III OSK 4820/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędziowie sędzia NSA Teresa Zyglewska sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 19 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej E.O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 listopada 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 1295/20 w sprawie ze skargi E.O. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 10 listopada 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę E.O. (dalej: skarżący) na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] kwietnia 2020 r. w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że na wniosek Starosty Zwoleńskiego o podjęcie działań dotyczących wykonywanej przez skarżącego rekultywacji terenu niekorzystnie przekształconego, na działkach oznaczonych w ewidencji gruntów nr [...], Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska przeprowadził kontrolę w okresie od 14 do 27 października 2014 r. W czasie kontroli ustalono, że skarżący od czerwca 2014 r. prowadził rekultywację terenu niekorzystnie przekształconego. Na rzecz skarżącego została wydana decyzja Starosty Zwoleńskiego z [...] października 2009 r. zezwalającą na prowadzenie działalności w zakresie odzysku odpadów o kodzie 10 01 80 – (mieszanki popiołowo-żużlowe z mokrego odprowadzania odpadów paleniskowych), w ilości 300 000 Mg/rok w procesie odzysku R14. Ponadto na rzecz skarżącego została wydana decyzja Starosty Zwoleńskiego z [...] marca 2011 r. (zmienioną decyzją Starosty Zwoleńskiego z [...] marca 2011 r.), zezwalającą na przeprowadzenie rekultywacji i zagospodarowania gruntów zgodnie z założeniami określonymi w projekcie opracowanym przez [...] w lutym 2010 r. przez wypełnienie terenu niekorzystnie przekształconego mieszankami popiołowo-żużlowymi z mokrego odprowadzania odpadów paleniskowych o kodzie 10 01 80, w ilości 55 187 Mg, w ramach odzysku odpadów poza instalacjami i urządzeniami w procesie R14. Podczas oględzin przeprowadzonych 14 października 2014 r. stwierdzono, że na bocznej ścianie wyrobiska, w części jeszcze niezapełnionej odpadami, widoczna była warstwa rozprowadzonej, ale niezagęszczonej gliny z miejscowymi prześwitami piasku. Natomiast w części już wypełnionej, po stronie południowej, wyrobisko zostało wypełnione odpadami do rzędnej terenu, a po stronie wschodniej 0,5 m poniżej rzędnej terenu. Skarżący oświadczył, że jedynie z dwóch stron wyrobiska, w części już zapełnionej odpadami, nie wykonał naturalnej bariery geologicznej uszczelniającej ściany boczne. Z dwóch pozostałych stron natomiast przedmiotowa bariera geologiczna została wykonana po kontroli Starosty Zwoleńskiego w lipcu 2014 r. Skarżący zobowiązał się ponadto do wykonania brakującej bariery geologicznej z gliny, z dwóch stron wyrobiska w części już zapełnionej odpadami. Skarżący wyjaśnił, że w dniu oględzin terenu wyrobisko, od strony drogi dojazdowej, wypełnione było odpadami do rzędnej terenu, a z drugiej strony 0,5 m poniżej rzędnej terenu, co spowodowane było problemami z dojazdem środkami transportu. Po oględzinach, wykorzystując posiadany sprzęt, odpady zostały zepchnięte do części niezapełnionej wyrobiska tak, że w części już wypełnionej pozostała warstwa o grubości 1 m na wykonanie warstwy pełniącej funkcję glebotwórczą. Podczas kontroli ustalono ponadto, że w pobliżu terenu niekorzystnie przekształconego, jak wynikało z dokumentacji, nie występowały poziomy wodonośne o znaczeniu użytkowym. Ustalenia powyższe zostały odnotowane w protokole kontroli, podpisanym w dniu 27 października 2014 r. przez kontrolującego i kontrolowanego bez zastrzeżeń. Decyzją z [...] lutego 2015 r. Mazowiecki Inspektor Ochrony Środowiska wymierzył skarżącemu administracyjną karę pieniężną w wysokości 5000 zł za gospodarowanie odpadami niezgodnie z posiadanym zezwoleniem na przetwarzanie odpadów. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł skarżący. Decyzją z [...] kwietnia 2020 r. Główny Inspektor Ochrony Środowiska uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji w całości i na podstawie art. 194 ust. 5 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2019 r., poz. 701, ze zm. – dalej: ustawa o odpadach) wymierzył skarżącemu administracyjną karę pieniężną w wysokości 5 000 zł za gospodarowanie odpadami niezgodnie z posiadanym zezwoleniem na przetwarzanie odpadów. Organ odwoławczy wyjaśnił, że przyczyną uchylenia decyzji organu I instancji była zmiana obowiązujących przepisów, natomiast brak było podstaw do odstąpienia od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej. Skarżący