III OSK 462/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie: sędzia NSA Piotr Korzeniowski (sprawozdawca) sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant: asystent sędziego Marita Sukiennik-Sikora po rozpoznaniu w dniu 17 lutego 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 16 listopada 2022 r. sygn. akt II SA/Gd 571/21 w sprawie ze skarg J.K. i T.K. oraz J.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 29 lipca 2021 r. nr SKO Gd/4533/20 w przedmiocie środowiskowego uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 16 listopada 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku (dalej: Sąd I instancji), sygn. akt II SA/Gd 571/21 po rozpoznaniu w dniu 16 listopada 2022 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skarg J.K. i T.K. oraz J.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku (dalej: SKO w Gdańsku, Kolegium) z 29 lipca 2021 r. nr SKO Gd/4533/20 w przedmiocie środowiskowego uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia, oddalił skargi. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że J.K. i T.K. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Gdańsku skargę na decyzję SKO z 29 lipca 2021 r. w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia pn. "Powierzchniowa eksploatacja kruszywa ze złoża [...], zlokalizowanego na dziatkach nr [...], [...] i [...] położonych w miejscowości [...], gm. [...]" oraz określenia warunków realizacji oraz eksploatacji przedmiotowego przedsięwzięcia. Skargę na wskazaną wyżej decyzję z 29 lipca 2021 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku także J.G. Sprawa ta została zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Gd 572/21. Postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 24 listopada 2021 r. sprawa ze skargi J.G. została połączona do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia ze sprawą ze skargi J.K. i T.K. i jednocześnie Sąd zarządził prowadzenie połączonych spraw pod sygn. akt II SA/Gd 571/21. W skardze J.K. i T.K. podnieśli zarzuty naruszenia przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta z 2 października 2020 r. w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. J.G. we wniesionej skardze zarzuciła decyzji Kolegium niewłaściwe zastosowanie przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz naruszenie przepisów k.p.a. W odpowiedzi na skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o ich oddalenie. Sąd I instancji oddalając skargi w uzasadnieniu wyroku wskazał, że rozpoznające sprawę organy nie dopuściły się w postępowaniu tego rodzaju uchybień, które obligowałyby do uwzględnienia skarg na podstawie powołanego art. 145 § 1 pkt 1 czy pkt 2 p.p.s.a. Według Sądu I instancji, po przedłożeniu przez inwestora raportu (lipiec 2017 r.), który był następnie kilkakrotnie poprawiany (w tym w szczególności w kierunku, wynikającym z wezwań organu współdziałającego, tj. RDOŚ w Gdańsku oraz z decyzji SKO w Gdańsku z 4 lutego 2019 r. i wezwania Dyrektora Zarządu Zlewni w Gdańsku PGWWP z 20 marca 2018 r.), uzyskane zostały konieczne w świetle art. 77 ust. 1 pkt 1 i pkt 4 u.u.i.ś. akty organów współdziałających, uzgadniających warunki przedsięwzięcia, tj. postanowienie RDOŚ z 20 marca 2020 r., wskazująca na potrzebę zachowania przy realizacji przedsięwzięcia określonych, wyszczególnionych warunków oraz postanowienie Dyrektora Zarządu Zlewni w Gdańsku PGWWP z 17 kwietnia 2018 r. o uzgodnieniu warunków realizacji przedsięwzięcia. Raport został przy tym sporządzony przez zespół osób legitymujących się wykształceniem branżowym w różnych specjalnościach (zoolog, specjalność ornitologia; ochrona środowiska; botanik; geolog, rzeczoznawca w zakresie górnictwa odkrywkowego). Nie budzi wątpliwości Sądu, że treść raportu w wersji na marzec 2019 wraz z uzupełnieniami (m. in. z 30 czerwca 2019 r., 4 lipca 2019 r., 19 września 2019 r., 6 listopada 2019 r.), odpowiada od strony formalnej wymogom, stawianym tego typu dokumentowi, a wynikającym z art. 66 u.u.i.ś. W skardze kasacyjnej J.G. (dalej: skarżąca kasacyjnie), reprezentowana przez r.pr., na podstawie art. 173 § 1 i 2 w zw. z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2022 roku o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 poz. 329 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), zaskarżyła w całości wyrok Sądu I instancji. Wyrokowi Sądu I instancji zarzucono na podstawie art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a.: 1) naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), a w szczególności: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 66 ust. 1 pkt 6, 6a i 7 oraz art. 82 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 3 października 2008 roku o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz U. z 2018 , poz. 2081 ze zm.; dalej: u.u.i.