III OSK 492/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak sędzia del. WSA Paweł Mierzejewski Protokolant: starszy asystent sędziego Łukasz Mazur po rozpoznaniu w dniu 12 marca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P.M. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 grudnia 2022 r. sygn. akt II SAB/Wa 759/22 w sprawie ze skargi P.M. na bezczynność Ministra Obrony Narodowej w przedmiocie rozpoznania wniosku o przeniesienie do rezerwy kadrowej (dyspozycji) oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 21 grudnia 2022 r. sygn. akt II SAB/Wa 759/22 odrzucił skargę P.M. na bezczynność Ministra Obrony Narodowej w przedmiocie przeniesienia do rezerwy kadrowej (dyspozycji) w związku ze złożeniem wniosku z dnia 22 września 2022 r. o udzielenie urlopu wychowawczego w wymiarze 13 miesięcy. W uzasadnieniu postanowienia powołał treść art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej w skrócie "p.p.s.a."), regulującego zakres przedmiotowy kontroli działalności administracji publicznej sprawowanej przez sądy administracyjne. Jednocześnie wskazał, że zgodnie z art. 122 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 11 marca 2022 r. o obronie Ojczyzny (Dz. U. z 2022 r., poz. 655 ze zm., dalej w skrócie "u.o.o."), skarga do właściwego sądu administracyjnego nie może być wniesiona na decyzje w sprawach: wyznaczenia, przeniesienia na stanowisko służbowe oraz zwolnienia ze stanowiska służbowego, a także przeniesienia do dyspozycji. W sprawach dotyczących przeniesienia do rezerwy kadrowej (dyspozycji) organu wojskowego ustawodawca wyłączył zatem kognicję sądu administracyjnego (analogiczny stan prawny obowiązywał na gruncie art. 8 ust. 2 pkt 1 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych – t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 536 ze zm., dalej w skrócie "u.s.w.ż.z."). Niedopuszczalność skargi dotyczy w konsekwencji wszystkich decyzji wydawanych w powołanych sprawach, w tym podejmowanych w przedmiocie stwierdzenia nieważności oraz innych nadzwyczajnych trybach wzruszania decyzji, przewidzianych w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Z tego względu niedopuszczalna jest również skarga na bezczynność w tym przedmiocie, która na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a. podlega odrzuceniu. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł P.M. Zaskarżając postanowienie w całości zarzucił: 1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 122 ust. 3 pkt 3 u.o.o., poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na stwierdzeniu, że bezczynność organu w zakresie przeniesienia do rezerwy kadrowej (dyspozycji) w związku ze złożeniem wniosku o udzielenie urlopu wychowawczego nie podlega kognicji sądów administracyjnych; 2) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 122 ust. 3 pkt 3 u.o.o., poprzez jego błędne zastosowanie w związku z brzmieniem art. 795 u.o.o. Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Ponadto wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów. Wskazał, że Sąd pierwszej instancji pozbawił skarżącego prawa do sądu w zakresie rozpoznania merytorycznego jego skargi, przez co uniemożliwił skarżącemu skorzystanie z urlopu wychowawczego w związku z urodzeniem syna. W jego ocenie, wyłączenie kognicji sądu administracyjnego dotyczy jedynie typowej działalności kadrowej (dotyczącej rezerwy kadrowej/dyspozycji) w resorcie Obrony Narodowej. Wyłączenie to nie powinno natomiast dotyczyć rezerwy kadrowej w związku z instytucją wynikającą z art. 65a u.s.w.ż.z. (urlop wychowawczy). Zgodnie z art. 65a ust. 1 u.s.w.ż.z., żołnierz zawodowy ma prawo do urlopu wychowawczego na zasadach określonych w przepisach ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy. Żołnierzowi zawodowemu korzystającemu z urlopu wychowawczego nie wypłaca się uposażenia i innych należności pieniężnych, z wyjątkiem określonych w art. 83, art. 85 i art. 94-98 (art. 65 ust. 2 u.s.w.