III OSK 4892/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Sp. z o.o. w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 3 grudnia 2020 r. sygn. akt IV SA/Po 997/19 w sprawie ze skargi Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Sp. z o.o. w [...] na postanowienie Okręgowego Inspektora Pracy w [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia 1. oddala skargę kasacyjną, 2. oddala wniosek Okręgowego Inspektora Pracy w [...] o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 3 grudnia 2020 r. sygn. akt IVSA/Po 997/20 oddalił skargę Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Sp. z o.o. w [...] na postanowienie Okręgowego Inspektora Pracy w [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Postanowieniem z [...] czerwca 2019 r. Inspektor Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w [...] (dalej też jako "organ I instancji") nałożył na Przedsiębiorstwo Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Sp. z o.o. w [...] (zwaną dalej "PGKiM") grzywnę w celu przymuszenia, w kwocie 10.000 zł, w związku z prowadzonym postępowaniem egzekucyjnym, którego celem było doprowadzenie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym z [...] czerwca 2019 r. (nr [...]), tj. do niezwłocznej realizacji decyzji inspektora pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w [...] wskazanej w punkcie 5 nakazu z [...] października 2017 r. (nr rej. [...]), która nakazywała urządzić dla pracowników mających bezpośredni kontakt z odpadami komunalnymi oddzielne pomieszczenia i urządzenia higieniczno-sanitarne: szatnie przepustowe, umywalnie, pomieszczenia z natryskami, ustępy i jadalnię. Wskutek wniesienia zażalenia przez PGKiM zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2019 r. (nr rej. [...]) Okręgowy Inspektor Pracy w [...] utrzymał w mocy postanowienie Inspektora Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. (nr rej. [...]) o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Wskazanym na wstępie wyrokiem WSA w Poznaniu oddalił skargę PGKiM uznając zarzuty podniesione przez Spółkę za nieuzasadnione. Skargę kasacyjną - zaskarżając wyrok w całości - wywiodło Przedsiębiorstwo Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Sp. z o.o. w [...], wnosząc o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania. Wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, mające wpływ na treść zaskarżonego orzeczenia - art. 106 § 3 i 5 w związku z art. 1 i 3 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegające na tym, iż - Sąd orzekający uznał, iż skarżący powinien przedstawić dowody na fakt braku doręczenia protokołu kontroli z dnia [...] czerwca 2019 r., czego nie uczynił, podczas gdy: - skarżący przedstawił takie dowody w treści skargi (s. 2 skargi) wniesionej w niniejszej sprawie - dowód z przesłuchania strony - Prezesa Spółki oraz świadków - pracowników organu odpowiedzialnych za doręczenie protokołu; 1. skutkiem czego wadliwe jest, uznanie za gołosłowne zarzutów skarżącego w zakresie braku rzeczywistego doręczenia protokołu kontroli z dnia [...] czerwca 2019 r., z tej przyczyny, iż "skarżąca poza zarzutem (...) nie przedstawiła żadnych dowodów, które podważałyby wiarygodność stwierdzeń zawartych w protokole oraz wiarygodność podpisów w nim zamieszczonych"; 2. podczas gdy przywołane przepisy p.p.s.a., art. 1 i 3 p.p.s.a., nakładają na Sąd obowiązek prowadzenia kontroli działalności organów administracji publicznej (w tym wypadku: zaskarżonego w niniejszej sprawie postanowienia z dnia [...] sierpnia 2019 r.) na podstawie obowiązujących przepisów prawa; 3. zaś zarazem, unormowania art. 106 p.p.s.a. wyłączają możliwość prowadzenia środków dowodowych poza uzupełniającymi dowodami z dokumentów, w postaci chociażby przesłuchania świadków lub opinii biegłych, 4. tymczasem, okoliczności podnoszone w zarzucie strony (fakt braku rzeczywistego doręczenia protokołu w dniu złożenia podpisu i stosowanej w tym zakresie przez organ praktyki doręczania następczego dokumentów uprzednio przez stronę podpisanych) strona mogłaby wykazywać - wyłącznie dowodami osobowymi, 5. przeprowadzenie tych dowodów przez Sąd administracyjny z mocy art. 106 p.p.s.a. nie jest prawnie dopuszczalne; 6. przez co uznać należy, iż to przed organem administracji (pierwszej lub drugiej instancji) powinno zostać przeprowadzone stosowne postępowanie dowodowe, z wykorzystaniem także tych środków dowodowych, których przeprowadzenie przed Sądem administracyjnym nie jest możliwe; 7. skutkiem czego, dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny ocena, iż strona nie przedstawiła dowodów na brak