III OSK 4896/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 4 lutego 2021 r. sygn. akt II SA/Sz 635/20 w sprawie ze skargi W. L. na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie nieudzielenia Burmistrzowi [...] wotum zaufania postanawia: 1. uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę, 2. nakazuje zwrócić ze środków Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na rzecz W. L. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem uiszczonego wpisu od skargi

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 4 lutego 2021 r. sygn. akt II SA/Sz 635/20 oddalił skargę W. Ł. na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie nieudzielenia Burmistrzowi [...] wotum zaufania. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Zaskarżoną uchwałą Rada Miejska działając na podstawie art. 28aa ust. 9 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 713, dalej w skrócie: "u.s.g."), po przeprowadzeniu debaty nad raportem o stanie gminy, nie udzieliła Burmistrzowi [...] wotum zaufania z tego tytułu. Skarżący wniósł skargę na powyższą uchwałę, zaskarżając ją w całości i zarzucając: 1) naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 4a w zw. z art. 28 aa ust. 4 u.s.g. poprzez nierozpatrzenie przedstawionego radzie gminy raportu o stanie gminy podczas sesji Rady Miejskiej w [...] w dniu 26 czerwca 2019 r.; 2) art. 28aa ust. 5 u.s.g. poprzez nieprzeprowadzenie debaty nad przedstawionym raportem o stanie gminy podczas sesji Rady Miejskiej w [...] w dniu [...] czerwca 2019 r.; 3) art. 28 aa ust. 9 u.s.g. poprzez przeprowadzenie głosowania nad udzieleniem Burmistrzowi wotum zaufania pomimo nieprzeprowadzenia debaty nad raportem o stanie gminy; 4) art. 2 i art. 7 Konstytucji RP w zw. z § 131 ust. 1 w zw. z § 141 zasad techniki prawodawczej stanowiących załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 w sprawie zasad techniki prawodawczej, poprzez brak przedstawienia jakichkolwiek motywów podjęcia uchwały, jak również wewnętrzną sprzeczność uzasadnienia uchwały. Mając na uwadze powyższe, skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, ewentualnie o orzeczenie jej niezgodności z prawem oraz o zasądzenie od Rady Miejskiej zwrotu kosztów postępowania. Uzasadniając swój interes prawny w zaskarżeniu uchwały skarżący podał, że piastuje urząd Burmistrza [...], a zatem podjęcie przez Radę Miejską uchwały w sprawie nieudzielenia wotum zaufania wpływa na sferę jego praw jako osoby piastującej urząd organu wykonawczego Gminy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, powołanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę W.Ł. na ww. uchwałę Rady Miejskiej w [...] Sąd I instancji powołując się na art. 18 ust. 2 pkt 4a u.s.g. wskazał, że do wyłącznej kompetencji rady gminy należy "rozpatrywanie raportu o stanie gminy oraz podejmowanie uchwały w sprawie udzielenia lub nieudzielenia wotum zaufania z tego tytułu". Wójt ma obowiązek przedstawić raport do 31 maja. Raport ma stanowić podsumowanie działalności wójta w roku poprzednim, w szczególności realizację polityk, programów i strategii, uchwał rady gminy i budżetu obywatelskiego zgodnie z art. 28aa ust. 1 i ust. 2 u.s.g. Obowiązkiem rady jest rozpatrzyć raport na tej samej sesji, na której podejmowana jest uchwała w sprawie udzielenia lub nieudzielenia absolutorium wójtowi, przy czym raport rozpatrywany jest w pierwszej kolejności. Nad przedstawionym raportem o stanie gminy przeprowadza się debatę – art. 28aa ust. 4 u.s.g. Radni uczestniczący w debacie mogą zabrać głos bez ograniczeń czasowych. Ustawa dopuszcza udział w debacie mieszkańców gminy, o ile uprzednio zgłoszą taką chęć. Następnie Sąd I instancji stwierdził, że brak wystąpienia któregokolwiek z radnych podczas debaty nad raportem burmistrza o stanie miasta, nie może