III OSK 489/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: sędzia NSA Sławomir Wojciechowski sędzia del. WSA Ireneusz Dukiel (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 25 sierpnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Ochrony Środowiska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 września 2024 r. sygn. akt IV SA/Wa 1157/24 w sprawie ze skargi Zakładu Usługowego [...] sp.j. z siedzibą w O. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 6 marca 2024 r. nr DKO-WOP.401.35.2024.kd w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 września 2024 r., sygn. akt IV SA/Wa 1157/24, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Zakładu Usługowego [...] sp.j. z siedzibą w O. (dalej jako strona skarżąca lub skarżąca spółka) na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej jako organ odwoławczy, GIOŚ lub organ skarżący kasacyjnie) z dnia 6 marca 2024 r., Nr DKO-WOP.401.35.2024.kd, w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej w pkt I uchylił zaskarżoną decyzję, zaś w pkt II zasądził od organu na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego. Wskazany wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Małopolski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska (dalej jako organ pierwszej instancji) decyzją z 28 października 2020 r., Nr WI.7062.1.76.2019.MM/HM, na podstawie art. 194 ust. 1 pkt 2c i ust. 3 i art. 196 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t. jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 797 ze zm., dalej jako u.o.) oraz art. 12 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (t. jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 995, ze zm.), orzekł o wymierzeniu wobec strony skarżącej administracyjnej kary pieniężnej w wysokości 10.000 zł za niezrealizowanie obowiązku, o którym mowa w art. 25 ust. 6a u.o., polegającym na prowadzeniu wizyjnego systemu kontroli miejsca magazynowania lub składowania odpadów, co zostało stwierdzone w trakcie kontroli przeprowadzonej w okresie od dnia 8 października 2019 r. do dnia 8 listopada 2019 r. Podczas czynności kontrolnych nie powiodła się bowiem w dniu 4 listopada 2019 r. próba logowania do systemu wizyjnego przez inspektorów organu oraz stwierdzono brak możliwości bieżącego podglądu miejsc magazynowania odpadów w oddziale strony skarżącej w Olkuszu. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła skarżąca spółka, która podniosła w szczególności, że wymogi techniczne dla systemów wizyjnych zostały wprowadzone dopiero w dniu 17 grudnia 2019 r. w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 29 sierpnia 2019 r. w sprawie wizyjnego systemu kontroli miejsca magazynowania lub składowania odpadów (Dz. U. z 2019 r., poz. 1755, ze zm., dalej jako r.M.Ś.). GIOŚ decyzją z dnia 6 marca 2024 r., Nr DKO-WOP.401.35.2024.kd, utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Z decyzją organu odwoławczego nie zgodziła się skarżąca spółka, a Sąd pierwszej instancji powołanym na wstępie wyrokiem uwzględnił skargę uznając ją za zasadną. W ocenie Sądu pierwszej instancji nieprawidłowe było ocenianie przez GIOŚ wykonania przez skarżącą spółkę obowiązku zapewnienia systemu wizyjnego kontroli odpadów w okresie od 8 października 2019 r. do 8 listopada 2019 r. przez pryzmat przepisów r.M.Ś., gdy ten akt normatywny w tym okresie jeszcze nie wszedł do obrotu prawnego. Jak wyjaśniono, skoro nie obowiązywały w trakcie kontroli parametry techniczne systemu wizyjnego (a te określone zostały dopiero w r.M.