ś.) oraz art. 107 § 1 pkt 6, § 3, § 4, i § 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021, poz. 735 ze zm.; dalej: "k.p.a.") - przez błędną ocenę dokonań organów, w tym błędną analizę zgromadzonego materiału dowodowego i tym samym nieprawidłowo przeprowadzoną kontrolę decyzji wydanych przez Wójta oraz Samorządowe Kolegium Odwoławcze; b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 82 ust. 1 pkt 5 u.u.i.ś. - przez błędne uzasadnienie zaskarżanego wyroku, w tym także będącego efektem nieprawidłowo przeprowadzonej przez Sąd I instancji kontroli wydanej przez Wójta decyzji; bez zachowania przewidzianych w art. 141 § 4 p.p.s.a. reguł - uwidaczniając nierozważenie wszystkich kwestii podnoszonych przez skarżącą w skardze do WSA w Gdańsku, a do znacznej części zarzutów i argumentacji wypowiadając się w sposób pobieżny i chaotyczny - w konsekwencji utrudniając precyzyjne sformułowanie zarzutów kasacyjnych, wiążąc błędną oceną prawną organy i skarżącą (art. 153 p.p.s.a.); c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 3 ust. 1 p.p.s.a. - przez błędne uzasadnienie zaskarżanego wyroku w tym błędnie przeprowadzonej kontroli działalności administracyjnej Wójta oraz Samorządowego Kolegium Odwoławczego i godzenie się na istnienie w obrocie prawnym decyzji administracyjnej wydanej w oparciu o raport inwestora zakładający sprzeczność z przepisami ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych oraz ustawą z dnia 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń; d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz 141 § 4 p.p.s.a. przez błędne uzasadnienie zaskarżanego wyroku będącego efektem nieprawidłowo przeprowadzonej przez Sąd I instancji kontroli wydanych przez organy obu instancji decyzji, w tym także nie rozpoznania wszystkich zarzutów postawionych przez skarżącą w skardze do WSA w Gdańsku; e) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a i art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a - przez nieprawidłowe przeprowadzenie kontroli zaskarżonych decyzji Wójta oraz SKO z 2021 r. z pominięciem przeprowadzenia kontroli pierwotnej decyzji SKO z 2019 r., co miało istotny wpływ na wynik sprawy; f) art. 153 p.p.s.a. - przez związanie organów i skarżącej błędną oceną prawną zawartą w uzasadnieniu orzeczenia Sądu; g) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. - przez nieuwzględnienie skargi skarżącej i utrzymanie w mocy decyzji SKO oraz jej poprzedzającej decyzji Wójta, podczas gdy rozstrzygnięcia organów obu instancji są dotknięte wadami w postaci naruszenia przepisów postępowania oraz prawa materialnego; 2. naruszenie przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.): a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. - przez niewłaściwe zastosowanie art. 66 ust. 1 pkt 7 w zw. z jego ust. 1 pkt 6 i 6a, u.u.i.ś. i przyjęcie, że tylko uzasadnienie proponowanego przez wnioskodawcę (inwestora) wariantu powinno wskazywać jego oddziaływanie na środowisko, w szczególności na ludzi, rośliny, zwierzęta, grzyby i siedliska przyrodnicze, wodę i powietrze, powierzchnię ziemi z uwzględnieniem ruchów masowych ziemi, klimat i krajobraz, dobra materialne, zabytki i krajobraz kulturowy (...), gdy tymczasem ustawodawca w art. 66 ust. 1 pkt 6 i 6a, u.u.i.ś. wskazuje wprost, że powyższe oddziaływanie winno być przedmiotem analizy dla każdego z przedstawionych wariantów, a nie tylko wskazanego przez inwestora wariantu jako preferowanego, a co za tym idzie niewłaściwe zastosowanie przez Sąd I instancji art. 66 ust. 1 pkt 7 u.u.i.ś. w niniejszym stanie faktycznym miało wpływ i to w sposób istotny na wynik sprawy. Mając na uwadze powyższe wniesiono o: 1) przyjęcie skargi kasacyjnej i rozpoznanie jej na rozprawie, 2) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i poprzedzających go decyzji SKO oraz decyzji Wójta oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego na rzecz skarżącej od organu według norm przepisanych albo: 3) uchylenie w całości zaskarżonego wyroku celem przekazania do ponownego rozpoznania przez WSA w Gdańsku oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego na rzecz skarżącej od organu według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie jej zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Niniejsza sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu jawnym. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej podstawy, czyli wskazane naruszenia przepisów prawa. Rozpoznając zatem skargę kasacyjną w tak określonych granicach NSA uznał, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów postępowania oraz prawa materialnego. W sytuacji, gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności co do zasady rozpoznaniu podlega ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo, że nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumpcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd I instancji przepis prawa materialnego, chyba, że postawiony w skardze kasacyjnej zarzut procesowy jest w istocie konsekwencją zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego. W takiej sytuacji uzasadnione jest dokonanie jego oceny w ramach analizy tych właśnie zarzutów (materialnych). Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut przedstawiony w pkt 1) a) petitum skargi kasacyjnej sformułowany jako "1) naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), a w szczególności": a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 66 ust. 1 pkt 6, 6a i 7 oraz art. 82 ust. 1 pkt 5 u.u.i.ś.) oraz art. 107 § 1 pkt 6, § 3, §4, i § 5 k.p.a. przez błędną ocenę dokonań organów, w tym błędną analizę zgromadzonego materiału dowodowego i tym samym nieprawidłowo przeprowadzoną kontrolę decyzji wydanych w niniejszej sprawie". Odnosząc się do tego zarzutu oraz jego uzasadnienia wskazać należy, że zarzuty i ich uzasadnienie, winny być ujęte precyzyjnie i zrozumiale, gdyż – z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej - Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny I instancji nie naruszył innych przepisów. Wymogów tych nie spełniają wszystkie zarzuty przedstawione w pkt 1) petitum skargi kasacyjnej z powodu użycia w ich podstawie słowa "w szczególności". Niedopuszczalne jest bowiem konstruowanie zarzutu przez "naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), a "w szczególności". Tak sporządzona skarga kasacyjna nie spełnia bowiem wymogu dokładnego sprecyzowania zarzutu i zarzut taki nie jest tym samym należycie uzasadniony. Dodanie w podstawie zarzutu opisanego w pkt 1) petitum skargi kasacyjnej określenia "w szczególności" bez przywołania tych przepisów i zastąpienia ich określeniem "w szczególności" nie wyjaśnia jednoznacznie jakie konkretnie wymienione przepisy zostały naruszone przez Sąd I instancji i na czym to naruszenie polegało. W tym względzie zarzut przedstawiony w pkt 1) petitum skargi kasacyjnej nie spełnia wymogów wyrażonych w art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zastępować strony i precyzować czy uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika. Odnosząc się dalej do zarzutu przedstawionego w pkt 1) a) petitum skargi kasacyjnej wskazać należy, że Sąd I instancji dokonał prawidłowej kontroli decyzji wydanych przez orzekające organy w niniejszej sprawie. Strona skarżąca kasacyjnie stawiając zarzut przedstawiony w pkt 1) a) petitum skargi kasacyjnej nie zakwestionowała skutecznie oceny Sądu I instancji, który po analizie akt administracyjnych niniejszego postępowania i konfrontacji wynikających z nich ustaleń i ocen z treścią wydanej w sprawie decyzji przez Wójta i utrzymującej ją w mocy decyzji Kolegium, stwierdził, że elementy procedury oceny oddziaływania na środowisko zostały w sposób prawidłowy przez organ I instancji przeprowadzone i odzwierciedlone w treści uzasadnienia decyzji. Prawidłowa jest też ocena organów, które nie zidentyfikowały negatywnych przesłanek, stanowiących przeszkodę dla ustalenia środowiskowych uwarunkowań planowanego przez inwestora przedsięwzięcia w niniejszej sprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca podnosi, że WSA w Gdańsku nie rozpoznał prawidłowo postawionego zarzutu naruszenia art. 82 ust. 1 pkt 5 u.u.i.ś. w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a., który wskazywał na brak uzasadnienia odstąpienia od nałożenia obowiązku przedstawienia analizy porealizacyjnej. Odnosząc się dalej do tego zarzutu wyjaśnić należy, że art. 82 ust. 1 pkt 5 u.u.i.ś. wskazuje na możliwość nałożenia na wnioskodawcę obowiązku przedstawienia analizy porealizacyjnej, określając jej zakres i termin przedstawienia. Jest to prawo organu, nie zaś jego obowiązek. Wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej Sąd I instancji rozpoznał ten zarzut i wskazał, że "Odnośnie do braku nałożenia obowiązku przestawienia analizy porealizacyjnej w treści decyzji organu I instancji wskazać należy, że zgodnie z art. 82 ust. 1 pkt 5 u.u.i.ś. w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, wydawanej po przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, właściwy organ może nałożyć na wnioskodawcę obowiązek przedstawienia analizy porealizacyjnej, określając jej zakres i termin przedstawienia oraz wskazując inne organy, którym także należy ją przedstawić. Wbrew stanowisku skarżących nałożenie obowiązku przedstawienia tej analizy przez inwestora stanowi zatem fakultatywną kompetencję organu, a nie jego obowiązek. Zasadność nałożenia tego obowiązku powinna wynikać z przeprowadzonej oceny oddziaływania na środowisko, a ponieważ wiąże się z nałożeniem obowiązków na podmiot prawa - musi mieć niewątpliwe oparcie w ustaleniach faktycznych. Skarżący takiej argumentacji, poza samym oczekiwaniem sformułowania tego obowiązku, nie formułują". Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w tym składzie, Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku prawidłowo wyjaśnił kwestię braku potrzeby przeprowadzenia w niniejszej sprawie analizy porealizacyjnej. Nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty przedstawione w pkt 1),b),c),d),e) petitum skargi kasacyjnej, w ramach, których zarzucono błędne uzasadnienie zaskarżonego wyroku w powiązaniu z art. 82 ust. 1 pkt 5 u.u.i.ś. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., art. 3 § 1 p.p.s.a., "przepisami ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych oraz ustawą z dnia 20 maja 1971r tj. kodeksem wykroczeń", art. 134 § 1 p.p.s.a., art. 135 p.p.s.a. Odnosząc się łącznie do zarzutów przedstawionych w pkt 1),b),c),d),e) petitum skargi kasacyjnej oraz ich uzasadnienia wskazać należy, że nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić skuteczną podstawę kasacyjną wówczas, gdy uzasadnienie kontrolowanego wyroku nie zawiera obligatoryjnych elementów, wskazanych w tym przepisie albo zostało sporządzone w ten sposób, że nie pozwala na kasacyjną kontrolę orzeczenia (por. np. wyrok NSA z dnia 11 października 2022 r. sygn. akt II OSK 1462/21). Równocześnie należy podkreślić, że za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można kwestionować ocen prawnych zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. W szczególności, okoliczność, że stanowisko zajęte przez Sąd I instancji jest odmienne od prezentowanego przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną, nie oznacza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz nie poddaje się kontroli kasacyjnej (por. np. wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2022 r. sygn. akt II OSK 2315/21). W niniejszej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku WSA w Gdańsku zawiera wszystkie obligatoryjne elementy, wskazane w art. 141 § 4 p.p.s.a. Po drugie, na podstawie uzasadnienia tego wyroku można ustalić, czym kierował się WSA w Gdańsku oddalając skargi skarżących na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 29 lipca 2021 r. nr SKO Gd/4533/20 w przedmiocie środowiskowego uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia. Spełniona została zatem podstawowa funkcja, jaką ma pełnić uzasadnienie wyroku Sądu I instancji. W konkluzji tej części rozważań, stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku prawidłowo przeprowadził kontrolę zaskarżonej decyzji. Zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może zatem uzasadniać nieuwzględnieniem wszystkich zarzutów skargi czy nieodniesieniem się przez Sąd I instancji do wszystkich kwestii podnoszonych przez stronę. To, że skarżąca kasacyjnie nie jest przekonana o trafności rozstrzygnięcia sprawy przez Sąd I instancji, nie oznacza jeszcze wadliwości uzasadnienia wyroku (por. wyrok NSA z 30 listopada 2011 r., I OSK 1451/11). Brak przekonania strony o trafności rozstrzygnięcia sprawy, w tym co do przyjętego kierunku wykładni i zastosowania prawa, czy też oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, która nie koresponduje z oczekiwaniami skarżącej kasacyjnie, nie oznacza wadliwości uzasadnienia wyroku. Polemika z merytorycznym stanowiskiem Sądu I instancji nie może czynić skutecznym zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. (zob. wyrok NSA z 12 listopada 2025 r., sygn. akt III OSK 741/23). Nie jest zasadny zarzut przedstawiony w pkt 1) c) petitum skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Wskazane przepisy ustrojowe sąd administracyjny może naruszyć wówczas, gdy zaniecha kontroli skutecznie złożonej skargi, rozpozna sprawę nienależącą do jego kognicji, zastosuje środek kontroli inny niż określony w p.p.s.a., bądź zastosuje inne niż zgodność z prawem kryterium kontroli działalności administracji publicznej, co w rozpatrywanej sprawie nie miało miejsca. Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. przedstawiony w pkt 1), d) petitum skargi kasacyjnej. Odnosząc się do tego zarzutu oraz jego uzasadnienia wskazać należy, że rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Na gruncie rozpatrywanej sprawy takiego błędu nie popełniono, a zatem przepis nie został naruszony. Nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia art. 135 p.p.s.a. przedstawiony w pkt 1) e) petitum skargi kasacyjnej. Odnosząc się do tego zarzutu oraz jego uzasadnienia wskazać należy, że w tej sprawie Sąd I instancji skargę oddalił, a tym samym nie mógł naruszyć art. 135 p.p.s.a. Ponadto art. 135 p.p.s.a. nie nakłada na sąd administracyjny obowiązku uchylania aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, ale stanowi tylko jego uprawnienie. W związku z tym w orzecznictwie podnosi się, że naruszenie art. 135 p.p.s.a. nie może być przedmiotem skutecznego zarzutu skargi kasacyjnej, ponieważ wspomniany przepis stanowi uprawnienie dla wojewódzkiego sądu administracyjnego do orzekania w granicach danej sprawy, a nie dla wnoszącego skargę na ściśle określony akt lub czynność organu administracji publicznej (por. wyrok NSA z 24 września 2025 r., sygn. akt III OSK 1712/24). Nie mogły odnieść skutku zarzuty przedstawione w pkt 1) c) petitum skargi kasacyjnej dotyczące sprzeczności raportu "z przepisami ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych oraz ustawą z dnia 20 maja 1971r tj. kodeksem wykroczeń". Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu kolejny raz należy przypomnieć, że zarzut naruszenia "przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych oraz ustawy z dnia 20 maja 1971 r. tj. kodeks wykroczeń" jest obarczony błędem konstrukcyjnym. Wskazane przepisy tych dwóch ustaw składają się bowiem z szeregu jednostek redakcyjnych (artykułów, paragrafów i punktów), a bez ich przywołania nie jest jasnym, jaki konkretnie przepis miałby zostać naruszony przez Sąd I instancji. W tym względzie rozpatrywany zarzut nie spełnia zatem wymogów wyrażonych w art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut przedstawiony w pkt 1),f) petitum skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 153 p.p.s.a. - przez związanie organów i skarżącej błędną oceną prawną zawartą w uzasadnieniu orzeczenia Sądu. Odnosząc się do tego zarzutu oraz jego uzasadnienia wskazać należy, że związanie organu administracji publicznej dokonaną oceną prawną wypływa wprost z uzasadnienia wyroku Sądu I instancji, w którym ta ocena została zawarta. Ocena prawna zawarta w wyroku Sądu I instancji dotyczy właściwego zastosowania konkretnych przepisów, prawidłowej ich wykładni w odniesieniu do ściśle określonego rozstrzygnięcia podjętego w konkretnej sprawie. Nie jest zasadny zarzut przedstawiony w pkt 1),g) petitum skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. - przez nieuwzględnienie skargi skarżącej i utrzymanie w mocy decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Odnosząc się do tego zarzutu oraz jego uzasadnienia wyjaśnić należy, że w orzecznictwie przyjęto, że przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 p.p.s.a. zawierają normy o charakterze procesowym i mogą być powołane wyłącznie w związku z konkretnymi przepisami administracyjnego prawa materialnego lub procesowego, które w ocenie strony, zostały błędnie zastosowane lub błędnie zinterpretowane przez właściwy w sprawie organ administracji publicznej. Ponadto nie mogą one stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, ponieważ mają charakter wynikowy i określają wyłącznie sposób rozstrzygnięcia danej sprawy przez Sąd pierwszej instancji. Skuteczne podniesienie naruszeń tych przepisów w ramach zarzutów kasacyjnych wymaga powiązania z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów prawa materialnego lub procesowego, których nie dostrzegł lub też nieprawidłowo dostrzegł Sąd I instancji wydając wyrok o określonej treści. Nie jest więc możliwe skuteczne podważenie wyroku Sądu I instancji wyłącznie w oparciu o zarzut naruszenia normy o charakterze wynikowym (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 października 2025 r., sygn. akt I GSK 1171/24). Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut przedstawiony w pkt 2),a) petitum skargi kasacyjnej dotyczący naruszenie przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. - przez niewłaściwe zastosowanie art. 66 ust. 1 pkt 7 w związku z jego ust. 1 pkt 6 i 6a, u.u.i.ś. i przyjęcie, że tylko uzasadnienie proponowanego przez wnioskodawcę (inwestora) wariantu powinno wskazywać jego oddziaływanie na środowisko, w szczególności na ludzi, rośliny, zwierzęta, grzyby i siedliska przyrodnicze, wodę i powietrze, powierzchnię ziemi z uwzględnieniem ruchów masowych ziemi, klimat i krajobraz, dobra materialne, zabytki i krajobraz kulturowy (...), gdy tymczasem ustawodawca w art. 66 ust. 1 pkt 6 i 6a u.u.i.ś. wskazuje wprost, że powyższe oddziaływanie winno być przedmiotem analizy dla każdego z przedstawionych wariantów, a nie tylko wskazanego przez inwestora wariantu jako preferowanego, a co za tym idzie niewłaściwe zastosowanie przez Sąd I instancji art. 66 ust. 1 pkt 7 u.u.i.