skutkować stwierdzeniem, że doszło do naruszenia procedury określonej w art. 28aa u.s.g., a zatem nie można również stwierdzić, aby uchwała rady gminy w przedmiocie udzielenia wotum zaufania, była z tego powodu niezgodna z prawem (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 600/20). Przechodząc do kolejnego zarzutu skarżącego, sprowadzającego się do kwestionowania uzasadnienia zaskarżonej uchwały, WSA wskazał, że skoro raport o stanie gminy ma zawierać podsumowanie działalności wójta w roku poprzednim, w szczególności realizację polityk, programów i strategii, uchwał rady gminy i budżetu obywatelskiego (art. 28aa ust. 2 u.s.g.), to uchwała o nieudzieleniu mu wotum zaufania z tytułu rozpatrzenia tego raportu powinna stanowić efekt negatywnej oceny tej działalności. Brak uzasadnienia uchwały o nieudzieleniu wotum zaufania w trybie art. 18 ust. 2 pkt 4a u.s.g. stanowi istotne naruszenie prawa, albowiem uniemożliwia weryfikację prawidłowości realizacji kompetencji uchwałodawczej przez radę i w istocie nie pozwala zidentyfikować motywów, jakimi kierowała się rada. Zdaniem Sądu I instancji - uzasadnienie uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w [...], choć lakoniczne, to jednak zostało sporządzone. Wynika z niego, że Burmistrz [...] przedstawił do 31 maja 2019 Radzie Miejskiej raport o stanie gminy, wskazano co obejmował oraz, że po przeprowadzeniu debaty w tym zakresie postanawia się nie udzielić wotum zaufania Burmistrzowi. Zatem Sąd I instancji miał wgląd w motywy jej podjęcia, a co za tym idzie możliwość zweryfikowania, czy została ona podjęta zgodnie z kompetencją uchwałodawczą, a więc jako następstwo rozpatrzenia raportu o stanie gminy – art. 18 ust. 2 pkt 4a u.s.g. Skargę kasacyjną - zaskarżając wyrok w całości wywiódł skarżący, zarzucając naruszenie: 1. przepisów postępowania tj.: a) art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325) - dalej p.p.s.a. w zw. z art. art. 2 i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z § 131 ust. 1 w zw. z § 141 zasad techniki prawodawczej stanowiących załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej oraz w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 4a i art. 28aa ust. 4 u.s.g., poprzez jego zastosowanie, w sytuacji, gdy zaskarżony akt, na skutek faktycznego braku uzasadnienia oraz treści wewnętrznie sprzecznych, rażąco naruszał prawo – i uniemożliwiając poznanie rzeczywistych motywów organu podejmującego uchwalę o nieudzieleniu wotum zaufania, a co w konsekwencji stanowi naruszenie art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 94 ust. 1 u.s.g., poprzez jego niezastosowanie i nieorzeczenie o jej niezgodności z prawem; 2. przepisów prawa materialnego tj.: a) art. 2 i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z § 131 ust. 1 w zw. z § 141 zasad techniki prawodawczej stanowiących załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie zasad techniki prawodawczej oraz art. 18 ust. 2 pkt 4a i art. 28aa ust. 4 u.s.g., poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że lakoniczne uzasadnienie uchwały organu stanowiącego gminy, niezawierające odniesienia do motywów nieudzielenia absolutorium organowi wykonawczemu gminy - w kontekście działalności organu wykonawczego gminy, sporządzonego przezeń raportu o stanie gminy oraz przeprowadzonej debaty - czyni zadość realizacji zasady demokratycznego państwa prawnego oraz zasady praworządności, a tym samym nie stanowi istotnego naruszenia prawa skutkującego koniecznością wyeliminowania aktu z obrotu prawnego, podczas gdy prawidłowa wykładnia tych przepisów powinna doprowadzić do przekonania, że także lakoniczne uzasadnienie uchwały, nie spełniające swojej roli, wywołuje skutki równoznaczne z jego brakiem, prowadząc w konsekwencji do rażącego naruszenia prawa. Mając