naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. dochodzi zatem wówczas, gdy sąd oddali skargę, mimo niekompletnych akt sprawy, gdy pominie istotną część tych akt, gdy przeprowadzi postępowanie dowodowe z naruszeniem przesłanek wskazanych w art. 106 § 3 p.p.s.a. oraz gdy oprze orzeczenie na własnych ustaleniach, tzn. dowodach lub faktach, nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 p.p.s.a. Z przepisu tego wynika więc nakaz wyprowadzania oceny prawnej na gruncie faktów i dowodów znajdujących odzwierciedlenie w aktach sprawy (por. wyrok NSA z 26 maja 2010 r., I FSK 497/09, LEX nr 594014; wyrok NSA z 19 października 2010 r., II OSK 1645/09, LEX nr 746707; wyrok NSA z 5 czerwca 2012 r., II OSK 763/12, LEX nr 1219174). Sąd pierwszej instancji analizując i oceniając w niniejszej sprawie znajdujące się w aktach dokumenty, w tym wniosek Fundacji o udostępnienie informacji publicznej, nie mógł zatem naruszyć art. 133 § 1 p.p.s.a., a więc zarzut naruszenia tego przepisu również nie mógł odnieść skutku. Skoro podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty Prezydenta okazały się nieskuteczne, Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do jej uwzględnienia, ocena charakteru informacji żądanej przez skarżącą pozwala bowiem na uznanie, że mogła ona podlegać udostępnieniu na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, co implikuje stwierdzenie, iż sprawa podlega załatwieniu przez organ w określonej tą ustawą formie, a co za tym idzie miała miejsce bezczynność organu. Na marginesie jedynie należy wskazać, że gdyby przyjąć, że wniosek dostępowy miałby zostać rozpoznany jedynie w trybie u.o.d.p.w., również w takim przypadku można by było zakładać bezczynność organu. Skoro bowiem organ nie rozpoznał omawianego żądania i przedwcześnie pozostawił wniosek dostępowy bez rozpoznania (art. 39 ust. 5 u.o.d.p.w.), to świadczy to o tym, że organ popadł w bezczynność (art. 40 pkt 1 u.o.d.p.w.). Nieskuteczne okazały się również zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej Fundacji, obejmującej orzeczenie w części, tj. w zakresie pkt II wyroku. W ramach podniesionych zarzutów naruszenia przepisów postępowania strona skarżąca kasacyjnie kwestionuje rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w zakresie uznania, że bezczynność organu w niniejszej sprawie nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa. Zarzuty te nie mogły odnieść skutku. Odnosząc się do pierwszego z tych zagadnień wskazać należy, że ustawodawca zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.a. w przypadku stwierdzenia bezczynności obliguje sąd administracyjny do zbadania jej charakteru, tj. czy ma ona charakter rażący czy nie. W świetle orzecznictwa, oceniając charakter bezczynności, nie można pominąć charakteru sprawy, jak i specyfiki trybu jej załatwienia (por. wyrok NSA z 18 marca 2015 r., I OSK 585/15). Sąd musi przy tym wziąć pod uwagę występujące ewentualnie w sprawie przyczyny usprawiedliwiające bezczynność organu (por. wyrok NSA z 24 kwietnia 2014 r., II FSK 3614/13). W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie wyjaśniano, że rażącym naruszeniem prawa - w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. - jest stan, w którym bez żadnych wątpliwości i wahań w kontekście okoliczności danej sprawy można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. W przypadku przekroczenia przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, o tym, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, nie decyduje tylko sam przedmiot sprawy, ale wszystkie okoliczności z tym związane, w tym także czas trwania bezczynności (zob. wyrok NSA z 8 lipca 2015 r., I OSK 237/15). Tym samym stwierdzić należy, że bezczynność o charakterze rażącego naruszenia prawa ma miejsce wówczas, gdy w sposób jednoznaczny i znaczący doszło do przekroczenia terminów określonych przepisami prawa na dokonanie danej czynności, a zarazem nie zachodzą okoliczności ekskulpujące tę bezczynność organu (zob. wyrok NSA z 8 lipca 2015 r., I OSK 1514/14). Charakter rażący ma bezczynność o znamionach "wyjątkowej" (por. wyrok NSA z 26 lutego 2016 r., I OSK 2451/14). Mając na uwadze powyższe, należy podzielić ocenę Sądu pierwszej instancji, że bezczynność w niniejszej sprawie nie miała charakteru rażącego. Po otrzymaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej organ zareagował, udzielając odpowiedzi na wniosek z dnia 19 lipca 2024 r. w pismach z dnia 2 sierpnia 2024 r. Nie zlekceważono zatem uprawnienia wnioskodawcy do uzyskania informacji. Błąd organu co charakteru prawnego żądanej informacji, wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie Fundacji, był usprawiedliwiony, gdyż - jak słusznie zauważył to Sąd pierwszej instancji - wynikał z mylnego przekonania organu, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej. Stąd nie można przypisać organowi złej woli i stwierdzić, że przyczyną bezczynności było zamierzone uniemożliwienie