doręczenia protokołu z dnia [...] czerwca 2020 r., (z czym wiązałyby się dalsze, materialne i proceduralne skutki prawne) - skutkująca przyjęciem, iż protokół ten został prawidłowo doręczony - nie może zostać uznana za trafną; 8. a wyrażone w uzasadnieniu wyroku stanowisko, iż strona powinna przedstawić takie dowody (pomimo braku możliwości ich powoływania w postępowaniu sądowoadministracyjnym) celem ich przeprowadzenia, stoi w sprzeczności z przywołaną regulacją art. 106 p.p.s.a. w zw. z art 1 i art. 3 par. 1 p.p.s.a. 9. przy czym zwrócić należy uwagę, iż strona w treści skargi z dnia 12 września 2019 r. wprost wskazała, jakie dowody powinny być dla wyjaśnienia tej okoliczności przeprowadzone (dowód z przesłuchania strony oraz pracowników organu - s. 2, pkt. 1) skargi z dnia [...] września 2019 r.) W ocenie skarżącego kasacyjnie, wskazane naruszenie miało rzeczywisty wpływ na wynik postępowania, zakończonego wydaniem zaskarżonego wyroku, albowiem - prawidłowe ustalenie, iż kwestia doręczenia protokołu z [...] czerwca 2019 r. skarżącej Spółce nie została prawidłowo wyjaśniona, skutkowałaby koniecznością stwierdzenia przez Sąd administracyjny, że organy postępowania powinny przeprowadzić w tym zakresie postępowanie dowodowe, co oznaczałoby konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że wymagającą wyjaśnienia w niniejszej sprawie, jest kwestia prawidłowego - lub nie - doręczenia stronie protokołu z dnia [...] czerwca 2019 r. To z tego dokumentu wynikać ma "brak prawidłowości twierdzenia strony o wykonaniu egzekwowanego obowiązku (co podkreślał OIP w [...] w postanowieniu z dnia [...] sierpnia 2019 r., przy czym, na co wskazywała strona w skardze, na okoliczność tą nie przeprowadzono niezbędnych dowodów". W konsekwencji, wyrażona w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku teza, iż strona nie przedstawiła dowodów, na w/w okoliczności, zawarta na s. 14 uzasadnienia, nie może zostać uznana za trafną. Kwestia doręczenia lub nie protokołu, ma tymczasem zasadnicze znaczenie dla sprawy, albowiem dopiero od prawidłowo doręczonego protokołu, strona mogłaby wnieść w oznaczonym terminie zarzuty dotyczące jego ustaleń. W szczególności - zakwestionować ocenę organu, iż obowiązek w sprawie nie został wykonany. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W niniejszej sprawie strona skarżąca kasacyjnie oraz strona przeciwna wyraziły zgodę na skierowanie sprawy na posiedzenie niejawne, dlatego też rozpoznanie skargi kasacyjnej, stosownie do art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., nastąpiło na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie z art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. dotyczy naruszenia przepisów postępowania, ale tylko takiego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. (por. wyroki NSA: z dnia 25 listopada 2016 r. sygn. akt I FSK 1376/16; z dnia 17 stycznia 2017 r. sygn. akt. I GSK 1294/16; z dnia 8 lutego 2017 r. sygn. akt I GSK 1371/16; z dnia 5 kwietnia 2017 r. sygn. akt I GSK 91/17; z dnia 27 czerwca 2017 r. sygn. akt II GSK 1869/17; baza orzeczeń nsa.gov.pl). Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji, mimo nieprawidłowego uzasadnienia. Mając na względzie powyższe stwierdzić należy, że zarzuty skargi kasacyjnej są bezzasadne. Po pierwsze wskazać należy, że przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest wyłącznie nałożenie na Przedsiębiorstwo Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Sp. z o.o. w [...] grzywny w celu przymuszenia, w kwocie 10.000 zł. Zatem kontrola sądowa w niniejszym postępowaniu ogranicza się wyłącznie do oceny prawidłowości wydania zaskarżonego postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. W kontekście poczynionej uwagi stwierdzić należy, że strona skarżąca kasacyjnie nie podniosła żadnych zarzutów w tym zakresie co do prawidłowości zaskarżonego postanowienia. Po drugie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreślano wielokrotnie, że w zażaleniu na postanowienie o zastosowaniu grzywny w celu przymuszenia nie jest dopuszczalne powoływanie okoliczności wskazanych w art. 33 u.p.e.a., tj. dotyczących zarzutów w sprawie prowadzonego postępowania egzekucyjnego (por. wyrok NSA z 13 października 2011 r., II OSK 1441/10; wyrok NSA z 11 lutego 2014 r., II OSK 2186/12; wyrok NSA z 10 kwietnia 2015 r., II OSK 2185/13, CBOSA). Zażalenie takie sprowadzać się może tylko do kwestionowania wyboru środka egzekucyjnego albo wysokości wymierzonej grzywny, w przypadku gdy nie wniesiono zarzutów opartych na podstawach wymienionych w art. 33 pkt 6 i 8 u.p.e.a. (por. R. Hauser, Z. Leoński