ś. Odnosząc się do tego zarzutu oraz jego uzasadnienia wskazać należy, że nie można zarzucić Sądowi I instancji niewłaściwego zastosowania art. 66 ust. 1 pkt 7 u.u.i.ś. Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku przechodząc do kwestii przeanalizowanych w raporcie wariantów realizacji przedsięwzięcia, która była podnoszona zwłaszcza w skardze skarżącej kasacyjnie prawidłowo wyjaśnił, że art. 66 ust. 1 pkt 5, pkt 6 i pkt 7 u.u.i.ś. stawia w tym przedmiocie określone warunki, mianowicie wymaga, aby raport zawierał opis analizowanych wariantów, w tym wariantu proponowanego przez wnioskodawcę oraz racjonalnego wariantu alternatywnego (pkt 5 lit. a), wariantu najkorzystniejszego dla środowiska (pkt 5 lit. b) wraz z uzasadnieniem ich wyboru, określał przewidywane oddziaływanie na środowisko analizowanych wariantów (pkt 6), natomiast uzasadnienie proponowanego przez wnioskodawcę wariantu powinno wskazywać jego oddziaływania na środowisko, w szczególności na: ludzi, rośliny, zwierzęta, grzyby i siedliska przyrodnicze, wodę i powietrze, powierzchnię ziemi, z uwzględnieniem ruchów masowych ziemi, klimat i krajobraz, dobra materialne, zabytki i krajobraz kulturowy, objęte istniejącą dokumentacją, w szczególności rejestrem lub ewidencją zabytków, krajobraz, wzajemne oddziaływanie między elementami, o których mowa wyżej, bezpieczeństwo ruchu drogowego w przypadku drogi w transeuropejskiej sieci drogowej. Zgodzić należy się z Sądem I instancji, że istotą zacytowanych unormowań jest to, by przedłożony przez inwestora raport nie przedstawiał tylko jednej opcji w zakresie realizacji danego przedsięwzięcia, tj. tej którą inwestor jest zainteresowany. Chodzi więc o to, aby wybór następował nie tylko pomiędzy realizacją danego przedsięwzięcia a jego zaniechaniem. Przy czym, opisy poszczególnych wariantów powinny być na tyle szczegółowe, by można było uchwycić różnice pomiędzy nimi. Z takim stanowiskiem zgadza się Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w tym składzie. Na str. 66-67 przedstawione zostały warianty dotyczące przedmiotowego przedsięwzięcia. Planowane przedsięwzięcie polega na powierzchniowej eksploatacji kopaliny – piasków skaleniowo-kwarcowych ze złoża [...]. W ramach tego zamierzenia przyjęto powszechnie znaną i wykorzystywaną technologię pozyskania kopaliny. W technologii tej wyróżniono kolejne etapy procesu: - udostępnienie kopaliny - przemieszczanie mas nadkładu; - pozyskanie kopaliny - urabianie, załadunek i wywóz kruszywa; - rekultywacja wyrobiska poeksploatacyjnego - wyrównanie skarp, zagospodarowanie terenu. Autorzy raportu stwierdzili, że przyjęta technologia jest procesem prostym, powszechnie stosowanym oraz uzasadnionym zarówno ekonomicznie jak i optymalnie zabezpieczającym potrzeby środowiska. Opisany sposób wykorzystania kopaliny jest powszechnie stosowany. Z tego powodu autorzy raportu nie przewidują wprowadzania innych technologii pozyskania kruszywa. Uwzględniając wymogi ochrony środowiska wydzielono dwa warianty. - wariant 1 – niepodejmowanie przedsięwzięcia oraz - wariant 2 – prowadzenie planowanego przedsięwzięcia. Wariant 2 polegający na podjęciu przedsięwzięcia. Skutkiem tego wariantu w wyniku eksploatacji piasków skaleniowo-kwarcowych zmianie ulegnie morfologia terenu. Przewiduje się, że powstanie wyrobisko poeksploatacyjne, którego spąg osiągnie średnio rzędną +162,0 m n.p.m. Powierzchnia tego wyrobiska wyniesie około 9,108 hektara. Ze względu na fakt, że złoże piasków skaleniowo-kwarcowych [...] jest suche, optymalnym kierunkiem rekultywacji wyrobiska poeksploatacyjnego wydaje się kierunek rolny z elementami leśnego (skarpy). W opisie wariantu najkorzystniejszego dla środowiska wyjaśniono, że ze względu na znikomy ujemny wpływ planowanego przedsięwzięcia na środowisko przyrodnicze trudno jest mówić o najkorzystniejszych wariantach tego zamierzenia. Z drugiej strony pozyskanie kopaliny spowoduje obniżenie terenu. Zdaniem autorów raportu, znane są sytuacje związane z rekultywacją terenów pokopalnianych, gdzie obniżenie powierzchni terenu spowodowało zmniejszenie odległości wierzchnich warstw do poziomu wód gruntowych. Ma to szczególne znaczenie w gruntach piaszczystych i piaszczysto – żwirowych, a więc w gruntach o bardzo dobrej przepuszczalności. Obniżenie powierzchni terenu skutkuje znacznie lepszym dostępem roślin do poziomów wód gruntowych, tym samym następuje poprawa warunków dla uprawy roślinnej. Z tego punktu widzenia wariant prowadzenia powierzchniowej eksploatacji kopaliny jest w ocenie autorów raportu, najkorzystniejszy dla środowiska. W uzasadnieniu wyboru wskazano, że decyzja o podjęciu eksploatacji kopaliny stanowi kompromis pomiędzy wymogami ochrony środowiska, interesem społecznym, a