III OSK 494/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędziowie: sędzia NSA Sławomir Wojciechowski (sprawozdawca) sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 6 października 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 listopada 2024 r., sygn. akt IV SA/Wa 1751/24 w sprawie ze skargi J. M. na decyzję Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni Przeciwko Narodowi Polskiemu z dnia 24 maja 2024 r. nr BP II-0264-28(8)/24 w przedmiocie odmowy potwierdzenia statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 listopada 2024 r., sygn. akt IV SA/Wa 1751/24, wydanym po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. M. na decyzję Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni Przeciwko Narodowi Polskiemu z dnia 24 maja 2024 r. nr BP II-0264-28(8)/24 w przedmiocie odmowy potwierdzenia statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualnie obowiązujący tekst jednolity Dz.U. z 2026 r. poz. 143 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."), oddalił skargę. Wyrok wydano w poniższym stanie faktycznym i prawnym. Wnioskiem z dnia 30 stycznia 2024 r. skarżący wystąpił do Prezesa IPN o wydanie decyzji administracyjnej w sprawie spełniania warunków, o których mowa w art. 4 ustawy z 20 marca 2015 r. o działaczach opozycji antykomunistycznej oraz osobach represjonowanych z powodów politycznych [(Dz. U. z 2023, poz. 388 ze zm.) – dalej: ustawy o działaczach opozycji]. W zasobach archiwalnych Instytutu Pamięci Narodowej odnaleziono następujące zapisy ewidencyjne dotyczące skarżącego: - kartę E - 14 z kartoteki ogólnoinformacyjnej MSW w Warszawie [1944] 1954 - 1990, sygn. (...), z której wynika, że materiały dotyczące J. M. s. B. ur. (...). zarejestrowanego w dniu 17 grudnia 1982 r. przez Wydział III - 1 do numeru (...) w dniu 26 maja 1983r. złożono do archiwum Wydziału "C" KWMO Poznań do numeru (...); powodem zakończenia współpracy była dekonspiracja; - zapis z dziennika rejestracyjnego od nr (...) do (...), sygn. (...), z którego wynika, że w dniu 17 grudnia 1982 r. Wydział III - 1 s. III zarejestrował do numeru (...) tajnego współpracownika (tw) o ps. (...); w dniu 26 maja 1983 r. materiały ww. złożono do archiwum do numeru (...); - zapis z Informacji o osobie z komputerowego zbioru danych byłej Służby Bezpieczeństwa (ZSKO), z którego wynika, że J. M. s. B. ur. (...) był zarejestrowany jako tajny współpracownik (tw); w dniu 6 czerwca 1983 r. zdjęty z ewidencji z powodu dekonspiracji; materiały dotyczące ww. złożono w archiwum WUSW Poznań Pion "C" do numeru (...) i sfilmowano (sygn. mikrofilmu (....)); Protokół brakowania akt nr (...) WUSW w Poznaniu z dnia 14 grudnia 1989 r., sygn. (...), z którego wynika, że akta i mikrofilmy zespołu 1 ze względu na nieprzydatność do dalszej pracy od nr (...) do nr (...) zostały zniszczone. Decyzją z 24 maja 2024 r. Prezes IPN odmówił potwierdzenia, że skarżący ur. (...) spełniał warunki, o których mowa w art. 4 ustawy o działaczach opozycji. W uzasadnieniu decyzji organ przytoczył zastosowane w sprawie przepisy ww. ustawy oraz wyjaśnił, że w odniesieniu do wnioskodawcy zachowały się dokumenty, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o działaczach opozycji, co stanowi negatywną przesłankę do uznania jego wniosku za zasługujący na uwzględnienie. Podkreślił, że zapisy ewidencyjne wymienione w pkt 1 - 4 zostały wytworzone przy udziale wnioskodawcy w ramach czynności wykonywanych przez niego w charakterze tajnego współpracownika o ps. (...) przy operacyjnym zdobywaniu informacji przez organy bezpieczeństwa państwa. Ww. dokumenty potwierdziły również fakt rejestracji wnioskodawcy w charakterze tajnego