III OSK 4847/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie Sędzia NSA Piotr Korzeniewski Sędzia del. WSA Maciej Kobak (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 3 grudnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Zarządu Zlewni w Gryficach Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 4 lutego 2021 r. sygn. akt II SA/Sz 383/20 w sprawie ze skargi P. sp. z o.o. w (...) na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w Gryficach Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 13 marca 2020 r. nr SZ.ZUO.1.051.12.2020.MZ w przedmiocie określenia opłaty stałej za pobór wód podziemnych I. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie; II. zasądza od P. sp. z o.o. z siedzibą w (...) na rzecz Dyrektora Zarządu Zlewni w Gryficach Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z dnia 4 lutego 2021 r. sygn. akt II SA/Sz 383/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie po rozpoznaniu skargi P. sp. z o.o. w (...) (dalej: "skarżący") na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w Gryficach Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej: "organ") z dnia 13 marca 2020 r. nr SZ.ZUO.1.051.12.2020.MZ w przedmiocie określenia opłaty stałej za pobór wód podziemnych uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie administracyjne w sprawie. Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. W dniu 12 lutego 2020 r. na podstawie art. 271 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 1566, dalej: "u.p.w.") organ ustalił dla skarżącego w formie informacji rocznej (znak: SZ.ZUO.1.4700.119.2020.JP) opłatę stałą za pobór wód podziemnych, za okres od 1 stycznia 2020 r. do 31 grudnia 2020 r. w wysokości 432,00 zł. Organ wskazał, że określenia wysokości opłaty stałej dokonał w oparciu o normę prawną wynikającą z art. 271 ust. 2 u.p.w. oraz § 15 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U. poz. 2502) z zastosowaniem art. 561 pkt 1 u.p.w. Opłata za pobór wód podziemnych została określona jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, wynoszącej 500 zł na dobę za 1m3/s, czasu wyrażonego w dniach, wynoszącego 366 dni i maksymalnej ilości wód podziemnych, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego w ilości 8,50 m3/h i wynoszącym po przeliczeniu 0,002361 m3/s. Przeliczenia dokonano zgodnie z dodanym do u.p.w. art. 552a, który obowiązuje od 1 stycznia 2020 r. Pismem z 25 lutego 2020 r., skarżący złożył reklamację, w której nie zgodził się z wysokością opłaty stałej za usługi wodne w powołanej informacji rocznej. Podniósł, że w przedmiotowej informacji nie zastosowano prawidłowo dyspozycji wynikającej z art. 271 ust. 2 u.p.w., ustalającej wysokość opłaty stałej za pobraną wodę podziemną tj. nie uwzględniono stosunku ilości wody podziemnej, która może być pobrana na podstawie pozwoleń do dostępnych zasobów wód podziemnych. Decyzją z 13 marca 2020 r. organ ustalił opłatę stałą za pobór wód podziemnych za okres od 1 stycznia 2021 r. do 31 grudnia 2021 r. w wysokości 432 zł. Powyższą decyzję zaskarżono w całości do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, zarzucając jej naruszenie art. 271 ust. 2 u.p.w. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, przejawiające się w nieuwzględnieniu proporcji maksymalnej ilości wody, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego do dostępnych zasobów wód podziemnych, oraz ustalenie nieprawidłowej opłaty za pobór wód podziemnych. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Szczecinie uwzględnił skargę. Sąd pierwszej instancji wskazał, że zasady ustalania wysokości opłaty stałej określa art. 271 ust. 2 u.p.w. Z kolei górne jednostkowe stawki opłat za usługi wodne ustawodawca określił w art. 274 tej ustawy, przy czym w obowiązującym w dacie wydania decyzji stanie prawnym norma ta rozpoczynała się od pkt 2 i odnosiła się do stawek za pobór wód w formie opłaty zmiennej (pkt 2, 3, 4), stawek za odprowadzanie do wód – wód w formie opłaty stałej i zmiennej (pkt 5), stawek za zmniejszenie naturalnej retencji (pkt 6), stawek za wprowadzanie ścieków do wód (pkt 7,8,9), stawek za wprowadzanie do wód - wód pochodzących z obiegów chłodzących elektrowni lub elektrociepłowni (pkt 10) oraz stawek za wydobywanie z wód powierzchniowych kamienia, żwiru, piasku oraz innych materiałów, a także wycinanie roślin z wód lub brzegu (pkt 11). Jednostkowe stawki opłat za usługi wodne określone zostały w rozporządzeniu w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne. Delegację ustawową do wydania tego rozporządzenia zawiera art. 277 u.p.w.. Norma art. 274 u.p.w., która następnie stała się elementem dyspozycji art. 277 tej ustawy (delegacji ustawowej do wydania rozporządzenia), w brzmieniu obowiązującym do 1 stycznia 2022 r., nie określa górnych stawek za pobór wód w formie opłaty stałej. Oznacza to, że "delimitacja rozporządzenia wydanego na podstawie art. 277 ustawy u.p.w. ograniczenie to musi uwzględniać". Rozporządzenie wydane w wyniku realizacji delegacji ustawowej z art. 277 cytowanej ustawy, nie może więc określać stawek za pobór wód w formie opłaty stałej, a jeśli określa, to obowiązywać one mogą dopiero od 1 stycznia 2022 r. Dyspozycja delegacji ustawowej precyzuje jej przedmiot, którym są jednostkowe stawki opłat, o których stanowi art. 274 oraz w art. 275 ust. 20-24 u.p.w. (ten ostatni nie ma w sprawie zastosowania). Regulacje rozporządzenia w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne, które określają jednostkowe stawki za usługi wodne w formie opłaty stałej – za pobór wód podziemnych lub powierzchniowych - § 2, § 3 –obowiązują dopiero od 1 stycznia 2022 r. Z dniem 1 stycznia 2022 r. norma art. 274 u.p.w. uległa zmianie przez dodanie pkt 1, który określa górne jednostkowe stawki opłat za pobór wód podziemnych, wód powierzchniowych oraz za pobór wód do celów wytwarzania energii. Ponadto Sąd pierwszej instancji dokonał oceny zgodności § 15 rozporządzenia w sprawie jednostkowych stawek z art. 271 ust. 2 ustawy u.p.w., także w sytuacji gdyby dyspozycja normy art. 274 pkt 1 tej ustawy obowiązywała. Zgodnie z § 15 pkt 1 rozporządzenia, do 31 grudnia 2021 r. jednostkowe stawki opłat za usługi wodne za pobór wód w formie opłaty stałej, z wyłączeniem jednostkowych stawek opłat za usługi wodne za pobór wód do celów wytwarzania energii elektrycznej lub cieplnej dla instalacji posiadających w dniu wejścia w życie ustawy ważne pozwolenia wodnoprawne albo pozwolenia zintegrowane w formie opłaty stałej, wynoszą za pobór wód podziemnych - 500 zł na dobę za 1 m3/s za określony w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalny pobór wód. Z delegacji ustawowej wynika, że "Rada Ministrów określi, w drodze rozporządzenia, jednostkowe stawki opłat, o których mowa w art. 274 (...), uwzględniając czynniki, o których mowa w art. 277 ust. 2 u.p.w., jak np. wielkość zasobów wodnych możliwych do wykorzystania w poszczególnych dorzeczach oraz koszt uzyskania wód z tych zasobów, dostępność zasobów środowiska, wymogi ochrony środowiska i stopień degradacji poszczególnych obszarów i zasobów, wynikające z dotychczasowych form korzystania ze środowiska". W ocenie Sądu pierwszej instancji, § 15 rozporządzenia wskazuje arbitralnie stawki, bez uwzględnienia np. wielkości zasobów wodnych, o których stanowi w art. 277 ust. 2 u.p.w., a które mają bezpośredni wpływ na określenie opłaty i w konsekwencji - proporcji, o której stanowi art. 271 ust. 2 tej ustawy. Oznacza to, że § 15 rozporządzenia w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne, wydany został z przekroczeniem delegacji ustawowej i nie może mieć zastosowania jako podstawa ustalenia opłaty za pobór wód w formie opłaty stałej. Zdaniem WSA, bez znaczenia jest treść art. 561 u.p.w., gdzie określone zostały górne stawki jednostkowe opłat za pobór wód w formie opłaty stałej, które w wypadku wód podziemnych wynoszą 500 zł na dobę za 1 m3/s za określony w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalny pobór wody. Stawki te mają obowiązywać do 31 grudnia 2021 r. Z przepisu tego nie wynika bowiem, że do tej daty stosowane miałyby być w każdym wypadku właśnie tak określone górne stawki. Ponadto nadal obowiązywał art. 271 ust. 2 u.p.w., wskazujący na konieczność uwzględnienia przy określaniu wysokości opłaty stałej za pobór wód podziemnych - stosunku ilości wody podziemnej, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego lub pozwolenia zintegrowanego, do dostępnych zasobów wód podziemnych. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł organ, kwestionując wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie: przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj; art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: "p.p.s.a.") w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. poprzez niewskazanie w uzasadnieniu zaskarżanego wyroku przepisu lub przepisów postępowania administracyjnego czy też prawa materialnego, z naruszeniem którego lub których miała zostać wydana uchylona decyzja, a także niewyjaśnienie na czym konkretnie miało polegać naruszenie owego przepisu lub przepisów, a w konsekwencji uchylenie zaskarżanej decyzji przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie (dalej jako: "WSA") na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., ograniczając się jedynie do podsumowania, iż WSA w następstwie przeprowadzenia kontroli legalności zaskarżanej decyzji stwierdził, iż narusza ona prawo w stopniu powodującym konieczność jej wyeliminowania z obrotu prawnego, w sytuacji, gdy WSA w Szczecinie w uzasadnieniu zaskarżanego wyroku powinien podać konkretną podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, w szczególności konkretne naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy oraz inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, uzasadniających uchylenie decyzji; art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 561 pkt 1 u.p.w. poprzez dokonanie błędnej wykładni art. 561 u.p.w., a w konsekwencji uznanie, iż z ww. przepisu nie wynika, że do dnia 31 grudnia 2021 r. ma być podstawą ustalania wysokości opłaty stałej, w sytuacji, gdy przepis ten określa ww. stawki i powinien mieć w niniejszej sprawie zastosowanie; art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 145 § 3 p.p.s.a. niewskazanie w uzasadnieniu zaskarżanego wyroku przepisu lub przepisów dających podstawę, a także uzasadniających przekonanie Sądu o konieczności umorzenia postępowania, a także niewskazania żadnego uzasadnienia ku temu rozstrzygnięciu w uzasadnieniu wyroku; prawa materialnego: art. 271 ust. 2 u.p.w. poprzez dokonanie jego błędnej wykładni i w konsekwencji uznanie, iż organ naruszył ww. przepis dokonując jego błędnej interpretacji nie wykorzystując go do ustalenia opłaty stałej za pobór wód podziemnych stosunku ilości wody podziemnej, która może być pobrana na podstawie pozwoleń, do dostępnych zasobów wód podziemnych, w sytuacji gdy nie jest możliwym ustalenie niniejszego stosunku, a w konsekwencji należało zastosować do ustalenia opłaty stałej w omawianej sprawie art. 561 pkt 1 u.p.w.; art. 561 pkt 1 u.p.w. poprzez dokonanie błędnej wykładni i uznanie, iż ww. przepis nie może mieć ma zastosowania do ustalenia wysokości opłaty stałej za pobór wód podziemnych, w sytuacji, gdy ww. regulacja powinna stanowić podstawę wyliczenia przedmiotowej opłaty stałej, gdyż jedyną możliwością ustalenia ww. stawki na dzień dzisiejszy jest właśnie ten przepis rangi ustawowej; art. 105 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej: "k.p.a.") w zw. z art. 271 ust. 1 pkt 1 u.p.w. poprzez uznanie, iż w niniejszej sprawie zasadne jest umorzenie postępowania w sprawie ustalenia opłaty stałej za pobór wód podziemnych, w sytuacji, gdy wskazana regulacja zobowiązuje organ do ustalenia wysokości opłaty stałej za pobór wód podziemnych oraz przekazania jej podmiotom obowiązanym do ponoszenia opłat za usługi wodne w formie informacji rocznej, zawierającej także sposób obliczenia tej opłaty w drodze postępowania administracyjnego, więc niemożliwe