Ś.), to nie było podstaw do wyciągania konsekwencji wobec skarżącej spółki z tytułu nieprawidłowego działania rzeczonego systemu. Dalej wskazano, że wskutek naruszenia art. 7 k.p.a. organ odwoławczy naruszył również art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. W sytuacji bowiem braku odniesienia się do kwestii obowiązywania odnośnych przepisów regulujących materię, co do której niewykonania skarżąca została pociągnięta do odpowiedzialności administracyjnej, wydanie rozstrzygnięcia odwoławczego należało zakwalifikować jako jednak przedwczesne. Sąd Wojewódzki wskazał, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy GIOŚ, w nowej decyzji odwoławczej, odniesie się czytelnie i dokładnie do kwestii wpływu braku regulacji wykonawczej do art. 25 ust. 8a u.o. na przeprowadzoną u skarżącej spółki kontrolę systemu wizyjnego. Ponadto Sąd pierwszej instancji zwrócił GIOŚ uwagę na konieczność uwzględnienia przy ocenie materiału dowodowego przepisu art. 189d pkt 4 k.p.a., gdyż organ obowiązany jest do ustalenia stanu faktycznego z uwzględnieniem okoliczności, które odchodzą od reguły obiektywnej odpowiedzialności w kierunku regulacji przyjętej przy stosowaniu sankcji karnych, a zatem szeregu przesłanek, które dają podstawę do oceny wagi naruszenia przepisu prawa. Tym samym organ nie może uchylić się od zbadania kwestii, w jakim stopniu naruszenie obowiązku administracyjnoprawnego nastąpiło w rezultacie okoliczności, na które podmiot obowiązany do jego przestrzegania miał wpływ i w jakiej proporcji pozostaje do wagi dóbr chronionych przez nałożenie wspomnianej sankcji. Przesłanki wymienione w art. 189d k.p.a. mają charakter okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. W konsekwencji stanowią one przedmiot postępowania wyjaśniającego, zaś organ administracji publicznej ma obowiązek z urzędu zgromadzić i ocenić dotyczące ich dowody i materiały (art. 7 i art. 77 k.p.a.). Organ ma także obowiązek szczegółowo uzasadnić swoją ocenę wypełnienia w konkretnym postępowaniu wymienionych w art. 189d k.p.a. przesłanek (art. 107 § 3 k.p.a.). W konsekwencji obowiązkiem organu staje się każdorazowo przy nakładaniu i wymierzaniu administracyjnej kary pieniężnej badanie z urzędu wszystkich przesłanek wymienionych w art. 189d k.p.a. i gromadzenie dowodów zmierzających do zweryfikowania, czy występują one na gruncie danej sprawy administracyjnej. Z wyrokiem Sądu pierwszej instancji nie zgodził się GIOŚ, który w wywiedzionej skardze kasacyjnej zarzucił naruszenie przepisów postępowania: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie t. jedn. Dz.U. z 2026 r. poz. 143 ze. zm., dalej jako u.p.p.s.a.) w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 i art. 7 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania mających wpływ na rozstrzygnięcie, polegające na przyjęciu, iż nie było podstaw do wyciągnięcia konsekwencji wobec skarżącej z tytułu nieprawidłowego działania systemu wizyjnego, - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a u.p.p.s.a. w zw. z art. 194 ust. 1 pkt 2c w zw. z art. 25 ust. 6a u.o. poprzez przyjęcie, iż wskazane przepisy rangi ustawowej nie mogły stanowić samodzielnej podstawy do wymierzenia kary administracyjnej skarżącej z tytułu nieprawidłowego działania systemu wizyjnego, - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a u.p.p.s.a. w zw. w zw. z art. 189a § 2 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 199 u.o., poprzez przyjęcie, iż w przedmiotowej sprawie mają zastosowanie przepisy Działu IVa k.p.a. w zakresie przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej, - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a u.p.p.s.a. w zw. z art. 199 u.o., poprzez przyjęcie, iż powyższy przepis ustawy materialnej nie reguluje przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej, a w konsekwencji przyjęcie, iż zastosowanie miał w sprawie art. 189d pkt 1-7 k.p.a. - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c u.p.p.s.a. w zw. z art. 189a § 2 pkt 1 w zw. z art. 189d pkt 1-7 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż art. 189d pkt 7 k.p.a. miał zastosowanie w sprawie. Mając powyższe na uwadze wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie przekazanie sprawy Sądowi Wojewódzkiemu do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie na rzecz organu skarżącego kasacyjnie kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Jednocześnie zrzeczono się przeprowadzenia rozprawy. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie zauważyć należy, że wobec zrzeczenia się przez pełnomocnika organu skarżącego kasacyjnie rozpatrzenia sprawy na rozprawie oraz niewniesienia przez drugą stronę w ustawowym terminie wniosku o jej przeprowadzenie, skarga kasacyjna, na zasadzie art. 182 § 2 i § 3 u.p.p.s.a., podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym. Stosownie do treści art. 183 § 1 u.p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia żadnej z wad wymienionych w art. 183 § 2 u.p.p.s.a., a nadto w związku z niezaistnieniem przesłanek, o których mowa w art. 189 u.p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami kasacyjnymi. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, bowiem zaskarżony wyrok mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. W pierwszej kolejności należy zatem podzielić uwagi Sądu pierwszej instancji, że podstawą rozstrzygnięcia w sprawie przez GIOŚ nie mogły być przepisy r.M.Ś. Nie ulega wątpliwości, że w uzasadnieniu decyzji GIOŚ organ ten nieprawidłowo powołał się właśnie na regulację i wymogi dotyczące wizyjnego systemu kontroli zawarte w r.M.Ś. (str. 7 uzasadnienia decyzji organu odwoławczego). Tymczasem konieczne jest, aby uzasadnienie prawne zawierało wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa mających w sprawie zastosowanie. Sąd Wojewódzki słusznie zwrócił uwagę na podnoszoną przez stronę skarżącą już na etapie odwołania od decyzji organu pierwszej instancji okoliczność, że wskazany akt wykonawczy (a więc r.M.Ś.) został wydany 29 sierpnia 2019 r., a w życie wszedł dopiero 17 grudnia 2019 r. (z wyjątkiem przepisów § 4 ust. 4-6). W rezultacie nie można przyjąć, aby przepisy r.M.Ś. mogły być podstawą dokonywanej przez organy oceny wykonania przez skarżącą spółkę obowiązku zapewnienia systemu wizyjnego kontroli odpadów w okresie od dnia 8 października 2019 r. do 8 dnia listopada 2019 r. Jakkolwiek słusznie wskazał Sąd Wojewódzki, że w sprawie nie było podstaw do stosowania przepisów r.M.Ś. w odniesieniu do oceny okresu od 8 dnia października 2019 r. do dnia 8 listopada 2019 r., to jednak nie można podzielić zbyt daleko idącej konstatacji tego Sądu (zawartej w pkt. 4.3. uzasadnienia wyroku), zgodnie z którą: "nie było podstaw do wyciągania konsekwencji wobec skarżącej z tytułu nieprawidłowego działania rzeczonego systemu". Naczelny Sąd Administracyjny – w składzie orzekającym – podziela bowiem wyrażany w orzecznictwie pogląd, zgodnie z którym okoliczność nieobowiązywania przepisów wykonawczych r.M.Ś. nie determinuje braku możliwości (oraz wymogu) prowadzenia wizyjnego sytemu kontroli zgodnie z wymogami przewidzianymi w art. 25 ust. 6b-6f, ust. 6h i ust. 6i u.o. (por. np. wyrok NSA z dnia 5 maja 2026 r., sygn. akt III OSK 2079/23 – dostępny w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, jak i pozostałe orzeczenia powołane w niniejszym uzasadnieniu). W takim wypadku podstawą wymierzenia kary jest niezgodność prowadzenia wizyjnego systemu kontroli nie z przepisami r.M.Ś., ale właśnie z przepisami u.o. Tym samym w ponownie prowadzonym postępowaniu zadaniem organu jest ocena realizacji przez stronę skarżącą wynikającego wprost z przepisów u.o., a nie przepisów r.M.