III OSK 4998/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska - Matusiak Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 30 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 grudnia 2020 r. sygn. akt II SAB/Wa 496/20 w sprawie ze skargi A. B. na bezczynność Rady Pedagogicznej Szkoły Podstawowej Specjalnej nr [...] w [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] lutego 2020 r. M. W. przedstawicielki ustawowej A. B. o wydłużenie etapu edukacyjnego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 14 grudnia 2020 r. II SAB/Wa 496/20, po rozpoznaniu skargi A. B. na bezczynność Rady Pedagogicznej Szkoły Podstawowej Specjalnej nr [...] w [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z [...] lutego 2020 r. M. W., przedstawicielki ustawowej A. B., o wydłużenie etapu edukacyjnego: 1. stwierdził, że Rada Pedagogiczna Szkoły Podstawowej Specjalnej nr [...] w [...] dopuściła się bezczynności w rozpoznaniu wniosku z [...] lutego 2020 r.; 2. stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądził koszty postępowania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł A. B. Zaskarżając wyrok w części, w zakresie punktu 2 i w zakresie, w jakim Sąd nie zobowiązał organu do wydania decyzji w terminie 14 dni, zarzucił mu naruszenie: 1. prawa procesowego przez jego niewłaściwe zastosowanie - obrazę art. 104 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z § 5 ust. 1 pkt 1) lit. b) i § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej w sprawie ramowych planów nauczania dla publicznych szkół (Dz. U. z 2019 r. poz. 639 ze zm.) poprzez przyjęcie, że uchwała Rady Pedagogicznej SPS nr [...] z [...] sierpnia 2020 r. stanowiła decyzję administracyjną – co miało bezpośredni wpływ na wynik sprawy, gdyż prowadziło do przyjęcia, że w dacie orzekania przewlekłość nie występuje i nie ma potrzeby wyznaczania organowi terminu na wydanie decyzji; 2. prawa procesowego w postaci art. 149 § 1 pkt 1) p.p.s.a. "w zw. z art." poprzez jego niezastosowanie i niezobowiązanie Rady Pedagogicznej SPS nr [...] do wydania decyzji pomimo, że Rada w dniu wydania wyroku nadal pozostawała w bezczynności, naruszając tym samym art. 35 § 1 - 3 k.p.a. i art. 36 § 1 k.p.a. - co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż prowadziło bezpośrednio do nieuwzględnienia skargi w tym zakresie; 3. prawa procesowego w postaci art. 149 § 1a p.p.s.a. poprzez stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa, podczas gdy naruszenie ma charakter długotrwały, dotyczy prawa strony do załatwienia sprawy w formie decyzji oraz skutkowało realnym uniemożliwieniem skarżącemu przedłużenia nauki na etapie edukacyjnym z uwagi na rozpoczęcie kolejnego roku szkolnego – co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem organ powinien był stwierdzić, że nastąpiło rażące naruszenie prawa. Wobec powyższego skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie wyroku w zaskarżonym zakresie i rozpoznając skargę wyznaczenie Radzie Pedagogicznej SPS nr [...] terminu 14 dni na wydanie decyzji w przedmiotowej sprawie; stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; ewentualnie o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Wniósł także o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, wg norm przepisanych. Zrzekł się także rozprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Pedagogiczna Szkoły Podstawowej Specjalnej nr [...] w [...] wniosła o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły. Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organ i Sąd I instancji. Dla lepszego zrozumienia zapadłego rozstrzygnięcia przypomnieć jedynie należy, że Sąd I instancji potwierdził bezczynność Rady Pedagogicznej Szkoły Podstawowej Specjalnej nr [...] w [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku A. B. o wydłużenie etapu edukacyjnego (choć bez rażącego naruszenia prawa), ale nie zobowiązał do wydania decyzji, bo uznał, że jest nią uchwała załączona do odpowiedzi na skargę. Problem jednak w tym, że rozstrzygnięcia opartego na art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd I instancji nie zamieścił w sentencji wyroku. Sentencja wyroku wydanego przez Sąd I instancji nie zawiera orzeczenia ani o zobowiązaniu organu do rozpoznania wniosku (art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.), ani o umorzeniu postępowania w tym zakresie, jako bezprzedmiotowego (art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). "Wydanie przez organ decyzji w sprawie, w której złożono skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania czy też udzielenie odpowiedzi na