wniósł skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Oddalając skargę Sąd I instancji nie podzielił zarzutów skarżącego podnoszących naruszenia przez organy przepisów postępowania. Stan faktyczny został prawidłowo ustalony na podstawie przeprowadzonej kontroli oraz przesłuchania strony. Zgodnie z warunkami decyzji Starosty Zwoleńskiego z [...] października 2009 r. zezwalającej na prowadzenie skarżącemu działalności w zakresie odzysku odpadów, określonymi w pkt 3c), na skarżącego nałożono obowiązek prawny wykonania sztucznej bariery geologicznej ścian bocznych wyrobiska o określonych w tej decyzji parametrach technicznych w miejscach, gdzie teren niekorzystnie przekształcony nie posiada naturalnej bariery geologicznej. Skarżący oświadczył, że jedynie z dwóch stron wyrobiska, w części już zapełnionej odpadami nie wykonał naturalnej bariery geologicznej uszczelniającej ściany boczne. Skarżący zobowiązał się wykonać na ścianach bocznych sztuczną barierę geologiczną z gliny, brakującą z dwóch stron wyrobiska w części już zapełnionej. Ponadto, w aktach sprawy znajduje się protokół z kontroli, który potwierdza ustalenia organów. W treści protokołu stwierdzono, że nie została wykonana sztuczna bariera geologiczna ścian bocznych o miąższości co najmniej 0,5 m i współczynniku filtracji k 1,0·10 – 7 m/s. Z dokumentacji wynika, że w podłożu wyrobiska występuje naturalna bariera geologiczna, natomiast ściany boczne nie posiadają naturalnej bariery geologicznej. Obowiązek wykonania ekranu izolującego z glin do stropu glin rodzimych i na całej powierzchni ścian wyrobiska nałożony został również w decyzji Starosty Zwoleńskiego z [...] marca 2011 r. zezwalającej na przeprowadzenie rekultywacji i zagospodarowania gruntu. W ocenie Sądu I instancji, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy szczegółowo wyjaśnił, na czym polegało naruszenie warunków zezwolenia przez skarżącego, czego konsekwencją było nałożenie administracyjnej kary pieniężnej. Organ odwoławczy wyjaśnił także, jakimi przesłankami kierował się przy wymierzeniu administracyjnej kary pieniężnej w wysokości 5 000 zł, w tym m. in. dotyczącymi braku stwierdzonego wpływu prowadzonej przez skarżącego działalności na środowisko, co skutkowało niskim wymiarem nałożonej administracyjnej kary pieniężnej. Odnosząc się do podniesionych przez skarżącego argumentów, dotyczących braku zasadności wykonania przedmiotowych barier geologicznych w dnie wyrobiska z uwagi na występowanie tam naturalnej, ciągłej bariery geologicznej, Sąd I instancji wskazał, że w tej sprawie stwierdzono brak wykonania barier w dwóch bocznych ścianach wyrobiska, a nie w jego dnie, czego skarżący nie kwestionował także podczas prowadzonego postępowania. W ocenie skarżącego, bariery te nie były potrzebne z uwagi na naturalną spoistość gruntu. Zdaniem Sądu I instancji, subiektywna ocena skarżącego w tym zakresie nie mogła spowodować odstąpienia od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej. Stwierdzenie przez orzekające organy, że strona nie wykonała przedmiotowej sztucznej bariery geologicznej na całej powierzchni ścian wyrobiska stanowiło naruszenie warunków posiadanego przez skarżącego zezwolenia na odzysk odpadów. Ponadto, skarżący jako podmiot profesjonalnie prowadzący działalność gospodarczą zobowiązany był do zachowania należytej staranności obejmującej w szczególności przestrzeganie warunków prowadzenia działalności w zakresie odzysku odpadów określonych w decyzji Starosty Zwoleńskiego z [...] października 2009 r., a także w innych decyzjach administracyjnych określających warunki wykonywania działalności. Zdaniem Sądu I instancji, organ odwoławczy w sposób w przekonujący wskazał argumenty przemawiające za wymierzeniem skarżącemu kary w wysokości 5 000 zł, przy czym jest to kara w dolnych granicach ustawowego zagrożenia (maksymalna kara to 1 000 000 zł). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący. W pierwszej kolejności skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego. Po pierwsze, niewłaściwą wykładnię § 4 pkt 2-5 rozporządzenia Ministra Środowiska z 30 kwietnia 2013 r. w sprawie składowisk odpadów (Dz.U. z 2013 r., poz. 523) przez błędne przyjęcie, że w tej sprawie należało wykonać ekran izolacyjny z glin w sytuacji, gdy w dnie wyrobiska występuje naturalna bariera geologiczna, która spełnia warunki określone w § 4 pkt 2-5 rozporządzenia. Po drugie, niewłaściwe zastosowanie art. 194 ust. 5 ustawy o odpadach polegające na błędnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że w stanie faktycznym tej sprawy zasadne było nałożenie