potrzebami przemysłu. Jednak w przypadku powierzchniowej eksploatacji złoża piasków skaleniowo-kwarcowych [...] można mówić o czasowej zmianie funkcji terenu, o braku negatywnego wpływu na komponenty środowiska, oraz o przywróceniu terenów zdegradowanych do użytkowania rolnego. W raporcie wyjaśniono, że powstałe zmiany w środowisku dotyczą przede wszystkim ukształtowania terenu, a więc walorów krajobrazowych. W tej sytuacji uzasadniony jest fakt uwzględnienia potrzeb przemysłu, przy jednoczesnym zachowaniu wymogów ochrony środowiska. Autorzy raportu podkreślili, że w przypadku złóż różnych kopalin trudno jest rozpatrywać wariantowość inwestycji. Jest to bowiem bardzo specyficzne przedsięwzięcie. Złoże piasków skaleniowo-kwarcowych [...] znajduje się na tych konkretnych działkach i w tym konkretnym miejscu może być przedmiotem eksploatacji. W ocenie autorów raportu, rozpatrywanie w przypadku złóż kopalin użytecznych innych miejsc lokalizacji jest niemożliwe. Prowadzone prace rozpoznawcze i dokumentacyjne poparte badaniami laboratoryjnymi określiły zasoby kopaliny oraz jej przydatność dla budownictwa i drogownictwa. Poza tym inwestor poniósł już określone nakłady finansowe na rozpoznanie i udokumentowanie złoża, przeprowadzenie badań laboratoryjnych. Inwestor będąc równocześnie właścicielem nieruchomości gruntowych, a obecnie praw do informacji geologicznych zawartych w dokumentacji złoża piasków skaleniowo-kwarcowych [...] w pełni zainteresowany jest uruchomieniem jego eksploatacji. W raporcie zwrócono uwagę, że planowane działanie wydobycia o powierzchnia przedsięwzięcia nie przekraczająca 9,1 hektarów, złoże kruszywa które udokumentowano "w tym" konkretnym miejscu przewiduje, że trudno mówić o możliwości wystąpienia rozwiązań alternatywnych. W takiej ocenie, gdzie pod uwagę wzięto głównie lokalizację złoża uzasadnione jest przyjęcie rozwiązań alternatywnych jako "uruchomienie kopalni" lub "odstąpienie od inwestycji". Zdaniem autorów raportu, w ramach decyzji o uruchomieniu powierzchniowej eksploatacji kruszywa, można wskazać inną organizację pracy kopalni jako warianty działalności. Jako alternatywne rozwiązania w raporcie wskazano, że wielkość planowanej kopalni, a więc rozmiar rocznego wydobycia powodują, że praca w przyszłej kopalni [...] będzie miała charakter okresowy. Natężenie wywozu, a więc ruch samochodów nie będzie ciągłe. Można jednak dążyć do zwiększenia wywozu. Przy znacznej intensyfikacji wydobycia nastąpi zwiększony ruchu samochodów i praca maszyn załadowczych. Spowoduje też znaczną uciążliwość dla otoczenia i to zarówno pod względem hałasu jak i zapylenia, ale przyczyni się do krótszego czas funkcjonowania przedsięwzięcia. Teren wyrobiska zostanie szybciej rekultywowany. Według autorów raportu, miejsce rozpoczęcie eksploatacji jest w zasadzie narzucone obecnym kształtem powierzchni terenu. Uzasadnione jest prowadzenie eksploatacji od strony południowej i dalej w kierunku północnym. Jednak ze względu na kształt złoża, eksploatację można prowadzić jednym poziomem do granic złoża, o wysokości ściany wynikającej z możliwości urabiania koparki. Następnie powrócić do strony południowej i eksploatować drugi poziom. Jest to bardzo bezpieczna organizacja pracy, powodująca okresowe zwiększone oddziaływanie na sąsiadujące w południowej stronie zabudowania. Alternatywnie można przyjąć przygotowanie połowy powierzchni złoża poprzez zdjęcia nadkładu, który będzie przemieszczany z kierunku wschodniego do zachodu. Ponieważ jest to zgodne z nachyleniem terenu pracujące spycharki będą miały łatwiej spychać materiał "ku dołowi" tworząc równocześnie wał ochronny od strony zachodniej, a więc najbliższych zabudowań. W raporcie proponuje się konkretną drogę wywozu kruszywa. Wynika ona z najkrótszej odległości transportowej do miejscowości [...]. Na str. 71-85 raportu przedstawiono uzasadnienie proponowanego przez wnioskodawcę wariantu ze wskazaniem jego oddziaływania na środowisko. Z uzasadnienia tego wynika, że w zakresie oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na ludzi wyjaśniono, że wpływ eksploatacji złoża na ludzi należy rozpatrywać w dwu aspektach: wpływ na warunki mieszkańców sąsiadujących zabudowań; wpływ na pracowników kopalni. Planowane przedsięwzięcie będzie realizowane na części działek o numerach ewidencyjnych [...]