III OSK 4983/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Sikorska po rozpoznaniu w dniu 23 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. G. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 2501/20 o odrzuceniu skargi A. G. na orzeczenie Centralnej Komisji Lekarskiej podległej ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych z dnia [...] sierpnia 2020 r., nr [...] w przedmiocie uznania funkcjonariusza, funkcjonariusza zwolnionego ze służby za inwalidę lub uznania go za niezdolnego do samodzielnej egzystencji oraz ustalenie związku albo braku związku inwalidztwa ze służbą postanawia: oddalić skargę kasacyjną.

Pismem z 6 grudnia 2019 r. Dyrektor Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA skierował A. G., byłego funkcjonariusza Straży Granicznej, na badanie przez Podkarpacką Rejonową Komisję Lekarską w Rzeszowie podległą ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych, w celu uznania funkcjonariusza, funkcjonariusza zwolnionego ze służby za inwalidę lub uznania go za niezdolnego do samodzielnej egzystencji oraz ustalenie związku albo braku związku inwalidztwa ze służbą. Orzeczeniem nr [...] z [...] lutego 2020 r. Podkarpacka Rejonowa Komisja Lekarska podległa ministrowi do spraw wewnętrznych (zwana dalej: RKL) uznała skarżącego za zdolnego do służby w Straży Granicznej z ograniczeniem. W zakresie związku schorzenia albo ułomności (niezdolności do służby, inwalidztwa) ze szczególnymi warunkami lub właściwościami służby określiła, że rozpoznanie z pkt 1,2 nie pozostaje w związku ze szczególnymi warunkami lub właściwościami służby. Komisja nie zaliczyła skarżącego się do żadnej grupy inwalidzkiej. Orzeczeniem nr [...] z [...] sierpnia 2020 r. Centralna Komisja Lekarska podległa ministrowi do spraw wewnętrznych orzekła o utrzymaniu w mocy zaskarżonego orzeczenia. W skardze złożonej na powyższe orzeczenie do sądu administracyjnego skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego oraz poprzedzającego go orzeczenia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie skargi podnosząc, iż orzeczenia ustalające schorzenia danej osoby, ich związek ze służbą, czy wypadkiem m.in. dla celów emerytalno-rentowych nie podlegają kognicji sądów administracyjnych. W zakwestionowanym zakresie skarżącemu przysługuje prawo odwołania do sądu powszechnego od decyzji emerytalno-rentowej wydanej przez organ właściwy w sprawie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Straży Granicznej, tj. decyzji wydanej przez Dyrektora Biura Emerytalnego – Rentowego MSWiA. Odrzucając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przytoczył art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2020 r., poz. 305; dalej "ustawa o SG"), zgodnie z którym zdolność fizyczną i psychiczną do służby ustalają komisje lekarskie podległe ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych. Z przepisów ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. o komisjach lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 398) oraz rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 11 października 2018 r. w sprawie wykazu chorób i ułomności, wraz z kategoriami zdolności do służby w Policji, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Państwowej Straży Pożarnej oraz Służbie Ochrony Państwa (Dz. U. z 2018 r. poz. 2035) wynika, że komisje lekarskie orzekają o zdolności danej osoby do służby m.in. w Straży Granicznej i o zaliczeniu jej do określonej kategorii tej zdolności, orzekają także o związku schorzeń i ułomności ze służbą, uszczerbku na zdrowiu, inwalidztwie i jego związku ze służbą w Straży Granicznej. Zdaniem Sądu pierwszej instancji analiza powyższych przepisów wykazuje, że orzeczenia komisji lekarskich działających w sprawach funkcjonariuszy Straży Granicznej, kandydatów do takiej służby oraz emerytów i rencistów dzielą się na dwie odrębne grupy. Jedna grupa orzeczeń dotyczy zagadnień zdolności do służby w Straży Granicznej w ramach powołanej ustawy o Straży Granicznej. Te orzeczenia komisji lekarskich MSW mają byt w pełni autonomiczny: ostateczne orzeczenie komisji w tym przedmiocie jest wiążące dla innych organów administracyjnych właściwych w sprawach powołania określonej osoby do służby lub zwolnienia ze służby, przy czym powołanie do służby w Straży Granicznej lub zwolnienie z tej służby następuje w trybie administracyjnym przez wydanie decyzji administracyjnej, podlegającej zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Druga grupa orzeczeń komisji lekarskich MSW, to orzeczenia ustalające schorzenia danej osoby, ich związek ze służbą do celów odszkodowawczych lub rentowych albo zaopatrzenia emerytalnego. Orzeczenia z tej grupy zasadniczo poddawane są kontroli sądów powszechnych w ramach rozpoznawania odwołań od decyzji o świadczeniach rentowych, emerytalnych, czy też odszkodowawczych. Orzeczenia te mają wyłącznie charakter orzeczenia wstępnego, stanowiąc jedną z przesłanek ustalenia prawa do określonych świadczeń, ich zakresu i wysokości. W konsekwencji, przyjmuje się, że wspomniane wyżej orzeczenia nie podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego, albowiem sprawy orzekania o inwalidztwie i związku schorzeń ze służbą nie należą do