na skarżącego administracyjnej kary pieniężnej. Skarżący wskazał, że prace rekultywacyjne były prowadzone na podstawie i w ramach przyznanego przez Starostę Zwoleńskiego zezwolenia z 8 marca 2011 r. Ponadto skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania. Po pierwsze, niewłaściwe zastosowanie art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) i art. 151 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 80 i art. 107 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej: k.p.a.). W ocenie skarżącego, Sąd I instancji wydał wyrok, którego nie poprzedziła należyta kontrola legalności działania organu administracji publicznej. Polegało to na błędnej ocenie przez Sąd I instancji, że organy należycie dokonały oceny materiału dowodowego w sytuacji, gdy materiał dowodowy został przez organy orzekające w sprawie oceniony w sposób wadliwy i pobieżny oraz wybiórczy, w ramach dowolnej, a nie swobodnej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie. W szczególności pominięto ocenę materiału dowodowego w postaci projektu technicznego opracowanego przez [...], na podstawie którego przeprowadzono rekultywację i który opisywał technologię użytą jako bariera geologiczna. Po drugie, art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 151 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 75 § 1 k.p.a. Skarżący zarzucił, że organ zaniechał przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego z zakresu gleboznawstwa, rekultywacji i inżynierii środowiska, która była istotna w zakresie zastosowania przez skarżącego technologii, która w sposób należyty izolowała wyrobisko. Po trzecie, art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 151 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 8 i art. 11 k.p.a., co spowodowało brak rzetelnego uzasadnienia, dlaczego w przedmiotowym stanie faktycznym organ zdecydował się ukarać skarżącego, podczas gdy nie naruszył warunków zezwolenia. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku całości i rozpoznanie sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny. Skarżący wniósł o rozpoznanie skargi na posiedzeniu niejawnym, a także o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Zarzutu skargi kasacyjnej nie zasługiwały na uwzględnienie. Na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut podnoszący niewłaściwą wykładnię § 4 pkt 2-5 rozporządzenia Ministra Środowiska z 30 kwietnia 2013 r. w sprawie składowisk odpadów. Powołane przepisy regulują szczegółowo warunki i parametry utworzenia bariery geologicznej, uszczelniającej podłoże i ściany boczne składowiska odpadów. Należy mieć jednak na uwadze, że przedmiotem tej sprawy nie jest zgodność działań skarżącego z przepisami rozporządzenia, ale kwestia gospodarowania odpadami niezgodnie z posiadanym zezwoleniem na przetwarzanie odpadów. Tego rodzaju zezwolenie zostało udzielone skarżącemu decyzją Starosty Zwoleńskiego z [...] października 2009 r. zezwalającą na prowadzenie działalności w zakresie odzysku odpadów o kodzie 10 01 80 – (mieszanki popiołowo-żużlowe z mokrego odprowadzania odpadów paleniskowych), w ilości 300 000 Mg/rok w procesie odzysku R14, a ponadto decyzją Starosty Zwoleńskiego z [...] marca 2011 r. (zmienioną decyzją Starosty Zwoleńskiego z [...] marca 2011 r.), zezwalającą na przeprowadzenie rekultywacji i zagospodarowania gruntów. Zgodnie z decyzją Starosty Zwoleńskiego z [...] października 2009 r., na skarżącego nałożono obowiązek wykonania sztucznej bariery geologicznej ścian bocznych wyrobiska o określonych w tej decyzji parametrach technicznych w miejscach, gdzie teren niekorzystnie przekształcony nie posiada naturalnej bariery geologicznej. W trakcie przeprowadzonej kontroli skarżący oświadczył, że jedynie z dwóch stron wyrobiska, w części już zapełnionej odpadami nie wykonał naturalnej bariery geologicznej uszczelniającej ściany boczne. Jednocześnie skarżący zobowiązał się wykonać brakującą z dwóch stron wyrobiska w części już zapełnionej na ścianach bocznych sztuczną barierę geologiczną z gliny. Powyższe okoliczności potwierdza nie tylko przesłuchanie strony, ale również protokół z przeprowadzonej kontroli. Wynika z niego, że nie została wykonana sztuczna bariera geologiczna ścian bocznych o miąższości co najmniej 0,5 m i współczynniku filtracji k 1,0·10 – 7 m/s, co koresponduje z parametrami tego rodzaju bariery wymaganymi przez powołany § 4 pkt 2-5 rozporządzenia w sprawie składowisk odpadów. Z ustaleń kontroli wynika, że w podłożu wyrobiska występuje naturalna bariera geologiczna, natomiast ściany boczne nie posiadają tego