stronie skarżącej dostępu do informacji publicznej, organ nie pozostawił bowiem wniosku skarżącej kasacyjnie Fundacji bez reakcji. Uznać zatem należy, że bezczynność organu nie była rażąca. W ramach drugiego z zarzutów skarżąca kasacyjnie Fundacja wytknęła Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 133 § 1 w związku z art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zakresie, w jakim z przepisów tych wynika, że sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy i wydaje rozstrzygnięcie na podstawie akt sprawy, poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na błędnym ustaleniu stanu faktycznego wskutek nieuzasadnionego przyjęcia przez WSA w Lublinie, że organ mimo, iż rozpoznawał już wnioski w tym samym przedmiocie, działał w błędnym przekonaniu, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż gdyby WSA w Lublinie dokonał prawidłowego ustalenia stanu faktycznego, to powinien dojść do przekonania, że bezczynność organu miała cechy rażącego naruszenia prawa. Jak podkreślono to powyżej, omawiając zarzuty kasacyjne organu, w ramach zarzutu naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować dokonanej przez Sąd oceny dokumentów, o ile dokumenty te znajdują się w materiale zgromadzonym w aktach sprawy. Sąd pierwszej instancji analizując i oceniając w niniejszej sprawie znajdujące się w aktach dokumenty, w tym wniosek dostępowy Fundacji oraz odpowiedzi organu na ww. wniosek, nie mógł zatem naruszyć art. 133 § 1 p.p.s.a., a prawidłowość tej oceny nie może być skutecznie kwestionowana w drodze zarzutu naruszenia tego przepisu. W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym "sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a" wskazać należy, że przepis ten określa granice rozpoznania skargi przez sąd administracyjny pierwszej instancji, zaś granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego działania organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo – mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku – nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które Sąd pierwszej instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu. Tymczasem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie rozpoznając skargę niewątpliwie orzekał w granicach sprawy, oceniając czy organ pozostawał w bezczynności w rozpoznaniu wniosku dostępowego Fundacji z 5 lipca 2024 r., a zatem nie orzekał w granicach (w znaczeniu podmiotowym i przedmiotowym) innej sprawy niż ta, w której została wniesiona skarga. Z kolei w odniesieniu do części zarzutu dotyczącego naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. należy podnieść, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania. Naruszenie to, jak już wskazywano, musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, a to właśnie próbowano uczynić na podstawie omawianego zarzutu skargi kasacyjnej, w którym strona skarżąca kasacyjnie wprost wskazuje, że zarzuca Sądowi pierwszej instancji błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy. Za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. niemożliwe jest także kwestionowanie stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Wadliwość uzasadnienia orzeczenia może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a., w sytuacji gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku (por. postanowienie NSA z 22 maja 2014 r., II OSK 481/14). Tymczasem uzasadnienie zaskarżonego w niniejszej sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd pierwszej instancji odniósł się do wszystkich kwestii istotnych z punktu widzenia merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, także w części dotyczącej żądania Fundacji zasądzenia na jej rzecz od organu sumy pieniężnej i wskazał powody, dla których uznał, że skarga Fundacji nie zasługiwała w tym zakresie na uwzględnienie. Treść uzasadnienia zaskarżonego w niniejszej sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie czyni go więc w pełni poddającym się kontroli kasacyjnej także w tej części. Dlatego omawiany zarzut naruszenia art. 133 § 1 i art. 134 § 1 w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. nie mógł odnieść skutku w sytuacji, gdy na jego podstawie organ skarżący kasacyjnie próbuje kwestionować prawidłowość ocen i ustaleń w zakresie przyjętego przez Sąd pierwszej instancji stanu faktycznego sprawy. Z powołanych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną Fundacji, która nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zarzuty skargi kasacyjnej są bezzasadne, a stanowisko Sądu pierwszej instancji jest w pełni prawidłowe. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, w oparciu o art. 184 p.p.s.a., oddalił obie skargi kasacyjne. O zwrocie kosztów postępowania na rzecz Fundacji orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a., zgodnie z zasadą odpowiedzialności za wynik postępowania, w oparciu o wniosek skarżącej zawarty w odpowiedzi na skargę kasacyjną organu.