na uwadze powyższe zarzuty, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, a następnie orzeczenie o niezgodności z prawem ww. uchwały Rady Miejskiej w [...]; zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, a także zrzekł się przeprowadzenia rozprawy. Powyższy zarzuty zostały rozwinięte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skoro w niniejszej sprawie strona skarżąca kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. Kwestią zasadniczą w niniejszej sprawie jest stwierdzenie czy W. Ł. jako osoba fizyczna piastująca stanowisko Burmistrza [...] mógł zaskarżyć nieudzielenie mu wotum zaufania po przeprowadzeniu debaty nad raportem o stanie gminy, co nastąpiło na podstawie art. 28aa ust. 9 u.s.g. Zgodnie z brzmieniem art. 28aa ust. 9 u.s.g. "po zakończeniu debaty nad raportem o stanie gminy rada gminy przeprowadza głosowanie nad udzieleniem wójtowi wotum zaufania. Uchwałę o udzieleniu wójtowi wotum zaufania rada gminy podejmuje bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady gminy. Niepodjęcie uchwały o udzieleniu wójtowi wotum zaufania jest równoznaczne z podjęciem uchwały o nieudzieleniu wójtowi wotum zaufania." Zauważyć należy, że skarga wniesiona została na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. zgodnie, z którym "każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego". Zatem uprawnionym do wniesienia skargi w trybie tego przepisu może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. W orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się pogląd, że skoro do wniesienia skargi legitymuje wyłącznie fakt naruszenia interesu prawnego, to podmiot wnoszący skargę powinien wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia jego prawem chronionego interesu lub uprawnienia, polegającego na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a własną, indywidualną i prawnie gwarantowaną sytuacją (nie zaś sytuacją faktyczną) (zob. wyrok NSA z 12 marca 2019 r., II OSK 231/19, LEX nr 2657323 i powołane w nim orzecznictwo). Oznacza to wymóg istnienia po stronie skarżącej interesu prawnego w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały. W konsekwencji prawo do zaskarżenia uchwał na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. przysługuje tym podmiotom, które wykażą się konkretnym, indywidualnym oraz aktualnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego i wskażą okoliczności świadczące o tym, że interes ten został naruszony kwestionowanym aktem (por. wyroki NSA zapadłe na gruncie art. 101 u.s.g.: z 19 listopada 2019 r. sygn. akt II OSK 3339/17, LEX nr 2865757, z 25 października 2019 r. sygn. akt II OSK 1905/19, LEX nr 2744703, z 21 lutego 2019 r. sygn. akt II OSK 845/17, LEX nr 2683327, z 17 stycznia 2019 r. sygn. akt II OSK 467/17, LEX nr 2626659). Z naruszeniem interesu prawnego mamy do czynienia wówczas, gdy zaskarżonym aktem zostanie, w sferze prawnej, odebrane lub ograniczone jakiekolwiek prawo skarżącego wynikające z przepisów prawa, bądź też zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub zmieniony obowiązek dotychczasowy. Związek między własną, indywidualną sytuacją prawną strony skarżącej, a zaskarżoną uchwałą musi istnieć obecnie, a nie w przyszłości oraz powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków. Podmiot wnoszący skargę powinien zatem wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia jego prawem chronionego interesu lub uprawnienia, polegającego na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a własną, indywidualną i prawnie (a nie tylko faktycznie) gwarantowaną sytuacją. Nie jest zatem wystarczające wykazanie samej potencjalnej możliwości naruszenia interesu prawnego w przyszłości. Związek ten powinien mieć charakter aktualny, realny i indywidualny. Wymogu tego nie spełnia zatem hipotetyczne