rodzaju naturalnej bariery geologicznej. Obowiązek wykonania ekranu izolującego z glin do stropu glin rodzimych i na całej powierzchni ścian wyrobiska nałożony został również w decyzji Starosty Zwoleńskiego z [...] marca 2011 r. zezwalającej na przeprowadzenie rekultywacji i zagospodarowania gruntu. Powyższe oznacza, że bez znaczenia dla rozstrzygnięcia tej sprawy są rozważania skargi kasacyjnej w zakresie naturalnej warstwy izolacyjnej na dnie wyrobiska, skoro powodem nałożenia przedmiotowej administracyjnej kary pieniężnej było naruszenie warunków udzielonego zezwolenia w odniesieniu do ścian bocznych, które nie zostały odpowiednio zabezpieczone, co potwierdził sam skarżący w prowadzonym postępowaniu kontrolnym. Ponadto, jeżeli skarżący uważał, że decyzje udzielające mu zezwolenia na prowadzenie rekultywacji nakładały w sposób niewłaściwy obowiązki w zakresie zabezpieczenia ścian wyrobiska, to powinien wystąpić o zmianę tych decyzji. Natomiast w postępowaniu w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za gospodarowanie odpadami niezgodnie z udzielonym zezwoleniem, właściwy organ nie jest uprawniony do kwestionowana ostatecznej i prawomocnej decyzji udzielającej zezwolenia. Powyższe oznacza, że na uwzględnienie nie zasługiwał również zarzut podnoszący niewłaściwe zastosowanie art. 194 ust. 5 ustawy o odpadach. Sąd I instancji prawidłowo orzekł, że w stanie faktycznym tej sprawy zasadne było nałożenie przez właściwy organ na skarżącego administracyjnej kary pieniężnej. Na uwzględnienie nie zasługiwały również zarzuty podnoszące naruszenie przepisów postępowania. Zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 151 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 80 i art. 107 k.p.a. został częściowo błędnie sformułowany, ponieważ norma z art. 107 k.p.a. dzieli się na jednostki redakcyjne, a skarżący nie wskazał precyzyjnie, której jednostki redakcyjnej tego przepisu dotyczy przedmiotowy zarzut. Skarżący zarzucił ponadto, że organy nienależycie dokonały oceny materiału dowodowego w sytuacji, ponieważ materiał dowodowy został przez organy orzekające w sprawie oceniony w sposób wadliwy i pobieżny oraz wybiórczy, w ramach dowolnej, a nie swobodnej oceny materiału dowodowego. Wbrew jednak twierdzeniom skargi kasacyjnej organy dokonały oceny projektu technicznego opracowanego przez [...], na podstawie którego przeprowadzono rekultywację i który opisywał technologię użytą jako bariera geologiczna. Jak już jednak wyżej wskazano, argumentacja skarżącego w tym zakresie dotyczy przede wszystkim dna wyrobiska, a zasadnicze znaczenie w tej sprawie miał brak zabezpieczenia ścian wyrobiska, co potwierdził sam skarżący w toku kontroli. W treści skargi kasacyjnej skarżący zarzuca także, że jego zeznania stanowiły podstawowy element materiału dowodowego sprawy i zostały potraktowane w sposób wybiórczy. Skarżący nie wskazuje jednak, na czym ta wybiórcza ocena zeznań miała polegać i jakie elementy tego zeznania zostały pominięte oraz w szczególności jaki to miało wpływ na ocenę jednoznacznego stanowiska skarżącego wyrażonego podczas kontroli i przesłuchania, że ściany wyrobiska nie zostały należycie zabezpieczone. Ponadto, nie można również pominąć, że wymierzając administracyjną karę pieniężną właściwy organ oparł się na ustaleniach kontroli przeprowadzonej przez pracowników wyspecjalizowanego organu, jakim jest Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska. W związku z tym na uwzględnienie nie zasługiwały również zarzuty ponoszące naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 151 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 75 § 1 k.p.a. Jak prawidłowo orzekł Sąd I instancji, w świetle zgromadzonego tej sprawie materiału dowodowego brak było podstaw do przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego z zakresu gleboznawstwa, rekultywacji i inżynierii środowiska. Wynika to przede wszystkim z tego, że kwestia zastosowania przez skarżącego technologii, która w sposób należyty izolowała wyrobisko, nie miała znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy w związku z naruszeniem warunków zezwolenia w zakresie gospodarki odpadami. Stąd też nie doszło również do naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 151 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 8 i art. 11 k.p.a. Organ w sposób przekonujący i rzetelny uzasadnił, dlaczego w przedmiotowym stanie faktycznym istniały podstawy do wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej, o czym prawidłowo orzekł Sąd I instancji. Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.