Egzekucja administracyjna, Wyd. Prawnicze, Warszawa 1995 r., str. 191). Dlatego argumentacja zobowiązanego w przypadku postępowania zażaleniowego dotyczącego zastosowanego środka egzekucji nie powinna zawierać wskazania podstaw zarzutu (art. 33 u.p.e.a.), jak przykładowo wykonania obowiązku, niewykonalności obowiązku, niedopuszczalności egzekucji. Argumentacja ta będzie wówczas bezskuteczna. Miejscem dla jej rozpatrzenia jest wyłącznie postępowanie zainicjowane wniesieniem zarzutu. Dla sądu administracyjnego argumentacja taka jest prowadzona poza granicami sprawy (art. 134 § 1 p.p.s.a.) i dlatego nie powinna być w ogóle rozważana, poza wskazaniem na jej bezprzedmiotowość (tak NSA w wyrokach o sygn. akt: II OSK 117/14 lub 109/17). Ocena prawidłowości wszczęcia postępowania egzekucyjnego i badanie wymogów tytułu wykonawczego określonych w art. 27 u.p.e.a. nie jest dopuszczalne w postępowaniu w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia (por. wyroki NSA z dnia 18 listopada 2014 r., II OSK 1068/13, z dnia 19 stycznia 2017 r., II OSK 1064/15,). Po trzecie niezasadny jest zarzut naruszenia art. 1 p.p.s.a. Przepis art. 1 p.p.s.a. definiuje pojęcie sprawy sądowoadministracyjnej, której rozstrzygnięcie leży w kompetencji sądu administracyjnego. Naruszenie tego przepisu przez sąd pierwszej instancji może zachodzić wówczas, gdy sąd ten wyda orzeczenie w sprawie, która nie leży w jego kompetencji. To, czy dokonana przez sąd ocena legalności zaskarżonego aktu była prawidłowa, czy też błędna, nie może być utożsamiane z naruszeniem tego przepisu. Przepis ten ma charakter ogólnoustrojowy i w żaden sposób nie jest związany z postępowaniem dowodowym (jak próbuje to uczynić strona skarżąca kasacyjnie). Z natury rzeczy powyższa norma nie może być zatem ustawowym wzorcem kontroli prawidłowości postępowania wojewódzkiego sądu administracyjnego. Przepis art. 1 p.p.s.a. określa zakres regulacji p.p.s.a. i może zostać naruszony tylko wtedy, gdy w sprawie sąd odmówił rozpoznania skargi, mimo prawidłowości jej wniesienia, czy też orzekał w sprawie, która nie podlega rozpoznaniu przez sądy administracyjne wskutek naruszenia podziału kompetencji pomiędzy sądami administracyjnymi a sądami powszechnymi. Jako całkowicie bezzasadny ocenić należy zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a., który ma jedynie charakter ustrojowy. Wydanie wyroku, niezgodnego z oczekiwaniem skarżącego, nie może być zaś utożsamiane z uchybieniem powołanej normie. Przepis ten zakreśla jedynie właściwość sądów administracyjnych, stanowiąc, że sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Jeżeli podnosząc zarzuty naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a., skarżący w istocie zmierza do podważenia oceny prawnej poczynionej przez sąd pierwszej instancji, to nie może być to skuteczne, gdyż przepisy te zakreślają jedynie zakres sądowej kontroli działalności organów administracji, natomiast sposób przeprowadzania tej kontroli regulowany jest w dalszych przepisach p.p.s.a. Tymczasem do naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. mogłoby dojść wyłącznie wówczas, gdyby skarga w ogóle nie została przez sąd rozpoznana lub wbrew ustalonym w tym przepisie wymogom sąd administracyjny uchylił się od kontroli działalności administracji publicznej bądź też zastosował w ramach tej kontroli środki nieprzewidziane w ustawie. Ewentualne naruszenie przez sąd przy rozstrzygnięciu sprawy prawa materialnego czy procesowego nie oznacza, że sąd ten uchybił wynikającemu z ww. regulacji zakresowi kontroli działalności administracji publicznej jak i że nie zastosował środków określonych w ustawie. Wreszcie zarzut naruszenia art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a. może być skutecznie podnoszony w skardze kasacyjnej tylko wówczas, gdy sąd administracyjny pierwszej instancji prowadził postępowanie dowodowe wyłącznie w zakresie wynikającym z treści art. 106 § 3 p.p.s.a. – co nie miało miejsca w niniejszej sprawie. Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 184 p.p.s.a. Wniosek Okręgowego Inspektora Pracy w [...] o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego został oddalony (pkt 2 wyroku), ponieważ organ nie wykazał (sporządzając samodzielnie odpowiedź na skargę kasacyjną), że takowe koszty poniósł, a zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 listopada 2012 r. sygn. akt II FPS 4/12 przepisy art. 204 i art. 205 § 2 – 4 w związku z art. 207 § 1 p.p.s.a., stanowią podstawę do zasądzenia zwrotu kosztów jedynie za wniesienie odpowiedzi na skargę kasacyjną sporządzoną przez profesjonalnego pełnomocnika.