współpracownika o ww. pseudonimie. Dokumenty wymienione w pkt 1-4 mieszczą się w katalogu pomocy ewidencyjnych wymienionych w art. 4 ust. 2 ustawy o działaczach opozycji. Nadto Prezes IPN wskazał, że okoliczność odnalezienia w zasobach archiwalnych IPN dokumentów potwierdzających zarejestrowanie wnioskodawcy - jako tajnego współpracownika (TW) organów bezpieczeństwa - obligowała Prezesa IPN do odmownego rozpatrzenia jego wniosku. Ustalenia te nie pozwoliły na wydanie decyzji potwierdzającej, że wnioskodawca spełnia warunki, o których mowa w art. 4 ustawy o działaczach opozycji, bowiem organ nie był upoważniony do oceny prawdziwości dokumentów, prawdziwości opisanych w nich zdarzeń, wiarygodności osób wytwarzających dokumenty, ani też do ustalania czy wynikająca z dokumentów współpraca miała w rzeczywistości miejsce. W obowiązującym stanie prawnym, organ jest upoważniony bowiem jedynie do ustalenia czy zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o działaczach opozycji oraz czy w archiwum Instytutu Pamięci Narodowej zachowały się dokumenty o określonych cechach. Organ podkreślił dalej, że okoliczność współpracy jest kryterium obiektywnym, a jednocześnie wystarczającym do stwierdzenia, że brak jest możliwości uznania osoby współpracującej za działacza opozycji. Ustawodawca nie uzależnił prawnego znaczenia tej okoliczności w powyższym kontekście od jakiegokolwiek innego aspektu np. motywów podjęcia współpracy, czy też późniejszej działalności opozycyjnej. Skarżący w skardze wniesionej do WSA w Warszawie wystąpił o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zobowiązanie Prezesa IPN do wydania decyzji potwierdzającej, że skarżący spełnia warunki, o których mowa w art. 4 ustawy o działaczach opozycji. WSA w Warszawie uznał, ze skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie Sąd I instancji powołując się na wyrok NSA z dnia 25 czerwca 2024 r., sygn. akt III OSK 2351/22 oraz wyrok TK z dnia 28 kwietnia 1999 r., sygn. akt K 3/99, OTK 1999, nr 4, poz. 73, zwrócił uwagę na aksjologiczne podstawy i cel ww. ustawy i stwierdził, że u podstaw obowiązujących unormowań ustawowych dotyczących uhonorowania i zadośćuczynienia działaczom opozycji antykomunistycznej oraz osobom represjonowanym z przyczyn politycznych w latach 1956-1989, legła dezaprobata dla totalitarnych metod i praktyk działania komunistycznego aparatu bezpieczeństwa. Analiza celów i założeń ustawy o działaczach opozycji pozwalała zatem przyjąć, że ustawodawca dąży do stanu, w którym osoby świadomie i tajnie współpracujące z organami bezpieczeństwa totalitarnego państwa nie będą miały statusu działacza opozycji antykomunistycznej, bądź osoby represjonowanej z powodów politycznych. Dalej zaś Sąd zwrócił uwagę, że w wyniku przeprowadzonej kwerendy w zasobach archiwalnych Instytutu Pamięci Narodowej odnaleziono opisane w stanie faktycznym sprawy zapisy ewidencyjne dotyczące skarżącego. Zostały one prawidłowo ocenione przez organ zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o działaczach opozycji za dokumenty wytworzone przez lub przy udziale skarżącego w ramach czynności wykonywanych przez niego w charakterze tajnego informatora lub pomocnika przy operacyjnym zdobywaniu informacji przez organy bezpieczeństwa państwa. Wskazane bowiem zapisy ewidencyjne potwierdzały fakt rejestracji skarżącego w charakterze tajnego współpracownika organów bezpieczeństwa o pseudonimie (...). Wystąpiła zatem przeszkoda prawna (przesłanka negatywna) do wydania decyzji potwierdzającej status wnioskodawcy jako działacza opozycji antykomunistycznej. Z kolei do ich podważenia nie wystarczało samo zaprzeczanie współpracy z organami bezpieczeństwa