właściwości sądu administracyjnego (por. wyroki NSA: z 29 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 667/08, z 30 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 93/10, czy też z 22 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 220/10; podobnie: /w:/ uchwała NSA z 19 stycznia 1998 r., sygn. akt OPS 8/97). Sąd pierwszej instancji wskazał, że od ostatecznych orzeczeń komisji lekarskich MSW, o których mowa w art. 32 ust. 1 ustawy o SG, w zakresie dotyczącym oceny stanu zdrowia funkcjonariusza na potrzeby ustalenia zdolności do służby, przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Są one uznawane za decyzje administracyjne – władcze rozstrzygnięcia w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej. Natomiast od orzeczeń wspomnianych komisji lekarskich, ale w zakresie dotyczącym oceny stanu zdrowia funkcjonariusza i ustalenia związku stwierdzonych schorzeń ze służbą do celów odszkodowawczych lub zaopatrzenia emerytalnego, w tym rentowego, skarga do sądu administracyjnego nie przysługuje. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie skarżący uczynił orzeczenie Centralnej Komisji Lekarskiej, wydane na podstawie skierowania Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA w celu orzeczenia o stanie zdrowia celem ustalenia prawa do renty, co oznacza, że ww. orzeczenie należy do drugiej z omawianych kategorii orzeczeń. Takie orzeczenia nie mają samodzielnego bytu. Poddawane są kontroli przez sądy powszechne w ramach odwołań od decyzji wydawanych w innych postępowaniach przez organy właściwe w sprawach odszkodowawczych lub emerytalno-rentowych. Mają charakter wyłącznie orzeczenia wstępnego, jako jedna z przesłanek ustalenia prawa do określonych świadczeń, ich zakresu i właściwości. W konsekwencji nie podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Mając na uwadze powołane okoliczności Sąd pierwszej instancji, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 oraz art. 58 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej "p.p.s.a."), odrzucił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wywiódł skarżący, zaskarżając je w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Nadto wniósł o zasądzenie kosztów postępowania oraz zrzekł się rozprawy. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: 1) naruszenie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 47 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. o komisjach lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych poprzez ich błędną wykładnię i nieustalenie, że zaskarżone orzeczenia komisji lekarskich stanowią decyzje administracyjne i w konsekwencji odrzucenie skargi; 2) z najdalej posuniętej ostrożności procesowej zarzucił naruszenie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w zw. z art. 47 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. o komisjach lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych, poprzez ich błędną wykładnię i nieustalenie, że zaskarżone orzeczenia komisji lekarskich stanowią inne niż określone w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a., akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa i w konsekwencji odrzucenie skargi. Naruszenie ww. przepisów postępowania miało oczywisty i bezpośredni wpływ na wynik sprawy, ponieważ Sąd pierwszej instancji nie rozpatrzył merytorycznie sprawy skarżącego, ale ją odrzucił. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, które to okoliczności w sprawie nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych przytoczonych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Sąd pierwszej instancji prawidłowo wskazał, że tryb postępowania komisji lekarskich podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych określa ustawa z dnia 28 listopada 2014 r. o komisjach lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 398). Z przepisów tej ustawy wynika, że komisje lekarskie podległe Ministrowi Spraw Wewnętrznych oceniają na podstawie badań zdolność fizyczną i psychiczną do pełnienia służby, a także m.in. orzekają również o tym, czy niezdolność do służby z powodu choroby pozostaje w związku ze szczególnymi warunkami lub właściwościami służby. Komisje lekarskie są więc właściwe w zakresie badań medycznych oraz wydawania orzeczeń o stanie zdrowia i stopniu zdolności do służby, jak również i stopniu uszczerbku na zdrowiu, związku schorzeń i ułomności ze służbą. Zgodnie z ugruntowanymi poglądami judykatury, na co również zasadnie powołał się Sąd pierwszej instancji, orzeczenia ww. komisji lekarskich można podzielić na dwie odrębne grupy. Pierwsza z nich jest związana z ustalaniem przez komisję zdolności do służby. Oceniany jest stan zdrowia danej osoby na potrzeby zaliczenia jej do określonej kategorii zdolności do służby w celu przyjęcia do niej, dalszego jej pełnienia czy zwolnienia ze służby. Orzeczenia w tych sprawach są zatem wiążące dla organu w sprawie powołania danej osoby do służby, przeniesienia funkcjonariusza na inne stanowisko służbowe, czy zwolnienia ze służby. Innymi słowy, orzeczenia te stanowią podstawę do wydania przez właściwe organy decyzji administracyjnej, na mocy której osoba jest przyjmowana do służby, przeniesiona na inne stanowisko służbowe, czy też z niej zwalniana. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że komisje lekarskie, działające w sprawach funkcjonariuszy, czy też kandydatów do służb mundurowych, są organami administracji publicznej i swe rozstrzygnięcia podejmują w formie decyzji administracyjnych, nazwanych orzeczeniami. Orzeczenia te podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego (por. wyroki NSA: z 21 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 2978/13; z 9 listopada 2009 r. sygn. akt I OSK 354/09; postanowienie NSA z 6 listopada 2000 r., sygn. akt OSA 1/00, ONSA 2001/2/47). Drugą natomiast grupę orzeczeń wydawanych przez omawiane komisje stanowią orzeczenia, które ustalają schorzenia funkcjonariusza oraz ich związek ze służbą do celów m.in. odszkodowawczych lub rentowych, albo zaopatrzenia emerytalnego, przysługujących na podstawie innych ustaw, niż ustawa o Straży Granicznej. Orzeczenia z tej grupy zasadniczo poddawane są kontroli sądów powszechnych w ramach rozpoznawania odwołań od decyzji o świadczeniach rentowych, emerytalnych, czy odszkodowawczych. Orzeczenia te mają wyłącznie charakter orzeczenia wstępnego, jako jedna z przesłanek ustalenia prawa do określonych świadczeń, ich zakresu i wysokości. W konsekwencji nie podlegają one zaskarżeniu do sądu administracyjnego, gdyż sprawy orzekania o inwalidztwie i związku schorzeń ze służbą nie należą do właściwości sądu administracyjnego (por. wyroki NSA: z 30 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 93/10; z 29 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 667/08; z 22 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 220/10; uchwała Sądu Najwyższego z 27 października 1999 r. sygn. akt III ZP 9/99 OSNAPiUS z 2000 r. Nr 5, poz. 167; uchwała NSA z 19 stycznia 1998 r., sygn. akt OPS 8/97; postanowienia NSA: z 6 listopada 2000 r., sygn. akt OSA 1/00, ONSA z 2001 r. Nr 2, poz. 47, oraz z 21 lutego 2013 r. sygn. akt I OSK 251/13). Prezentowany pogląd podzielił również ustawodawca. Z treści uzasadnienia projektu ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. o komisjach lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych, obowiązującej od 1 stycznia 2015 r., wynika, że: "W zakresie kontroli sądowej orzeczeń należy zauważyć, że projekt pozostawia bez zmian aktualny stan prawny w tym zakresie. Zakres właściwości rzeczowej sądów administracyjnych wyznaczają przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zakres właściwości rzeczowej sądów administracyjnych wyznacza katalog skarg na określone w art. 3 § 2 tej ustawy działania organów administracji publicznej lub ich bezczynność. Katalog ten może być rozszerzony przez przepisy ustaw szczególnych, ale w zakresie orzeczeń komisji lekarskich podległych MSW, żaden obecnie obowiązujący przepis nie zawiera takiej regulacji. Należy jednak zaznaczyć, iż orzeczenia komisji mają dwojaki charakter. Jedną grupę orzeczeń wydawanych przez komisje stanowią orzeczenia, które ustalają schorzenia funkcjonariusza oraz ich związek ze służbą do celów odszkodowawczych lub rentowych albo zaopatrzenia emerytalnego. Orzeczenia z tej grupy poddawane są kontroli sądów powszechnych w ramach rozpoznawania odwołań od decyzji o świadczeniach rentowych, emerytalnych czy odszkodowawczych. Orzeczenia te mają wyłącznie charakter orzeczenia wstępnego, jako jedna z przesłanek ustalenia prawa do określenia świadczeń, ich zakresu i wysokości. W konsekwencji nie podlegają one zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Natomiast druga grupa, to orzeczenia związane z ustalaniem przez komisję zdolności do służby. Oceniany jest więc stan zdrowia danej osoby na potrzeby zaliczenia jej do określonej kategorii zdolności do służby w celu przyjęcia do niej, dalszego jej pełnienia czy zwolnienia ze służby. Orzeczenia w tych sprawach są wiążące dla organu w sprawie powołania danej osoby do służby, przeniesienia funkcjonariusza na inne stanowisko służbowe czy zwolnienia go ze służby i stanowią podstawę do wydania przez właściwe organy decyzji administracyjnej". Wobec powyższego stwierdzić należy, że w przedmiotowej sprawie istotne jest to, że zaskarżone orzeczenie zostało wydane na skutek skierowania skarżącego przez Zakład Emerytalno-Rentowy MSW na badanie przez Podkarpacką Rejonową Komisję Lekarską w Rzeszowie podległą ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych, w celu uznania funkcjonariusza, funkcjonariusza zwolnionego ze służby za inwalidę lub uznania go za niezdolnego do samodzielnej egzystencji oraz ustalenie związku albo braku związku inwalidztwa ze służbą. Orzeczenie to nie dotyczy ustalenia kategorii zdolności do służby w rozumieniu omówionej pierwszej grupy orzeczeń, na które służby skarga do sądu administracyjnego. Skarżący jest byłym funkcjonariuszem Straży Granicznej, a więc nie jest ani kandydatem do służby, przez co nie zachodzi przesłanka badania jego zdolności do służby w kontekście powołania go do służby, ani nie jest też nadal funkcjonariuszem, aby zachodziła potrzeba oceny jego zdolności do służby w kontekście przeniesienia go na inne stanowisko służbowe, czy też zwolnienia ze służby. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 p.p.s.a. podlega oddaleniu.