oddziaływanie normy prawnej na sytuację prawną danego podmiotu albo wnoszenie skargi w interesie innego podmiotu niż skarżący, lub w interesie ogólnym. W szczególności interesem prawnym nie legitymuje się podmiot jedynie zainteresowany uchyleniem określonego aktu, który nie oddziałuje bezpośrednio na jego sferę prawną. Podmiot ten dysponuje bowiem jedynie interesem faktycznym. O istnieniu interesu prawnego decyduje przepis prawa materialnego, wobec czego w danej sprawie należy wykazać naruszenie konkretnego przepisu prawa materialnego, które wpływa negatywnie na sytuację prawną skarżącego. Jak natomiast stanowi art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., sąd odrzuca skargę jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Skarżący kasacyjnie w niniejszej sprawie wywodzi, iż jego legitymacja czynna wiąże się z faktem piastowania stanowiska Burmistrza [...], którego dotyczy nieudzielenie wotum zaufania przez organ stanowiący - Radę Miejską w [...]. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie zauważa, że zostało wydane szereg wyroków sądów administracyjnych, w których skargi na uchwały w przedmiocie nieudzielenia wotum zaufania organowi wykonawczemu jednostki samorządu terytorialnego były rozpatrywane merytorycznie i oddalane, bądź stwierdzano ich nieważność, ewentualnie stwierdzano ich wydanie z naruszeniem prawa (np. wyrok WSA w Białymstoku z 21.12.2021 r., sygn. II SA/Bk 743/21, wyrok WSA w Poznaniu z 2.12.2021 r., sygn. II SA/Po 739/21 oraz z 25.11.2021 r., sygn. IV SA/Po 758/21, wyrok WSA w Rzeszowie w 4.11.2021 r., sygn. II SA/Rz 780/21 oraz z 17.08.2021 r., sygn. II SA/Rz 707/21). W większości przypadków brak jest w uzasadnieniach wyroków analizy dopuszczalności takiej skargi na podstawie art.101 ust.1 u.s.g., bądź przepis ten jest tylko powoływany i stwierdzana jest dopuszczalność skargi. Ewentualnie wyrażany jest pogląd, że "interes prawny skarżącej w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały wynika więc z jej przymiotu jako obywatela i jednocześnie osoby pełniącej stanowisko Wójta Gminy (...) , której dotyczy uchwała w sprawie nieudzielenia wotum zaufania. Tym samym skarżąca posiadała legitymację skargową do zaskarżenia przedmiotowej uchwały" – wyrok WSA w Lublinie z 18.03.2021 r., sygn. III SA/Lu 915/20. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z 10 października 2019 r., III SA/Wr 302/19, wskazał, że "nie sposób zakwestionować po stronie skarżącej istnienia interesu prawnego do wniesienia skargi, skoro jest ona osobą sprawującą funkcję burmistrza, na skutek uzyskania mandatu imiennego w głosowaniu powszechnym". Orzeczenie to zostało następnie uchylone na mocy wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 lipca 2020 r., II OSK 600/20, niemniej Sąd kasacyjny nie stwierdził podstaw do odrzucenia skargi na podstawie art. 189 p.p.s.a. Stosownie do treści art. 101 ust. 1 u.s.g. dla ustalenia legitymacji procesowej skarżącego konieczne jest wskazanie normy prawnej, będącej podstawą naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia strony skarżącej. "Z powyższego przepisu wynika, że legitymacja do wniesienia skargi jest oparta o kryterium "interesu prawnego", co wymaga istnienia związku pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków wnoszącego skargę a zaskarżonym aktem. Interes prawny powinien być indywidualny, osobisty, własny i dotyczyć bezpośrednio sfery prawnej skarżącego, a więc musi istnieć przepis prawa, z którego można wywieść dla danego podmiotu określone prawa lub obowiązki. Skoro niezbędną przesłanką korzystania prawa do Sądu w trybie art. 101 u.s.g. jest naruszenie indywidualnego interesu prawnego, to przepis ten nie może być podstawą prawną do wniesienia skargi w interesie publicznym. Zatem z art. 101 u.s.g. nie można wywieść, że