państwa pomimo adnotacji zawartych w kartotekach ewidencyjnych, dziennikach rejestracyjnych, karcie ewidencyjnej czy Zintegrowanym Systemie Kartotek Operacyjnych. W tym zakresie Sąd wyjaśnił, że nie można przenosić ciężaru dowodowego w sprawie na organ, gdyż ten nie ma nawet możliwości ich zweryfikowania pod kątem wiarygodności w ramach postępowania przewidzianego w ustawie o działaczach opozycji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący, reprezentowany przez adwokata. Skarżący kasacyjnie wniósł o: 1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez: a) uchylenie w całości decyzji Prezesa IPN z dnia 24 maja 2024 r. nr 753/OP/2024, znak sprawy BP II - 0264 - 28(8)/24, b) zobowiązanie Prezesa IPN do wydania w terminie 30 dni decyzji potwierdzającej, że J. M. spełnia warunki, o których mowa w art, 4 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o działaczach opozycji antykomunistycznej oraz osobach represjonowanych z powodów politycznych; względnie, 2. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Ponadto, na podstawie art. 106 § 3 w zw. z art, 193 p.p.s.a., wniósł o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu, tj. pisma skarżącego na fakt okoliczności związanych z podpisaniem zobowiązania współpracy ze Służbą Bezpieczeństwa, rozpoznanie skargi kasacyjnej bez przeprowadzania rozprawy, oraz zasądzenie na rzecz skarżącego od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Na zasadzie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj.: art. 4 ust. 1 pkt. 2 w zw. z art. 4 ust. 2 ustawy o działaczach opozycji, poprzez błędną jego wykładnię i uznanie, że samo już tylko odnalezienie w archiwum IPN chociażby niewiarygodnych dokumentów o charakterze ewidencyjnym, z których wynika fakt rejestracji danej osoby, jako tajnego współpracownika organów bezpieczeństwa państwa - jest już wystarczające, aby uznawać te dokumenty za wytworzone przy udziale danej osoby przy operacyjnym zdobywaniu informacji przez organy bezpieczeństwa państwa, podczas gdy wykładnia celowościowa ww. przepisu wskazuje, że nie chodzi tu o jakiekolwiek dokumenty ewidencyjne znajdujące się w zasobach IPN, a jedynie o takie, z których w sposób niebudzący wątpliwości wynika fakt świadomej współpracy danej osoby z organami bezpieczeństwa państwa, co w konsekwencji doprowadziło do niesłusznego oddalenia skargi na decyzję Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z dnia 24 maja 2024 r. nr 753/OP/2024, znak sprawy BP II - 0264 - 28(8)/24, w przedmiocie odmowy potwierdzenia, że skarżący spełnia warunki, o których mowa w art. 4 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o działaczach opozycji, podczas gdy w rzeczywistości skarżący nigdy nie współpracował ze służbą bezpieczeństwa państwa, w zasobach IPN brak jest jakichkolwiek dokumentów wytworzonych przez skarżącego lub przy wykorzystaniu informacji przekazanych przez skarżącego, a co więcej J. M. był aktywnym działaczem opozycji antykomunistycznej. Przy piśmie z dnia 19 lutego 2025 r. pełnomocnik skarżącego kasacyjnie uzupełnił skargę kasacyjną o oświadczenie skarżącego wymienione we wniosku dowodowym skargi kasacyjnej. Złożył wskazane oświadczenie wraz z załącznikami i odpisem. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należało wyjaśnić, że stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, a organ nie zażądał przeprowadzenia rozprawy, to skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie natomiast z treścią art. 183 § 1 ustawy p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.). Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. W skardze kasacyjnej podniesiono tylko zarzuty naruszenia prawa materialnego. Skoro nie podniesiono zarzutów naruszenia przepisów postępowania, w tym normujących gromadzenie materiału dowodowego, jego ocenę i ustalanie stanu faktycznego przez organy administracji, będącego podstawą rozstrzygnięcia kontrolowanych decyzji oraz przepisów postępowania normujących kontrolę zaskarżonych decyzji przez Sąd I instancji – to Naczelny Sąd Administracyjny dokonując oceny zasadności podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, oparł się na stanie faktycznym ustalonym przez organy administracji i zaakceptowanym przez Sąd I instancji. Skarżący kasacyjnie postawił bowiem Sądowi I instancji wyłącznie zarzut naruszenia art. 4 ust. 1 pkt. 2 w zw. z art. 4 ust. 2 ustawy o działaczach opozycji, poprzez błędną jego wykładnię. Natomiast w uzasadnieniu skargi kasacyjnej dodatkowo potwierdził oparcie skargi kasacyjnej tylko na podstawie wymienionej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. W tym zakresie wyjaśnił, że istota sporu sprawy rozstrzygniętej zaskarżonym wyrokiem sprowadzała się do ustalenia, czy wykładnia celowościowa art. 4 ustawy o działaczach opozycji uzasadniała przyjęcie, że istnienie w zasobach archiwalnych IPN dokumentów ewidencyjnych utworzonych przez służby bezpieczeństwa państwa niezależnie od woli i świadomości skarżącego, z których w żaden sposób bezpośrednio nie wynika współpraca skarżącego z aparatem bezpieczeństwa uniemożliwiała przyznanie statusu działacza opozycji komunistycznej bądź osoby represjonowanej z powodów politycznych. Tak sformułowany zarzut okazał się niezasadny, ponieważ zarówno cel ustawy, jak też jednoznaczna w swej treści regulacja przepisu art. 4 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 4 ust. 2 ustawy, przeczy stanowisku skarżącego kasacyjnie. I tak, analiza celów i założeń ustawy o działaczach opozycji pozwala przyjąć, że ustawodawca dąży do stanu, w którym osoby świadomie i tajnie współpracujące z organami bezpieczeństwa totalitarnego państwa nie będą miały statusu działacza opozycji antykomunistycznej bądź osoby represjonowanej z powodów politycznych. Ustawa o działaczach opozycji, a w szczególności zawarta w niej preambuła wskazuje, że jej celem jest przyznanie szczególnego statusu działacza opozycji osobom represjonowanym z powodów politycznych angażujących się w latach 1956-1989 w działalność antykomunistyczną z narażeniem własnego życia, wolności, majątku lub praw pracowniczych zmierzającą do odzyskania suwerenności i niepodległości Ojczyzny lub byli z tych powodów represjonowani. Przepisy tej ustawy w sposób ścisły określają zasady potwierdzenia tego statusu, nie dopuszczając w tym zakresie jakiegokolwiek uznania administracyjnego. Zatem tylko te zdarzenia, które zostały wymienione w przepisach ustawy o działaczach opozycji mogą spowodować uznanie, że dana osoba była działaczem opozycji antykomunistycznej lub była represjonowana z przyczyn politycznych (tak też NSA w wyroku z dnia 20 marca 2025 r., sygn. akt III OSK 3040/23, Legalis nr 3197165). Na gruncie przepisu art. 4 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 4 ust. 2 ustawy oznacza to z kolei, że już sam fakt istnienia urzędowych dokumentów, wytworzonych wyłącznie przez organy bezpieczeństwa państwa, potwierdzających samą rejestrację danej osoby w charakterze tajnego informatora lub pomocnika organów bezpieczeństwa państwa, uniemożliwia przyjęcie, że osoba ta spełnia kryteria ustawowe z art. 4 niezbędne do nabycia statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 kwietnia 2023 r., sygn. akt III OSK 7548/21, Legalis nr 2934953). Powyższą okoliczność potwierdza ustalony, a niepodważony, w sprawie stan faktycznego przyjęty przez