III OSK 4953/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Joanna Ukalska po rozpoznaniu w dniu 15 października 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 grudnia 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 1267/20 w sprawie ze skargi A.S. na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] maja 2020 r., nr [...] w przedmiocie odwołania przewodniczącego rady miejskiej 1. uchyla zaskarżony wyrok i stwierdza, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa, 2. zasądza od Gminy [...] na rzecz A.S. kwotę 1390 (jeden tysiąc trzysta dziewięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 grudnia 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 1267/20 oddalił skargę A.S. (dalej jako skarżący) na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] w przedmiocie odwołania skarżącego z funkcji Przewodniczącego Rady Miejskiej w [...]. W motywach orzeczenia Sąd pierwszej instancji wskazał, że wbrew twierdzeniom zawartym w skardze, ww. uchwała nie została podjęta z istotnym naruszeniem zasad zwoływania posiedzenia sesji rady miejskiej. W sprawie bezsporne jest, że wnioskiem z dnia 8 maja 2020 r. grupa 7 radnych Rady Miejskiej w [...] wystąpiła do skarżącego jako Przewodniczącego Rady Miejskiej, na podstawie art. 20 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2020 r., poz. 713) zwanej dalej u.s.g., o zwołanie sesji w dniu 15 maja 2020 r., a zatem w terminie 7 dni od dnia złożenia wniosku. Wymóg złożenia wniosku przez co najmniej ¼ ustawowego składu rady gminy, o którym mowa w art. 20 ust. 3 u.s.g. został spełniony, ponieważ Rada Miejska w [...] liczy 21 radnych. Wniosek radnych zawierał porządek obrad, w tym punkt dotyczący podjęcia uchwały w sprawie odwołania Przewodniczącego Rady Miejskiej w [...]. Załączono także projekt uchwały w tym przedmiocie, co wynika z informacji zawartej w BIP Urzędu Miejskiego w [...]. Wobec złożenia wniosku spełniającego ustawowe wymogi przez podmiot uprawniony (grupę co najmniej ¼ składu rady) skarżący jako Przewodniczący Rady Miejskiej w [...] był zatem, w świetle art. 20 ust. 3 u.s.g., obowiązany zwołać sesję na dzień przypadający w ciągu 7 dni od dnia złożenia tego wniosku, a zatem najpóźniej na dzień 15 maja 2020 r. Art. 20 ust. 3 u.s.g. jest jednoznaczny w swej treści. W związku z tym, że jeszcze w dniu 14 maja 2020 r., a zatem 1 dzień przed upływem terminu wyznaczonego przez ustawodawcę w art. 20 ust. 3 u.s.g. skarżący jako Przewodniczący Rady Miejskiej w [...] nie wypełnił swojego obowiązku i nie zwołał sesji na wniosek grupy radnych, czym w sposób istotny naruszył art. 20 ust. 3 u.s.g., jedyna Wiceprzewodnicząca Rady Miejskiej w [...] M.P. miała podstawy do zwołania sesji nadzwyczajnej na dzień 15 maja 2020 r. Sąd podkreślił, że Wiceprzewodnicząca Rady dopiero w przeddzień upływu 7-dniowego terminu tj. w dniu 14 maja 2020 r. - wobec niezwołania przez Przewodniczącego Rady sesji nadzwyczajnej na dzień 15 maja 2020 r. - zdecydowała o zwołaniu sesji nadzwyczajnej, na której miała być podjęta m.in. uchwała w sprawie odwołania Przewodniczącego Rady Miejskiej. Skarżący zawiadomiony przez Wiceprzewodniczącą Rady Miejskiej o zwołaniu sesji nadzwyczajnej na dzień 15 maja 2020 r. sam nie podjął żądnych działań, aby wypełnić obowiązek określony w art. 20 ust. 3 u.s.g., nie był też obecny na sesji Rady Miejskiej w dniu 15 maja 2020 r., na której miał być rozpatrzony wniosek o podjęcie uchwały w sprawie jego odwołania z funkcji Przewodniczącego. Obrady otworzyła i prowadziła Wiceprzewodnicząca Rady Miejskiej. Na sali obecnych było, jak wynika z protokołu posiedzenia oraz listy obecności 12 radnych. Za odwołaniem Przewodniczącego Rady Miejskiej w [...] oddano 10 głosów, 2 głosy były nieważne. Odwołanie skarżącego z funkcji Przewodniczącego Rady Miejskiej nastąpiło bezwzględną większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu Rady, który wynosi 21 radnych, w głosowaniu tajnym. Odwołanie z funkcji Przewodniczącego nastąpiło zgodnie z art. 19 ust. 4 w zw. z art. 19 ust. 1 u.s.g. Biorąc pod uwagę stan faktyczny tej sprawy, w tym podniesione w protokole z posiedzenia Rady Miejskiej z dnia 15 maja 2020 r. okoliczności dotyczące "nieuzasadnionego i niezgodnego z prawem uchylenia się Przewodniczącego Rady Miejskiej w [...] od wykonania ciążącego na nim obowiązku zwołania sesji Rady Miejskiej, zgodnie z wnioskiem