ż.z.). Żołnierzowi zawodowemu korzystającemu z urlopu wychowawczego przysługują, w okresie korzystania z tego urlopu, świadczenia określone w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (art. 65 ust. 3 u.s.w.ż.z.). Z kolei w przypadku, gdy okres urlopu wychowawczego jest dłuższy niż 12 miesięcy, żołnierza zawodowego przenosi się do rezerwy kadrowej (art. 65 ust. 5 u.s.w.ż.z.). Ostatni wymieniony przepis obliguje zatem organ do zastosowania tej normy w przypadku udzielenia przedmiotowego urlopu. Ustawodawca nie dał tu pracodawcy (organowi) dowolności w przedmiocie jego zastosowania. Mając więc na uwadze wykładnię celowościową w/w przepisu, należało przyjąć, iż bezczynność organu w zakresie nieudzielenia urlopu wychowawczego (realizowanego w formie rezerwy kadrowej) podlega kontroli sądowej, przy czym powinna to być kontrola sądu administracyjnego, a nie sądu powszechnego. Skarżący kasacyjnie stwierdził ponadto, że Sąd pierwszej instancji błędnie powołał się na art. 122 ust. 3 pkt 3 u.o.o., który w stosunku do niego nie ma zastosowania. Zgodnie bowiem z art. 795 u.o.o., do żołnierzy zawodowych przeniesionych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy do rezerwy kadrowej stosuje się przepisy dotychczasowe. Jak wynika z akt sprawy, skarżący przed dniem wejścia w życie przedmiotowej ustawy znajdował się od przeszło roku w rezerwie kadrowej Ministra Obrony Narodowej. W konsekwencji zastosowanie mają do niego przepisy u.s.w.ż.z. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z wnioskiem P.M., zawartym w piśmie procesowym z dnia 26 marca 2023 r., skarga kasacyjna została skierowana do rozpoznania na rozprawie. W świetle art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, bowiem postanowienie Sądu pierwszej instancji, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu. Stosownie do treści art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zakres tej kontroli sprecyzowany został w art. 3 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 oraz z 2019 r. poz. 60, 730, 1133 i 219), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900 ze zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2019 r. poz. 768, 730, 1520, 1556 i 2200), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Ponadto sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (art. 3 § 2a p.p.s.a.) oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.). W pierwszej kolejności stwierdzić należy, iż przedmiotem swojej skargi do Sądu pierwszej instancji P.M. uczynił bezczynność Ministra Obrony Narodowej w przedmiocie przeniesienia go do rezerwy kadrowej (dyspozycji) w związku ze złożeniem wniosku z dnia 22 września 2022 r. o udzielenie urlopu wychowawczego w wymiarze 13 miesięcy. Treść w/w skargi wskazuje, że przedmiotem niniejszej sprawy jest wyłącznie kwestia dotycząca bezczynności organu co do przeniesienia do rezerwy kadrowej, a nie bezczynności organu co do merytorycznego rozpoznania wniosku skarżącego o udzielenie urlopu wychowawczego. P.M. bezczynność organu wiąże z treścią art. 65 ust. 5 u.s.w.ż.z., zgodnie z którym w przypadku, gdy okres urlopu wychowawczego jest dłuższy niż 12 miesięcy, żołnierza zawodowego przenosi się do rezerwy kadrowej, a przepis ust. 2 stosuje się odpowiednio. Ponadto, stosownie do treści art. 20 ust. 4 pkt 3 u.s.w.ż.z., jeżeli przeniesienie do rezerwy kadrowej następuje w związku z udzieleniem żołnierzowi zawodowemu urlopu wychowawczego, o którym mowa w art. 65a ust. 5, czas pozostawania w rezerwie kadrowej nie może być dłuższy od udzielonego urlopu wychowawczego, a w odniesieniu do żołnierza zawodowego służby kontraktowej nie dłuższy również niż okres na jaki został zawarty kontrakt. Zdaniem skarżącego, skoro wnioskował on o udzielenie urlopu wychowawczego w wymiarze 13 miesięcy, to w sprawie powinna zostać wydana decyzja administracyjna o przeniesieniu skarżącego do rezerwy kadrowej. Jako że taka decyzja wydana nie została, to organ pozostaje w bezczynności. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, iż w rozpoznawanej sprawie zaskarżona bezczynność Ministra Obrony Narodowej w przedmiocie przeniesienia do rezerwy kadrowej nie podlega kognicji sądów administracyjnych. Błędnie natomiast powołał w tym zakresie przepis art. 122 ust. 3 pkt 3 u.o.o. Umknęło bowiem uwadze Sądu, iż P.M. przed dniem wejścia w życie tej ustawy od ponad roku znajdował się w rezerwie kadrowej Ministra Obrony Narodowej. Stosownie zaś do treści art. 795 u.o.o., do żołnierzy zawodowych przeniesionych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy do rezerwy kadrowej albo do dyspozycji stosuje się przepisy dotychczasowe. Dopuszczalność złożonej skargi na bezczynność należało zatem ocenić w oparciu o przepisy u.s.w.ż.z. Zgodnie natomiast z art. 8 ust. 2 pkt 1 u.s.w.ż.z., skarga do właściwego sądu administracyjnego nie może być wniesiona na decyzje w sprawach wyznaczenia, przeniesienia i zwolnienia ze stanowiska służbowego oraz przeniesienia do rezerwy kadrowej lub do dyspozycji. Przepis ten jednoznacznie wyłącza zatem kognicję sądów administracyjnych w sprawach enumeratywnie w nim wymienionych, w tym przeniesienia do rezerwy kadrowej. Wykładnia językowa powyższej normy prawnej nakazuje przyjąć, że pod pojęciem "spraw", o których w niej mowa, należy rozumieć sprawy w znaczeniu materialnym, a nie procesowym. To z kolei prowadzi do wniosku, że spod sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne zostały wyłączone wszystkie decyzje, jakie stosownie do regulacji zawartych w Kodeksie postępowania administracyjnego mogą zapaść w wymienionych sprawach. Zaskarżeniu nie podlegają zatem takie decyzje, których przedmiot mieści się w katalogu omawianych spraw. W konsekwencji należy przyjąć, że skarga na decyzję o przeniesieniu do rezerwy kadrowej jest niedopuszczalna, gdyż przepisy u.s.w.ż.z. wyraźnie wyłączają kognicję sądów administracyjnych w tym zakresie. Jednocześnie ograniczenie prawa do sądu żołnierza zawodowego w tej kwestii nie narusza art. 45 ust. 1 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP (por. zapadłe w sprawie skarżącego kasacyjnie postanowienie NSA z dnia 18 listopada 2021 r. sygn. akt III OSK 6956/21). Zaskarżenie bezczynności organu administracji publicznej jest dopuszczalne w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest na mocy powyższych przepisów zaskarżenie decyzji, postanowień oraz innych aktów i czynności oraz bezczynności w sprawach, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. Oceniając dopuszczalność skargi na bezczynność należy zatem uwzględnić rozwiązania przyjęte w prawie materialnym. Skoro zatem – co powyżej wykazano – w świetle art. 8 ust. 2 pkt 1 u.s.w.ż.z., niedopuszczalne jest wniesienie skargi na decyzję wydaną w przedmiocie przeniesienia do rezerwy kadrowej, to również za niedopuszczalne należy uznać wniesienie skargi na bezczynność organu w wydaniu takiej decyzji. Wbrew twierdzeniu skarżącego kasacyjnie należy również zaznaczyć, że wyłączenie kognicji sądów administracyjnych w zakresie skargi na decyzje w sprawach przeniesienia do rezerwy kadrowej (oraz skargi na bezczynność organu w wydaniu takiej decyzji) obejmuje także przypadek przeniesienia do rezerwy kadrowej, o którym mowa w art. 65a ust. 5 u.s.w.ż.z., a więc w sytuacji, gdy okres urlopu wychowawczego jest dłuższy niż 12 miesięcy. Przy czym wyjaśnienia wymaga, iż w w/w przepisie chodzi o przypadek już udzielonego urlopu wychowawczego na wskazany okres. Przepis art. 65a ust. 5 u.s.w.ż.z. stosuje się zatem dopiero po formalnym udzieleniu przez przełożonego urlopu wychowawczego na okres dłuższy niż 12 miesięcy, a nie w sytuacji, kiedy jeszcze na etapie składania wniosku o taki urlop żołnierz domaga się jego udzielenia na okres dłuższy niż 12 miesięcy. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 p.p.s.a. podlega oddaleniu.