III OSK 479/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) Sędzia del. NSA Grzegorz Jankowski po rozpoznaniu w dniu 25 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 8 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Gl 174/18 w sprawie ze skargi J.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie nakazu podłączenia nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacji sanitarnej oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 8 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Gl 174/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę J.B. (skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie nakazu podłączenia nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacji sanitarnej. Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodził się skarżący w skardze kasacyjnej zarzucając mu: 1. naruszenie prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię przepisu art. 5 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach i nieuzasadnione przyjęcie, iż skarżący nie wypełnia ciążących na nim obowiązku w sytuacji, w której posiada on bezodpływowy zbiornik szamba; 2. naruszenie prawa materialnego przepisu art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez jego błędną interpretację, iż skarżący nie może skorzystać z prawa budowy własnej przydomowej oczyszczalni ścieków tym samym obowiązek przymusowego przyłączenia się do kanalizacji może zostać na niego nałożony; 3. naruszenie przepisów prawa procesowego, mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez nieprecyzyjne przytoczenie zarzutów podniesionych w skardze na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], a w konsekwencji przedstawienie niekompletnego wyjaśnienia rozstrzygnięcia. W oparciu o przytoczone zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniósł, że w jego ocenie nie można nakładać na obywatela obowiązku podłączenia się do kanalizacji miejskiej będącej w posiadaniu lokalnego monopolisty, bowiem ustawa przewiduje również inne możliwe rozwiązania. Wskazał, iż organy obu instancji jak również Wojewódzki Sąd Administracyjny całkowicie pominęli, iż skarżący posiada własne bezodpływowe szambo, z którego na własny koszt wywozi nieczystości. Zdaniem skarżącego kasacyjnie obowiązek przyłączenia się do kanalizacji może zostać nałożony wyłącznie na właściciela nieruchomości, który w żaden inny sposób nie wykonuje ciążących na niego obowiązków np. posiadanie bezodpływowego zbiornika bądź własnej oczyszczalni ściekowej. Zauważył także, że skoro wykonuje swoje obowiązki z podstawowym zakresie to obowiązek podłączenia się do miejskiej sieci ściekowej naraża go wyłącznie na koszty, których nie jest w stanie ponieść. Ponadto stanął na stanowisku, że skoro ustawa daje możliwość alternatywnych rozwiązań zabezpieczenia i wywozu ścieków to powinien mieć prawo wyboru w jaki sposób będzie wykonywał ciążące na nim obowiązki. Skarżący kasacyjnie wyjaśnił, iż organy administracyjne nie są uprawnione do wskazywania metody zabezpieczenia nieczystości, a jedynie do egzekwowania obowiązku określonego w art. 5 ustawy. Wskazał także, że tak organy jak i Sąd nie wypowiedzieli się w kwestii wyrażonej przez skarżącego chęci do wybudowania własnej oczyszczalni ścieków, bowiem takie rozwiązanie jest dla niego ekonomicznie korzystne. Uzasadniając zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. wskazał, iż Sąd całkowicie pominął podnoszoną przez skarżącego kwestię naruszenia zasady udzielania informacji, które odegrało w niniejszej sprawie kluczową rolę, bowiem nie został on poinformowany przez organ o terminie rozprawy z odpowiednim wyprzedzeniem. Ponadto nałożony na niego obowiązek jest incydentalny, gdyż w jego okolicy wiele nieruchomości nie jest podłączonych do sieci komunalnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej "p.p.s.a." Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie. Nie jest oparty na usprawiedliwionych podstawach zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że skarżący nie wypełnił ciążącego na nim obowiązku w sytuacji, w której posiadał on bezodpływowy zbiornik szamba. Na wstępie przypomnieć należy, że Sąd I instancji w oparciu o treść art. 153 p.p.s.a. związany był oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania zawartymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 11 maja 2017 r. sygn. akt II SA/Gl 152/17. W odniesieniu do zarzutów naruszenia prawa materialnego wskazania wymaga, że Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko wywiedzione przez Sąd I instancji, znajdujące potwierdzenie w ustalonym stanie faktycznym i oparcie w obowiązujących przepisach prawa. W szczególności w art. 5 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, gdzie ustawodawca wyliczył ciążące na właścicielu nieruchomości obowiązki w zakresie utrzymania czystości i porządku. W sprawie niniejszej istotna jest regulacja art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy, zgodnie z którą właściciel nieruchomości zapewnia utrzymanie czystości i porządku przez przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej lub, w przypadku gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, spełniające wymagania określone w przepisach odrębnych; przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nie jest obowiązkowe, jeżeli nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych. W przytoczonym przepisie ustawodawca przewidział alternatywę pomiędzy przypadkiem, gdy istnieje sieć kanalizacyjna i gdy sieci kanalizacyjnej nie ma, a jej budowa jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona - wówczas właścicielowi nieruchomości przysługuje wybór między wyposażeniem nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub przydomową oczyszczalnię ścieków. W pierwszym zaś przypadku, gdy istnieje sieć kanalizacyjna, zasadą jest, że nieruchomość ma być podłączona do tej sieci, a jedyny wyjątek dotyczy sytuacji, kiedy nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych; jedynie wtedy przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nie jest obowiązkowe. Z powyższego wynika, że z obowiązku podłączenia do sieci kanalizacyjnej zwalnia jedynie posiadanie przydomowej oczyszczalni ścieków, a takiej - jak wskazuje ustalony i niekwestionowany w sprawie stan faktyczny - strona skarżąca nie posiada, a jedynie twierdzi, że zamierza zbudować. A skoro tak, z uwagi na fakt braku wyposażenia nieruchomości w przydomową oczyszczalnię ścieków w sytuacji, gdy istnieje sieć kanalizacyjna, istniały podstawy do wydania przez organ nakazu nałożenia na właściciela nieruchomości obowiązku przyłączenia tejże nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej. Zauważyć należy, że celem ustawodawcy było nałożenie na właścicieli nieruchomości rzeczywistego, a nie pozornego obowiązku podłączenia się do kanalizacji miejskiej. W tym zakresie przy uwzględnieniu stanu faktycznego niniejszej sprawy, a więc ziszczeniu się hipotezy zawartej w normie prawnej oraz dyspozycji zawartej w tej normie, brak jest podstaw do stwierdzenia, że przepis prawa (art. 5 ust. 7 w związku z art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach) pozwalał organowi administracyjnemu na luz decyzyjny przy wydaniu przedmiotowego nakazu. Dla tej oceny nie mają znaczenia podnoszone przez stronę skarżącą kasacyjnie okoliczności dotyczące warunków ekonomicznych wykonania przyłącza. Nie jest to bowiem przesłanka objęta normą prawną wynikającą z art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Nie jest uzasadniony zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez jego błędną interpretację, że skarżący nie może skorzystać z prawa budowy własnej przydomowej oczyszczalni ścieków, a ciąży na nim obowiązek przymusowego przyłączenia do kanalizacji. Powołany w podstawie skargi kasacyjnej przepis w dacie wydawania kontrolowanej decyzji stanowi, że "wyposażenie nieruchomości w pojemniki służące do zbierania odpadów komunalnych oraz utrzymywanie tych pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, chyba że na mocy uchwały rady gminy, o której mowa w art. 6r ust. 3, obowiązki te przejmie gmina jako część usługi w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości w zamian za uiszczoną przez właściciela opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi". Przepis ten nie dotyczy więc kwestii rozstrzyganych kontrolowaną w rozpoznawanej sprawie decyzją, w tym nie odnosi się w jakikolwiek sposób do zagadnień związanych z siecią kanalizacyjną, a w szczególności nie stanowi podstawy do przyjęcia, że skarżącemu kasacyjnie, przysługuje prawo wyboru, czy wybuduje przydomową oczyszczalnię ścieków, czy podłączy się do istniejącej sieci kanalizacyjnej. Nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieprecyzyjne przytoczenie zarzutów podniesionych w skardze, a w konsekwencji przedstawienie niekompletnego wyjaśnienia rozstrzygnięcia. Nie można Sądowi I instancji zarzucić, że nie zrealizował niezbędnych elementów uzasadnienia określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a., których zamieszczenie pozwala odtworzyć sposób rozumowania Sądu. Tymi elementami są: a) opis historyczny sprawy, zawierający prezentację jej okoliczności faktycznych, przebiegu i stanowisk stron do momentu podjęcia ostatecznego rozstrzygnięcia (decyzji, postanowienia bądź innej czynności administracyjnej) zaskarżonego do Sądu administracyjnego, b) prezentacja stanowisk stron w postępowaniu sądowoadministracyjnym obejmująca w pierwszym rzędzie zarzuty skargi oraz argumenty strony przeciwnej zawarte w odpowiedzi na nią, uzupełnione ewentualnie o stanowiska innych uczestników postępowania oraz c) stanowisko Sądu obejmujące wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia wraz z jej wyjaśnieniem. Sporządzenie uzasadnienia jest czynnością następczą w stosunku do podjętego rozstrzygnięcia, stąd też tylko w nielicznych sytuacjach naruszenie tej normy prawnej może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej. Usprawiedliwiony będzie zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a tylko wówczas, gdy pomiędzy tym uchybieniem a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego będzie istniał potencjalny związek przyczynowy. Do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 25 lutego 2009 r., I OSK 487/08). Tymczasem te wszystkie elementy znajdują się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, a uzasadnienie części prawnej wyroku, jest wystarczające dla uzyskania informacji o przesłankach rozstrzygnięcia. Sąd wyjaśnił podstawy faktyczne i prawne rozstrzygnięcia oraz dlaczego przyjął, że zostały spełnione przesłanki z art. 5 ust. 7 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Okoliczność, że skarżący kasacyjnie nie zgadza się z tym stanowiskiem co do oceny przyjętego przez organy administracji stanu faktycznego i z argumentacją Sądu, nie świadczy o uchybieniu wymogom co do uzasadnienia wyroku wskazanym w art. 141 § 4 p.p.s.a. i o jego naruszeniu. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Wojewódzki Sąd Administracyjny ustosunkował się do ponoszonego w skardze zarzutu niebrania udziału skarżącego kasacyjnie w rozprawie i wyjaśnił z jakich przyczyn nie narusza to zasady czynnego udziału strony w postępowaniu wyrażonej w art. 10 § 1 k.p.a. Twierdzenia skarżącego kasacyjnie, że inne nieruchomości nie są podłączone do kanalizacji nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, a co za tym idzie barak odniesienia się w tym zakresie przez Sąd I instancji, nie świadczy o naruszeniu art. 141 § 1 p.p.s.a. Mając na względzie powyższe skarga kasacyjna została oddalona w oparciu o art. 184 p.p.s.a. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, w trybie określonym w art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. poz. 875). Zgodnie z nim, przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.