Burmistrza [...] z dnia 26 marca 2020 r., powtórnym wnioskiem Burmistrza [...] z dnia 2 kwietnia 2020 r., kolejnym wnioskiem z dnia 9 kwietnia 2020 r. oraz następnym wnioskiem Burmistrza [...] z dnia 17 kwietnia 2020 r. oraz zgodnie z wnioskiem, co najmniej 1/4 ustawowego składu gminy z dnia 17 kwietnia 2020 roku", Sąd pierwszej instancji nie stwierdził, aby zwołanie na dzień 15 maja 2020 r. przez jedyną Wiceprzewodniczącą Rady Miejskiej sesji nadzwyczajnej, na wniosek z dnia 8 maja 2020 r., nastąpiło z istotnym naruszeniem prawa. W okolicznościach tej sprawy zarówno fakt, że skarżący jako Przewodniczący Rady nie wyznaczył Wiceprzewodniczącej do wykonywania swoich zadań, w tym nie upoważnił jej do zwołania sesji nadzwyczajnej na 15 maja 2020 r., jak również fakt, że był obecny w Urzędzie w okresie, gdy należało zwołać sesję, ale nie wypełnił swojego obowiązku, nie dają podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w [...]. Zdaniem Sądu w stanie faktycznym tej konkretnej sprawy można mówić o "nieobecności przewodniczącego", o jakiej stanowi art. 19 ust. 2 u.s.g. Nie można bowiem inaczej traktować – w okolicznościach tej sprawy – braku wypełniania przez Przewodniczącego obowiązku organizowania pracy rady i przewodniczenia obradom, mimo że - jak wskazano w skardze - w tym czasie skarżący "normalnie pracował" i "był obecny", "nigdzie nie wyjechał i nie był też chory", "odbierał telefony i prowadził korespondencję e-mail". W przedmiotowej sprawie "obecność przewodniczącego" należy oceniać pod kątem możliwości wypełniania przez niego ustawowych zadań. Takie możliwości w tej sprawie skarżący miał. Skarżący mógł jeszcze w dniu 14 maja 2020 r. zwołać sesję nadzwyczajną. Nie uczynił tego i tym samym zrezygnował dobrowolnie z wypełnienia tego ustawowego zadania, albowiem w porządku obrad przewidziane było podjęcie uchwały w sprawie jego odwołania. Podkreślono przy tym, że zasadniczym celem ustawodawcy w art. 19 ust. 2 u.s.g. było zapewnienie funkcjonalności i właściwego trybu pracy rady. Przepis ten nie może być wykorzystywany do blokowania pracy rady. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł skarżący, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego, to jest art. 19 ust. 2 i art. 20 ust. 3 u.s.g. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż w okolicznościach niniejszej sprawy można mówić o "nieobecności przewodniczącego", mimo iż fizycznie był on obecny i był z nim kontakt, bowiem nie wolno inaczej traktować sytuacji polegającej na braku wypełniania przez przewodniczącego obowiązku organizowania pracy rady i przewodniczenia obradom, podczas gdy pod pojęciem "nieobecności przewodniczącego" należy rozumieć wyłącznie stan o charakterze trwałym, powstały z przyczyn o charakterze obiektywnym lub subiektywnym, uniemożliwiający podjęcie przez przewodniczącego czynności zmierzających do zwołania nadzwyczajnej sesji rady w ciągu 7 dni od daty wpływu kompletnego wniosku o zwołanie nadzwyczajnej sesji rady, 2) prawa procesowego, to jest art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2021 r. poz. 54 z późn. zm.) zwanej dalej P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. W oparciu o powyższe zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miejska w [...] wniosła o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Przy piśmie z dnia 7 października 2024 r. skarżący nadesłał odpis wyroku Sądu Okręgowego w Warszawie X Wydział Karny Odwoławczy z dnia [...] marca 2023 r. sygn. akt [...]. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. oraz przesłanki uzasadniające odrzucenie skargi bądź umorzenie postępowania przed wojewódzkim sadem administracyjnym, stosownie do treści art. 189 P.p.s.a. Żadna z powyższych przesłanek w przedmiotowej sprawie nie zaistniała. Rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżącą kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (tak NSA w uchwale pełnego składu z 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opubl. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1). Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do treści art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną. Istota rozstrzygnięcia w tej sprawie sprowadza się do oceny, czy skarżący kasacyjnie będący Przewodniczącym Rady Miejskiej w [...] był nieobecny przed dniem 15 maja 2020 r. Zgodnie z art. 19 ust. 2 zd. 2 i 3 u.s.g. przewodniczący rady gminy może wyznaczyć do wykonywania swoich zadań wiceprzewodniczącego takiej rady, a w przypadku nieobecności przewodniczącego i niewyznaczenia wiceprzewodniczącego, zadania przewodniczącego wykonuje wiceprzewodniczący najstarszy wiekiem. Ponieważ w tej sprawie Przewodniczący Rady Miejskiej w [...] nie wyznaczył Wiceprzewodniczącej tej Rady do wykonywania jego zadań, to pozostaje ustalenie, czy Przewodniczący tej Rady był nieobecny przed dniem 15 maja 2020 r. Pojęcie "nieobecny" nie jest definiowane w ustawie o samorządzie gminnym. Zgodnie z interpretacją tego pojęcia w języku potocznym pod pojęciem "nieobecny" należy rozumieć nieznajdujący się w jakimś miejscu, opuszczający jakieś miejsce lub nieoznaczający swojego istnienia w jakiejś sferze lub dziedzinie (Słownik Języka Polskiego L-P, pod red. M. Szymczaka, Warszawa 1996, s. 325-326). Tym samym definiując zwrot "w przypadku nieobecności przewodniczącego i niewyznaczenia wiceprzewodniczącego" zawarty w art. 19 ust. 2 u.s.g. obejmuje sytuację, w której z przewodniczącym rady gminy nie ma możliwości nawiązania kontaktu (skontaktowania się) i skutkiem tego nie może on podjąć swoich obowiązków. Co do zasady będzie to także obejmowało fizyczną nieobecność przewodniczącego rady gminy w urzędzie gminy. Pojęcie "nieobecny" należy powiązać z samym wykonywaniem obowiązków przez przewodniczącego rady gminy. Nieobecny przewodniczący to zarówno taki, który fizycznie nie przebywa na terenie gminy, w której został wybrany i miejsce jego pobytu nie jest znane, jak i taki przewodniczący, który nie jest fizycznie obecny na terenie swojej gminy, ale z którym jest możliwy kontakt jednakże bez możliwości podejmowania przez niego swoich czynności. Ta ostatnia sytuacja może dotyczyć np. podróży (wycieczki) przewodniczącego do innego kraju i w związku z tym mimo możliwości kontaktu telefonicznego lub e-mailowego, taki przewodniczący nie może wykonywać swoich czynności takich jak zwołanie sesji rady gminy. W każdym przypadku należy dokonać indywidualnej oceny braku możliwości wykonywania czynności przez przewodniczącego, ponieważ rozwój środków komunikacji elektronicznej pozwala na określanie w statutach jednostek samorządu terytorialnego coraz większego zakresu sposobów podejmowania niektórych czynności. Zaprezentowany kierunek wykładni art. 19 ust. 2 u.s.g. znalazł swoje odzwierciedlenie w wyroku NSA z 7 sierpnia 2013 r. sygn. akt II OSK 1458/13 oraz w prawomocnym wyroku WSA w Krakowie z dnia 20 czerwca 2017 r. sygn. akt III SA/Kr 382/17. W tej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny podtrzymuje ten kierunek wykładni. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że jest zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa materialnego w zakresie obejmującym błędną wykładnię art. 19 ust. 2 i art. 20 ust. 3 u.s.g. polegającą na przyjęciu, iż w okolicznościach niniejszej sprawy można mówić o "nieobecności przewodniczącego", mimo iż fizycznie był on obecny i był z nim kontakt. Trafnie podnosi strona skarżąca kasacyjnie, że o nieobecności Przewodniczącego Rady Miejskiej w [...] można byłoby mówić wówczas, gdyby nieobecność ta miała charakter trwały, powstały z przyczyn o charakterze obiektywnym lub subiektywnym i uniemożliwiający podjęcie przez tego Przewodniczącego czynności, a w tym także czynności zmierzających do zwołania nadzwyczajnej sesji rady w ciągu 7 dni od daty wpływu kompletnego wniosku o zwołanie takiej sesji. Skoro skarżący kasacyjnie jako Przewodniczący Rady Miejskiej w [...] był obecny przed dniem 15 maja 2020 r. na terenie Gminy [...], był z nim kontakt co najmniej e-mailowy, przebywał w Urzędzie Miejskim w [...] (w biurze obsługi Rady Miejskiej), to nie zachodziła przesłanka "nieobecności" w rozumieniu art. 19 ust. 2 u.s.g. W związku z tym bez upoważnienia Wiceprzewodniczącej tej Rady, nie było dopuszczalnym zwołanie przez Wiceprzewodniczącą tzw. sesji nadzwyczajnej, tj. sesji przypadającej w ciągu 7 dni od daty złożenia wniosku przez wójta lub co najmniej ¼ ustawowego składu rady gminy. Wprawdzie zgodnie z art. 20 ust. 3 u.s.g. przewodniczący rady gminy ma obowiązek zwołać sesję rady gminy na dzień przypadający w ciągu 7 dni od dnia złożenia wniosku przez wójta lub co najmniej 1/4 ustawowego składu rady gminy, jednakże brak realizacji tego obowiązku przez przewodniczącego nie może