Ś., wymogu prowadzenia wizyjnego system kontroli miejsca magazynowania lub składowania odpadów. Przechodząc dalej należy wskazać, że na aprobatę nie zasługiwały także zalecenia Sądu Wojewódzkiego odnośnie do ponownie prowadzonego przez organ postępowania w zakresie w jakim dotyczyło ono możliwości zastosowania w sprawie art. 189d pkt 4 k.p.a. W tym miejscu Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia, że krytyczna po części ocena sformułowanych zaleceń nie determinowała konieczności wyeliminowania zaskarżonego orzeczenia Sądu pierwszej instancji z obrotu prawnego. Należy zatem zauważyć, że jak trafnie wskazuje się w orzecznictwie: "Reguła kolizyjna wynikająca z art. 189a § 2 k.p.a. jednoznacznie wyklucza możliwość odwołania się do art. 189d k.p.a. jeżeli w tym zakresie, tj. przesłanek nałożenia kary pieniężnej przepisy ustawy o odpadach kwestię tę uregulowały. Możliwość sięgnięcia do regulacji kodeksowej byłaby dopuszczalna tylko wówczas, gdy ustawa szczególna w analizowanej materii w ogóle milczała. (...) w istocie art. 189a § 2, stanowiąc przejaw założenia ustawodawcy, jakoby przepisy odrębne kompleksowo normowały w danym aspekcie zasady odpowiedzialności administracyjnej (zob. S. Gajewski, Kodeks..., s. 90), wprowadza autonomiczną regułę kolizyjną komplementarną względem systemowej zasady lex specialis derogat legi generali. Istotnie, na gruncie art. 189a § 2 rzecz dotyczy nie tyle stosunku treści i zakresu (węższy/szerszy) przepisu kodeksowego do przepisu odrębnego, lecz wyłącznie tego, czy dany aspekt odpowiedzialności administracyjnej został w ogóle przez ustawodawcę w przepisach pozakodeksowych uregulowany (tak A. Wróbel (w:) A. Wróbel, M. Jaśkowska, Kodeks..., s. 1196; Cebera A., Firlus J. G., w: Knysiak-Sudyka H. (red.), Golęba A., Kiełkowski T., Klonowski K., Romańska M. Knysiak-Sudyka H. (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. III. WKP 2023.). W związku z powyższym sięgnąć należy do ustawy o odpadach, a w szczególności do art. 199. Przepis ten stanowi, że: «[p]rzy ustalaniu wysokości administracyjnej kary pieniężnej wojewódzki inspektor ochrony środowiska uwzględnia rodzaj naruszenia i jego wpływ na życie i zdrowie ludzi oraz środowisko, okres trwania naruszenia i rozmiary prowadzonej działalności oraz bierze pod uwagę skutki tych naruszeń i wielkość zagrożenia». Ustawa o odpadach zawiera więc odrębne, własne uregulowania dotyczące dyrektyw wymiaru administracyjnej kary pieniężnej. Mając na względzie, że przepisy działu IVa k.p.a. stanowią dopełnienie konstrukcji administracyjnych kar pieniężnych, a więc w sytuacji kiedy ustawa szczególna reguluje te zagadnienia, regulacje k.p.a. nie mają zastosowania." (por. wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2026 r., sygn. akt III OSK 2120/24). Tym samym nie były trafne poczynione przez Sąd Wojewódzki uwagi wskazujące na konieczność stosowania w sprawie art. 189d k.p.a., a w rezultacie weryfikowania, czy w sprawie wystąpiły przesłanki określone we wskazanym przepisie. Biorąc pod uwagę powyższe stwierdzić należy, że uwzględnienie skargi przez Sąd pierwszej instancji i uchylenie decyzji organu odwoławczego z dotychczas wskazanych powodów odpowiadało prawu, mimo że nie wszystkie motywy przedstawione w uzasadnieniu wyroku okazały się prawidłowe. Należy jeszcze raz podkreślić, że konieczne jest, aby z uzasadnienia wydanej w sprawie decyzji wynikało wprost jakie konkretnie przepisy stanowiły podstawę rozstrzygnięcia, co w świetle powołania w decyzji GIOŚ przepisów r.M.Ś. słusznie zdeterminowało kierunek rozstrzygnięcia podjętego przez Sąd Wojewódzki. Rekapitulując powyższe rozważanie należało stwierdzić, że wszystkie dotychczas wskazane względy determinowały nieskuteczność zarzutów skargi kasacyjnej. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 u.p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.