wniosek w sprawach dotyczących informacji publicznej, wyłącza możliwość zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu albo dokonania czynności, oraz możliwość zobowiązania organu do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, ze względu na faktyczne załatwienie sprawy administracyjnej w dniu orzekania. Jednakże, jeżeli na dzień wniesienia skargi organ pozostawał w bezczynności lub w sposób przewlekły prowadził postępowanie, sąd obowiązany jest uwzględnić skargę i stwierdzić, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W sytuacji gdy na dzień orzekania przez WSA organ udzielił odpowiedzi na wniosek, Sąd I instancji zobowiązany jest stwierdzić bezczynność oraz umorzyć postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu (odpowiedzi na wniosek) w określonym terminie" (zob. wyrok NSA z 21 maja 2020 r. I OSK 2353/19, LEX nr 3036968). W niniejszej sprawie Sąd I instancji stwierdził jedynie, że organ pozostawał w bezczynności przy rozpoznaniu wniosku A. B. z [...] lutego 2020 r. (pkt 1 wyroku), w oparciu o art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., jednak uznając, że organ załatwił wniosek, nie umorzył postępowania w przedmiocie zobowiązania organu. Wyjaśnił w uzasadnieniu, że "Sąd nie zobowiązał Rady Pedagogicznej do podjęcia uchwały, gdyż ta została podjęta [...] sierpnia 2020 r." W konsekwencji sentencja wyroku wydanego przez Sąd I instancji nie zawiera rozstrzygnięcia, które pozwalałoby na weryfikację, czy sąd meriti właściwie ocenił wywiązanie się organu z obowiązku rozpoznania wniosku. Jeśli intencją skarżącego kasacyjnie było poddanie ocenie zachowania Sądu I instancji w powyższym zakresie, to najpierw powinno dojść do uzupełnienia wyroku (zob. art. 157 p.p.s.a.) o brakujące rozstrzygnięcie. "Strona może równolegle korzystać z możliwości rektyfikacji orzeczenia i środka zaskarżenia. Co do zasady nie jest natomiast możliwe łączne składanie wniosków, o których mowa w art. 159 p.p.s.a., ze środkami odwoławczymi, z uwagi na różną właściwość rzeczową adresatów tych środków. Tylko w wypadku określonym w art. 156 § 3 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny, przed którym toczy się sprawa, może sprostować wyrok sądu pierwszej instancji" (B. Dauter [w:] A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, B. Dauter, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LEX/el. 2019, art. 159). Skoro zaskarżony wyrok nie zawiera rozstrzygnięcia odnośnie do zobowiązania organu, to zarzuty skargi kasacyjnej tego dotyczące należy w takiej sytuacji uznać za bezprzedmiotowe. Zauważyć ponadto należy, że zakres zaskarżenia wyroku Sądu I instancji, którym Naczelny Sąd Administracyjny jest związany, nie obejmuje jego pkt 1, który zawiera rozstrzygnięcie pozostające w pewnej zależności z oceną wywiązania się organu z obowiązku rozstrzygnięcia wniosku. Ponadto, sam autor skargi kasacyjnej, określając zakres zaskarżenia stwierdził, że "w zakresie, w jakim Sąd nie zobowiązał organu do wydania decyzji (...)". Skarga kasacyjna nie może stawiać zarzutów odnoszących się do rozstrzygnięcia, którego Sąd nie zamieścił w sentencji wyroku. W takiej sytuacji, kiedy nie jest możliwe odniesienie się do argumentów dotyczących tego, czy organ wywiązał się z obowiązku rozstrzygnięcia sprawy z wniosku A. B., z powodu braku rozstrzygnięcia przez Sąd I instancji w tym zakresie – a jest przy tym mnóstwo wątpliwości, których Sąd I instancji w ogóle nie rozpatrywał, jak choćby to, na czyj wniosek (czy może to być wniosek ucznia, czy zespołu nauczycieli) rada pedagogiczna podejmuje decyzję o wydłużeniu okresu edukacyjnego ucznia niepełnosprawnego intelektualnie (tu z zespołem Downa); czy "decyzja" rady pedagogicznej, o której mowa w § 5 ust. 2 rozporządzenia MEN z 3.04.2019 r. (Dz. U. poz. 639), podejmowana jest w formie uchwały (ciało kolegialne) i czy można uznać bezczynność rady pedagogicznej, jeśli nie było "opinii zespołu, o którym mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 127 ust. 19 pkt 2 ustawy - Prawo oświatowe, z której wynika potrzeba przedłużenia uczniowi okresu nauki" (§ 5 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia), a żądanie składa uczeń, któremu już w III klasie gimnazjum przedłużono edukację (zob. art. 128 ust. 3 przepisów wprowadzających pr. ośw. w zw. z § 5 ust. 1 rozporządzenia z 3.04.2019 r.) – ocena charakteru stwierdzonej bezczynności również nie jest możliwa, bo nie są dostatecznie ustalone obowiązki organu, którym uchybienie rzutowałoby na charakter bezczynności. Mając to wszystko na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.