Sąd I instancji za orzekającym w sprawie organem właśnie w oparciu o zasoby archiwalne Instytutu Pamięci (vide część historyczna niniejszego uzasadnienia). Prowadząc zatem postępowanie dotyczące potwierdzenia statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych przez osobę ubiegającą się o ten status, Prezes IPN powinien: po pierwsze, ustalić ziszczenie się okoliczności, o których mowa w art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o działaczach opozycji antykomunistycznej oraz osobach represjonowanych z powodów politycznych (Dz.U. z 2015 r. poz. 693 ze zm.), a po drugie ustalić, czy w archiwum IPN nie zachowały się dokumenty o cechach określonych w art. 4 pkt 2 ustawy. Decyzja wydawana przez Prezesa IPN ma charakter deklaratoryjny. Rola Prezesa IPN ogranicza się do sprawdzenia, czy w archiwum IPN nie zachowały się dokumenty o określonych cechach. Tym samym zawężony został zakres prowadzonego postępowania wyjaśniającego przez Prezesa IPN. W dalszej konsekwencji w tego rodzaju postępowaniu wszelkie zarzuty lub oświadczenia przeczące treści dokumentów znajdujących się w zasobach organu nie mogą odnieść zamierzonego skutku. Z tych też powodów NSA, w składzie rozpoznającym wniesioną skargę kasacyjną, nie uwzględnił wniosku dowodowego skarżącego kasacyjnie. Natomiast osoba, co do której Prezes IPN odmówił wydania pozytywnej decyzji w przedmiocie spełniania warunków z art. 4 ustawy o działaczach opozycji, ma możliwość żądania zweryfikowania w innym trybie prawnym danych i informacji, dotyczących współdziałania z organami bezpieczeństwa, zawartych w dokumentacji zgromadzonej w archiwum IPN. I taką możliwość stwarza postępowanie autolustracyjne, przeprowadzane z inicjatywy zainteresowanej osoby przed właściwym sądem okręgowym na zasadach i w trybie uregulowanym w art. 20 ust. 5 ustawy z dnia 18 października 2006 r. o ujawnianiu informacji o dokumentach organów bezpieczeństwa państwa z lat 1944–1990 oraz treści tych dokumentów (tekst jednolity Dz. U. z 2015 r. poz. 1519), tzw. ustawy lustracyjnej, oczywiście po spełnieniami w pierwszej kolejności przesłanek podmiotowych z tej ustawy. Co istotne, przy badaniu tych przesłanek w postępowaniu lustracyjnym nie obowiązuje zamknięty katalog dowodowy, tak jak ma to miejsce na gruncie ustawy o działaczach opozycji, ograniczony wyłącznie do zasobów archiwalnych IPN. Brak jest zatem przeszkód do przeprowadzenia przez sąd powszechny również dowodu z innych dokumentów, jak też dowodu z zeznań świadków. Zapadły w sprawie wyrok lustracyjny, stwierdzający niewspółpracowanie danej osoby z organami bezpieczeństwa winien być traktowany przez Prezesa IPN, przy ewentualnym ponownym orzekaniu w sprawie o potwierdzenie spełnienia warunków z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o działaczach opozycji, jako równoznaczny w skutkach z brakiem w archiwum IPN dokumentów wskazanych w tym przepisie i obligować organ do wydania decyzji potwierdzającej spełnianie ww. warunków. W konsekwencji, Prezes Instytutu Pamięci Narodowej jest zobowiązany uwzględnić ocenę sądu lustracyjnego w sprawie o potwierdzenie spełnienia warunków z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o działaczach opozycji. (tak NSA w wyrokach: z dnia 15 listopada 2022 r., sygn. akt III OSK 7316/21, Legalis nr 2858205 oraz z dnia 18 czerwca 2025 r., sygn.. akt III OSK 2089/22, Legalis nr 3241016). W tej zaś sytuacji wykładnia przepisu art. 4 ust. 1 pkt. 2 w zw. z art. 4 ust. 2 ustawy o działaczach opozycji była prawidłowa Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wniesiona skarga kasacyjna nie miała usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę tę oddalił.