prowadzić do odpowiedniego stosowania art. 19 ust. 2 u.s.g. Czym innym jest bowiem nieobecność przewodniczącego rady gminy, a czym innym jego obecność połączona z brakiem wykonywania ustawowych obowiązków. Dokonana w tej sprawie przez Sąd pierwszej instancji wykładnia przepisów prawa materialnego prowadzi do poszerzenia uprawnień wiceprzewodniczącego rady gminy czyniąc go samodzielnym organem wewnętrznym o pozycji tożsamej z samym przewodniczącym. Nie można na gruncie obowiązujących przepisów uznać, że w każdej sytuacji, w której przewodniczący rady gminy nie chce zwołać sesji rady gminy lub np. nie chce zwołać sesji rady gminy w określonym terminie bądź podjąć jakiejkolwiek innej czynności, to z mocy ustawy prawo do wykonywania tych czynności przejmuje najstarszy wiekiem wiceprzewodniczący stosowanie do art. 19 ust. 2 u.s.g. Taka wykładnia prowadziłaby do uznania, że ustawowo określony warunek przejęcia czynności przez najstarszego wiekiem wiceprzewodniczącego jakim jest nieobecność przewodniczącego nie miałby znaczenia. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że w istocie ustawa o samorządzie gminnym w zakresie rozwiązań ustrojowych nie reguluje przypadku, w którym przewodniczący rady gminy nie zwołuje sesji organu stanowiącego i to mimo skutecznie złożonego wniosku o zwołanie np. sesji nadzwyczajnej. Skutki takiego zachowania przewodniczącego rady gminy na gruncie ustawy o samorządzie gminnym mogą skutkować zastosowaniem instytucji nadzorczych określonych np. w art. 97 u.s.g. Tym niemniej sądy administracyjne nie mogą dokonywać takiej wykładni obowiązujących przepisów, aby prowadziła ona do wykreowania nieznanych danej regulacji dodatkowych uprawnień. Prowadziłoby to do naruszenia jednej z podstawowych zasad prawa, jaką jest konstytucyjna zasada praworządności (art. 7 Konstytucji RP), nakazującą oparcie każdego działania organu wykonującego zadania publiczne na podstawie prawa i w jego granicach. Mając na uwadze trafny zarzut dokonania przez Sąd pierwszej instancji błędnej wykładni przepisów prawa materialnego, za zasadny należy także uznać zarzut naruszenia prawa procesowego poprzez niezasadne niezastosowanie art. 147 § 1 P.p.s.a., mimo że ziściły się przesłanki do uwzględnienia skargi i wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej uchwały. Zarzuty skargi kasacyjnej okazały się uzasadnione, a zaskarżona do Sądu pierwszej instancji uchwała Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] w sprawie odwołania Przewodniczącego Rady Miejskiej w [...] zawiera istotną wadę w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 188 P.p.s.a. w związku z art. 147 § 1, art. 193 P.p.s.a. i art. 94 ust. 1 u.s.g. w punkcie pierwszym wyroku uchylił zaskarżony wyrok i po rozpoznaniu skargi A.S. stwierdził, że zaskarżona uchwała Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] w przedmiocie odwołana przewodniczącego rady miejskiej została wydana z naruszeniem prawa. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził nieważności tej uchwały, ponieważ zgodnie z art. 94 ust. 1 u.s.g. nie stwierdza się nieważności uchwały rady gminy po upływie jednego roku od dnia jej podjęcia chyba, że uchybiono obowiązkom przedłożenia uchwały w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli jest ona aktem prawa miejscowego. Jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o jej niezgodności z prawem (ust. 2 zd. Pierwsze art. 94 ust. 1 u.s.g.). Ponieważ zaskarżona w tej sprawie uchwała nie jest aktem prawa miejscowego i od daty jej podjęcia minął okres jednego roku, zatem możliwe było tylko orzeczenie, że uchwała ta została wydana z naruszeniem prawa. W punkcie drugim wyroku orzeczono o kosztach na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej stronie, która wniosła tę skargę należy się zwrot poniesionych przez nią niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego od organu. W związku z tym w tej sprawie należało od Gminy [...] zasądzić na rzecz A.S. kwotę 1390 złotych stanowiącą zwrot kosztów postępowania sądowego. Kwota ta obejmuje zwrot kwoty uiszczonej tytułem wpisu od skargi, wpisu od skargi kasacyjnej, opłaty za sporządzenie pisemnego uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji oraz wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika obliczone w oparciu o § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 z późn. zm.).