wójt (burmistrz, prezydent miasta) będący organem wykonawczym, ma legitymację do zaskarżenia uchwały rady gminy. W toku wykonywania zadań gminy i wykonywania przysługujących im kompetencji organy gminy nie mają bowiem własnego interesu prawnego. Nie można uznać, że podjęcie przez radę gminy uchwały o nieudzieleniu wotum zaufania wójtowi doprowadza w sposób bezpośredni, czy nawet pośredni do zmiany zakresu praw lub obowiązków osoby pełniącej stanowisko wójta. Rada gminy podejmując uchwałę w przedmiocie wotum zaufania, nie realizuje wobec wójta zadań organu administracji publicznej (nie przyznaje uprawnień, ani nie nakłada obowiązków), a jedynie spełnia funkcje kontrolne wobec niego jako organu wykonawczego. Wskazany przepis nie odnosi się zatem do naruszenia interesu prawnego jednego organu gminy przez inny organ gminy."- wyrok WSA w Lublinie z 18.03.2021 r., sygn. III SA/Lu 915/20. Pogląd ten należy w pełni podzielić. Brak jest także podstaw do stwierdzenia istnienia interesu prawnego, który nadto miałby zostać naruszony podjęciem uchwały o nieudzieleniu wotum zaufania, po stronie skarżącego, jako obywatela pełniącego jednocześnie stanowisko burmistrza gminy. Autor skargi kasacyjnej w jej uzasadnieniu nie wyjaśnia, jaki interes prawny lub uprawnienie skarżącego kasacyjnie zostały naruszone. Podobnie kwestia ta nie wynika z uzasadnienia powołanych orzeczeń sądów administracyjnych, przyjmujących skargi do rozpoznania. W orzeczeniach tych ograniczono się do ustalenia, iż o naruszeniu interesu prawnego przesądza status skarżącego jako piastuna organu. Zdaniem NSA powyższe refleksje nie stanowią jednak wystarczającej podstawy do wyciągnięcia wniosku, iż uchwała odmawiająca udzielenia wotum nieufności Burmistrzowi narusza interes prawny piastuna tego organu. Interes prawny do zaskarżenia takiej uchwały nie wynika ani z faktu wyboru na stanowisko burmistrza, ani z art. 28aa u.s.g. Z przepisu tego nie wynikają dla wójta, burmistrza lub prezydenta miasta żadne indywidualne uprawnienia lub obowiązki. Jest to typowy przepis kompetencyjny uprawniający radę gminy do przeprowadzenia głosowania nad udzieleniem wójtowi wotum zaufania po przeprowadzeniu debaty nad raportem o stanie gminy. Niepodjęcie uchwały o udzieleniu wójtowi wotum zaufania jest równoznaczne z podjęciem uchwały o nieudzieleniu wójtowi wotum zaufania – co jest skutkiem z mocy prawa. Uchwała taka nie wpływa bezpośrednio na prawa i obowiązki osoby, będącej piastunem organu. Oceny tej nie zmienia okoliczność, że ewentualna kolejna uchwała o nieudzieleniu wotum zaufania w następnym roku może prowadzić do podjęcia uchwały o przeprowadzeniu referendum w sprawie odwołania wójta – art. 28 ust.10 u.s.g. Są to zdarzenia przyszłe kreujące wyłącznie potencjalne skutki, a sama uchwała jest wyrazem politycznej oceny działalności wójta, burmistrza lub prezydenta miasta przez organ kontrolujący – radę gminy. W konsekwencji nie sposób uznać, by zaskarżona uchwała odbierała lub ograniczała jakiekolwiek prawo skarżącego, jako osoby fizycznej piastującej stanowisko Burmistrza [...], wynikające z przepisów prawa, bądź też nakładała na skarżącego nowy obowiązek lub zmieniała obowiązek dotychczasowy. Skutkiem podjęcia przedmiotowej uchwały nie jest np. odwołanie z funkcji Burmistrza, ani nawet nie jest równoznaczne z podjęciem inicjatywy przeprowadzenia referendum w przedmiocie odwołania Burmistrza. Co więcej podjęcie uchwały o przeprowadzeniu referendum w przedmiocie odwołania wójta ma charakter fakultatywny, ponieważ art. 28aa ust. 10 u.s.g. stanowi, iż "w przypadku nieudzielenia wójtowi wotum zaufania w dwóch kolejnych latach rada gminy może podjąć uchwałę o przeprowadzeniu referendum w sprawie odwołania wójta. Przepisy art. 28a ust. 3 i 5 stosuje się odpowiednio." A z art. 28a ust. 3 u.s.g. wynika, że "rada gminy może podjąć uchwałę o przeprowadzeniu referendum w sprawie odwołania wójta z przyczyny określonej w ust. 1 na sesji zwołanej nie wcześniej niż po upływie 14 dni od dnia podjęcia uchwały w sprawie nieudzielenia wójtowi absolutorium." Skoro interes prawny wymieniony w art. 101 ust. 1 u.s.g. polega na powiązaniu między sytuacją prawną podmiotu i określoną normą prawną, to związek powinien mieć charakter aktualny, realny i indywidualny. Wymogu tego nie spełnia jedynie hipotetyczne, oddziaływanie normy prawnej na sytuację prawną danego podmiotu. Skoro skutkiem uchwały o nieudzieleniu Burmistrzowi wotum zaufania nie jest jego odwołanie, ani ograniczenie jego kompetencji w jakimkolwiek zakresie, to nie sposób uznać, aby interes prawny osoby pełniącej funkcję Burmistrza został naruszony stosownie do treści art. 101 ust. 1 u.s.g. Konkludując, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego uchwała o nieudzieleniu wójtowi wotum zaufania, na podstawie art. 28 aa ust. 9 ustawy o samorządzie gminnym, ma charakter intencyjny, będąc wyłącznie deklaracją organu stanowiącego tej jednostki samorządu terytorialnego w sprawie oceny działalności organu wykonawczego gminy w roku poprzednim, w zakresie określonym w raporcie o stanie gminy, tj. realizacji polityk, programów i strategii, uchwał rady gminy i budżetu obywatelskiego (zob. art. 28aa ust. 2 u.s.g.). Co za tym idzie, nie sposób uznać aby podjęcie uchwały w przedmiocie nieudzielenia organowi wykonawczemu gminy wotum zaufania naruszało interes prawny lub uprawnienie skarżącego pełniącego taką funkcję, stosownie do treści art. 101 ust. 1 u.s.g. Końcowo Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że kontrola sprawowana przez sądy administracyjne nie ma charakteru nieograniczonego. Podstawową funkcją sądu administracyjnego jest ochrona praw podmiotowych jednostki, a nie przedmiotowego porządku prawnego (Drachal, J. Jagielski, P. Gołaszewski [w:] R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2021, s. 19, wyrok NSA z 20 grudnia 2018 r., I FSK 18/17, pub. orzeczenia.nsa.gov.pl). Konsekwencją powyższego jest zawężenie kognicji sądu, zasadniczo do aktów i czynności ingerujących w sytuację prawną osób fizycznych oraz innych podmiotów (art. 50 § 1 p.p.s.a.), a w przypadkach przewidzianych w przepisach szczególnych – do aktów i czynności naruszających interes prawny jednostki (art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a.). Tym samym drogą skargi wniesionej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie można kwestionować każdej uchwały i zarządzenia, a tylko taki akt, który narusza indywidualne, wynikające z konkretnej normy prawnej uprawnienie strony skarżącej. Skarga oparta na przepisie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru skargi powszechnej, musi być zawsze związana z naruszeniem, interesu prawnego i uprawnień indywidualnie oznaczonych osób oraz z naruszeniem konkretnego przepisu prawa materialnego. Podsumowując, przedmiotowa uchwała Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie nieudzielenia Burmistrzowi [...] wotum zaufania nie narusza uprawnień skarżącego, nie nakładając na niego obowiązków ani nie ograniczając jego uprawnień jako Burmistrza, wobec czego skarga podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. Z uregulowania zawartego w art. 189 p.p.s.a. wynika, że jeżeli skarga ulegała odrzuceniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie dlatego zaskarżony wyrok został uchylony a skarga W. Ł. została odrzucona. Zgodnie z art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego do dnia rozpoczęcia rozprawy. Na podstawie tego przepisu – wobec odrzucenia skargi – Sąd postanowił zwrócić skarżącemu cały uiszczony wpis od skargi w kwocie 300 zł, orzekając jak w pkt 2 sentencji postanowienia