jest umorzenie ww. postępowania zgodnie ze wskazaniem WSA w Szczecinie ze względu na fakt, iż postępowanie nie stało się bezprzedmiotowe w całości ani w części oraz nie wystąpiła o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte. Mając na uwadze powyższe wniesiono o uwzględnienie skargi kasacyjnej oraz uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny; ewentualnie uwzględnienie skargi kasacyjnej oraz uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie, rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Zarzuty naruszenia prawa procesowego zostały błędnie sformułowane. Przepis art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. ma charakter ustrojowy i określa zakres kognicji sądów administracyjnych. W tej sprawie nie budzi wątpliwości i nie jest w istocie kwestionowane, że wojewódzki sąd administracyjny w ramach swojej właściwości dokonał kontroli legalności zaskarżonej decyzji. Natomiast zarzutem naruszenia powołanych przepisów ustrojowych nie można kwestionować oceny prawnej wyrażonej przez Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, o ile ocena ta mieści się w zakresie kognicji sądów administracyjnych, co w tej sprawie niewątpliwie miało miejsce. Ponadto, zamierzonego skutku nie mógł odnieść zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Wszystkie te elementy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera, w tym podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz szczegółowe wyjaśnienie powodów, dla których Sąd I instancji uwzględnił skargę. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko Sądu I instancji wyrażone w tym zakresie jest wystarczające i pozwala na poddanie zaskarżonego wyroku kontroli instancyjnej, chociaż Naczelny Sąd Administracyjny tego stanowiska nie podziela z przyczyn przedstawionych w dalszej części uzasadnienia. Natomiast zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można kwestionować oceny prawnej wojewódzkiego sądu administracyjnego. Ponadto, w świetle uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09, przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, co w tej sprawie oczywiście nie nastąpiło. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. także został błędnie sformułowany. Powołane normy są normami o charakterze procesowym i mogą być powołane wyłącznie w związku z konkretnymi przepisami administracyjnego prawa materialnego lub procesowego, które w ocenie strony zostały błędnie zastosowane lub błędnie zinterpretowane przez właściwy w sprawie organ administracji publicznej. Ponadto, normy te nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, ponieważ są normami o charakterze wynikowym i określają wyłącznie sposób rozstrzygnięcia danej sprawy przez Sąd I instancji. Skuteczne zakwestionowanie tego rodzaju normy w ramach zarzutów kasacyjnych wymaga zatem powiązania z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów prawa materialnego lub procesowego, których nie dostrzegł lub też nieprawidłowo dostrzegł Sąd I instancji wydając wyrok o określonej treści. Nie jest więc możliwe skuteczne podważenie wyroku Sądu I instancji wyłącznie w oparciu o zarzut naruszenia normy o charakterze wynikowym. W szczególności zarzut naruszenia tego przepisu, nie może służyć podważeniu oceny Sądu I instancji wyrażonej w zaskarżonym wyroku. Tego rodzaju powiązania zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. organ dokonał w drugim zarzucie naruszenia prawa procesowego, wskazując, że naruszenie powołanych norm wynikowych miało miejsce w związku z art. 561 pkt 1 Prawa wodnego. Jest to jednak w istocie zarzut naruszenia prawa materialnego podnoszący błędną wykładnię art. 561 Prawa wodnego. Jednocześnie nieprawidłowe jest powiązanie zarzutu naruszenia prawa materialnego, jakim jest art. 561 Prawa wodnego, z zarzutem naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., który stanowi podstawę uwzględniania przez Sąd I instancji skargi na decyzję lub postanowienie, w przypadku naruszenia przez organ przepisów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega przy tym, że w zaskarżonym wyroku Sąd I instancji nieprawidłowo powołał w podstawie prawnej rozstrzygnięcia zarówno art. 145 § 1 pkt § lit. a) jak i lit. c) p.p.s.a., pomimo, że podstawę uchylenia zaskarżonej decyzji stanowiły wyłączenia stwierdzone przez Sąd I instancji naruszenia przepisów prawa materialnego. W świetle powyższych rozważań istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia tej sprawy, której granice zostały zakreślone podstawami kasacyjnym, są zarzuty naruszenia art. 271 ust. 2 oraz art. 561 pkt 1 Prawa wodnego. Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega, że kwestia stosowania powołanych przepisów wywołała rozbieżność w orzecznictwie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko, zgodnie z którym okoliczność, że art. 274 pkt 1 Prawa wodnego, określający górną granicę stawek, wchodził w życie dopiero 1 stycznia 2022 r., nie miało istotnego znaczenia w tych sprawach. Organ zastosował bowiem stawkę wymaganą dla obliczenia opłaty stałej uregulowaną w art. 561 pkt. 1 Prawa wodnego oraz w rozporządzeniu w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne. Treść art. 561 pkt. 1 Prawa wodnego odnosi się bezpośrednio do ustalania opłat do 31 grudnia 2021 r. Przepis ten reguluje więc górne stawki opłat za pobór wód do końca 2021 r. Norma art. 561 pkt 1 Prawa wodnego jest normą o charakterze przejściowym i dostosowującym, co potwierdza jej treść oraz systematyka (norma ta znajduje się w rozdziale 2 zatytułowanym "Przepisy przejściowe, dostosowujące i końcowe"). Wśród tych norm znalazła się również norma 574 pkt 4 Prawa wodnego, z której wynika, że art. 274 pkt 1 Prawa wodnego, określający górne jednostkowe stawki opłat za usługi wodne za pobór wód podziemnych i pobór wód powierzchniowych, wchodził w życie dopiero 1 stycznia 2022 r. Normy te należy odczytywać łącznie – ustawodawca z jednej strony odroczył wejść w życie art. 274 pkt 1 Prawa wodnego, a jednocześnie przewidział na ten czas przepis przejściowy jakim jest art. 561 pkt 1 i 2 Prawa wodnego. Należy mieć także na uwadze, że uchwalenie i wejście w życie z dniem 1 stycznia 2018 r. ustawy Prawo wodne było wynikiem realizacji spoczywającego na Polsce obowiązku implementacji do krajowego porządku prawnego Dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej (Dz. Urz. WE L 327 z 22.12.2000, str. 1, ze zm., Dz.Urz.UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 5, s. 275; dalej: Ramowa Dyrektywa Wodna). Z art. 9 Ramowej Dyrektywy Wodnej wynika postulat wprowadzenia systemowego rozwiązania zrównoważonego gospodarowania zasobami wodnymi poprzez zbudowanie systemu usług wodnych opartego na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych włączając koszty ekologiczne i materiałowe, uwzględniając analizę ekonomiczną wykonaną zgodnie z załącznikiem III oraz w szczególności zgodnie z zasadą "zanieczyszczający płaci". Zasadę tę wprowadza także art. 86 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. nr 78, poz. 483 ze zm.), zgodnie z którym każdy jest obowiązany do dbałości o stan środowiska i ponosi odpowiedzialność za spowodowane przez siebie jego pogorszenie oraz art. 7 ust. 1 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2021 r., poz. 1973) zgodnie z którym, kto powoduje zanieczyszczenie środowiska, ponosi koszty usunięcia skutków tego naruszenia. Podstawową zasadą ustawy Prawo wodne jest zatem, że korzystający płaci. Zasada ta ma na celu ochronę wód i ograniczenie działań powodujących negatywne dla tych wód skutki. Celem Ramowej Dyrektywy Wodnej jest bowiem zachowanie, ochrona i poprawa jakości środowiska poprzez rozsądne i racjonalne wykorzystywanie zasobów naturalnych, oparte na zasadzie ostrożności oraz na zasadach, na jakich mają być podejmowane działania zapobiegawcze; priorytetem powinno być, aby szkody wyrządzone w środowisku były naprawiane u źródła, a zanieczyszczający powinien płacić. Celem jest utrzymanie i poprawa środowiska wodnego. W przepisie art. 267 ustawy Prawo wodne wymieniono katalog instrumentów finansowych służących gospodarowaniu wodami, w tym opłaty za usługi wodne (art. 267 pkt 1 Prawa wodnego). Opłaty za usługi wodne uiszcza się między innymi za pobór wód podziemnych (art. 268 ust. 1 pkt 1) Prawa wodnego). Natomiast stanowisko Sądu I instancji wykluczające możliwość określenia tego rodzaju opłaty stałej w okresie od 1 stycznia 2018 r. do 31 grudnia 2021 r. jest sprzeczne z ratio legis Prawa wodnego, uwzględniając, że w tym okresie przejściowym obowiązywał art. 561 Prawa wodnego, mający niwelować skutki wydłużonego vacatio legis art. 274 pkt 1 Prawa wodnego. Nie można również podzielić stanowiska Sądu I instancji, że § 15 rozporządzenia w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne, został przyjęty z przekroczeniem delegacji ustawowej. Norma z art. 277 ust. 1 Prawa wodnego stanowiło delegację ustawową do określenia, w drodze rozporządzenia, jednostkowych stawek opłat, o których stanowi art. 274 Prawa wodnego. W dacie uchwalenia rozporządzenia w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne norma z art. 274 pkt 1 Prawa wodnego jeszcze nie obowiązywała, ale została uchwalona. Ustawodawca celowo użył odniesienia do art. 274 Prawa wodnego, a nie jego poszczególnych punktów, bowiem na podstawie delegacji ustawowej z art. 277 ust. 1 Prawa wodnego możliwe było określenie w drodze rozporządzenia stawek opłat stałych za pobór wód podziemnych i powierzchniowych, przy założeniu, że również rozporządzenie w tej części wejdzie w życie 1 stycznia 2022 r., co wynika wprost z § 16 rozporządzenia w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne. Akt ten jest zatem spójny z przepisami ustawy Prawo wodne, również w zakresie § 15, który stanowi nawiązanie do normy przejściowej z art. 561 Prawa wodnego. Podstawę ustalenia stawki za pobór wód podziemnych stanowił zatem ten właśnie przepis przejściowy art. 561 Prawa wodnego, a więc przepis rangi ustawowej. Jego powtórzenie w rozporządzeniu w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne i zastosowanie w związku z tym § 15 rozporządzenia, nie miało zasadniczego znaczenia dla określenia wysokości opłaty stałej na podstawie art. 271 ust. 2 Prawa wodnego. W okresie do 31 grudnia 2021 r. jednostkowa stawka opłaty, o której stanowi ten przepis, została uregulowana w art. 561 Prawa wodnego. Powyższe oznacza, że zarzuty kasacyjne podnoszące naruszenie prawa materialnego zasługiwały na uwzględnienie, co uzasadniało uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. W granicach zakreślonych zarzutami skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł uznać, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, ponieważ zarówno Sąd I instancji, jak i organ w skardze kasacyjnej nie odnosił się do zasadniczego zarzutu spółki podnoszącego, że nie zastosowano prawidłowo dyspozycji wynikającej z art. 271 ust. 2 Prawa wodnego. Zdaniem spółki, cytowany przepis nakazuje uwzględnić przy obliczeniu opłaty stosunek ilości wody podziemnej, która może być pobrana na podstawie pozwoleń, do dostępnych zasobów wód podziemnych. Kwestia ta będzie przedmiotem oceny Sądu I instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy, z uwzględnieniem stanowiska wyrażonego w tym zakresie w innych wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanych w analogicznych sprawach dotyczących ustalenia opłat stałych za pobór wód podziemnych na rzecz spółki. Zasadny okazał się również zarzut naruszenia art. 105 k.p.a. w zw. z art. 271 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego. Naruszenia tych przepisów skarżący kasacyjnie upatrywał w uznaniu przez WSA, że należy umorzyć postępowanie w sprawie ustalenia opłaty stałej za pobór wód podziemnych. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że Sąd pierwszej instancji w ogóle nie uzasadnił podstaw wydanego w oparciu o art. 145 § 3 p.p.s.a. rozstrzygnięcia o umorzeniu postępowania w sprawie. Z tych względów i na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.