. Obecnie powierzchnie przedmiotowych działek wykorzystywane są rolniczo. Na obszarze przewidzianym do powierzchniowej eksploatacji kopaliny pospolitej piasków skaleniowo-kwarcowych nie są usytuowane żadne obiekty zabudowy mieszkalnej. Najbliższe zabudowania i to gospodarcze znajdują się w odległości około 35,0 - 40,0 metrów od granicy złoża. Jednak ze względu na biegnącą tutaj linię energetyczną średniego napięcia roboty górnicze będą prowadzone w odległości nie mniejszej niż 50,0 metrów od tych zabudowań. Z chwilą stwierdzenia uciążliwości dla mieszkańców możliwe będzie usypanie wału ochronnego. Na powierzchni działki objętej pracami geologicznymi brak jest obiektów budowlanych, urządzeń infrastruktury technicznej lub innych wymagających ochrony. Brak jest linii wodociągowych, energetycznych czy też kanalizacyjnych. Według autorów raportu, przyszła eksploatacja złoża [...] nie będzie związana z niszczeniem siedlisk ludzkich, nie spowoduje również uciążliwości komunikacyjnej. Roboty górnicze prowadzone na terenie złoża [...] nie będą rodziły konfliktów społecznych. We wniosku tego fragmentu raportu stwierdzono, że powstanie planowanej kopalni piasków skaleniowo-kwarcowych [...] w czasie średnio terminowym nie będzie miało negatywnego wpływu na ludzi. W zakresie zagrożenia hałasem w raporcie wyjaśniono, że ze względu na bezpieczeństwo ruchu zakładu górniczego, oraz bezpieczeństwo powszechne transport wydobytego materiału odbywać się będzie tylko w porze dziennej. Zakłada się również, że stosowane tutaj maszyny będą technicznie sprawne, a więc emitujące niewielkie ilości spalin, które i tak ulegną szybkiemu rozproszeniu. Na potrzeby niniejszego "Raportu..." dr P.W. opracował dokumentację pn. "Klimat akustyczny" (dokumentacja w załączeniu - załącznik nr 2). W dokumentacji tej określono wielkości hałasu i jego rozkład określono na podstawie symulacji komputerowej. Z dokumentacji dr P.W. wynika, że "(...) Oddziaływanie akustyczne związane z przedsięwzięciem nie przekracza dopuszczalnych norm sprecyzowanych w załączniku do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. z 2014 r., poz. 112) (...)". Zdaniem autorów raportu, eksploatacja kruszywa, a więc kopalnia nie będzie źródłem przekroczenia wskazanych przepisami prawa wartości odniesienia substancji w powietrzu oraz dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku. Jednakże w celu ograniczenia uciążliwości stosowany będzie tylko, sprawdzony i sprawny technicznie sprzęt mechaniczny gwarantujący niską emisję substancji do powietrza oraz nie będący przyczyną nadmiernej emisji hałasu do otoczenia. W celu ograniczenia emisji zanieczyszczeń do powietrza oraz emisji hałasu, ciężarówki oczekujące na załadunek kruszywa będą wyłączać silniki, etc. Przewiduje się, że wpływ projektowanego przedsięwzięcia na faunę będzie następujący: likwidacji ulegnie siedlisko jakim są grunty sąsiadujące z obszarem poeksploatacyjnym teren w okresie eksploatacji złoża trwale utraci swoje obecne walory biocenotyczne oraz jako określone żerowiska dla fauny. W związku z tym zwierzęta migrujące po powierzchni ziemi będą zmuszone opuścić jak również ominąć teren kopalni. Praca maszyn i urządzeń oraz ruch pojazdów mechanicznych może płoszyć zwierzęta. Spowoduje to przemieszczenie się ich w inne rejony. Realizacja przedsięwzięcia polegającego na powierzchniowej eksploatacji kopaliny zmieni dotychczasowy sposób użytkowania powierzchni ziemi na obszarze sąsiadującym z poeksploatacyjnym. Spowoduje to likwidację dzisiejszych siedlisk lub też żerowisk. Do czasu rekultywacji terenu przekształconego robotami górniczymi obszar ten nie będzie pełnił funkcji bytu i żerowania dla fauny. W związku z tym zwierzęta przeniosą się na sąsiednie tereny. Powstałe środowiska w wyniku eksploatacji piasków skaleniowo-kwarcowych spowodują stworzenie dogodnych warunków dla żerowania zwierząt. Z treści raportu wynika, że powstanie planowanej kopalni [...] nie zakłóci istniejącej równowagi hydrologicznej najbliższej okolicy. Jedyny wpływ na powietrze planowanego przedsięwzięcia związany będzie z emisją spalin pochodzących z pracy silników maszyn budowlanych i środków transportowych. Wielkość i czas emisji tych spalin będzie zależny od aktualnego zapotrzebowania na kruszywo, ilości zaangażowanego sprzętu a przede wszystkim będzie występował okresowo i w niewielkiej ilości. Dodatkowo spaliny te będą ulegały szybkiemu rozproszeniu. Przewidywaną ilość emitowanych spalin jak również pyłów przedstawiono w załączniku nr 1. Zgodnie z art. 66 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 247 ze. zm., dalej: u.u.i.ś.), raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko powinien zawierać informacje umożliwiające analizę kryteriów wymienionych w art. 62 ust. 1 u.u.i.ś. oraz zawierać: uzasadnienie proponowanego przez wnioskodawcę wariantu, z uwzględnieniem informacji, o których mowa w pkt 6 i 6a, u.u.i.ś. Oznacza to, że przepis ten określa wymagania uzasadnienia tylko proponowanego przez wnioskodawcę wariantu, z uwzględnieniem informacji, o których mowa w pkt 6 i 6a, u.u.i.ś., a nie je twierdzi skarżąca kasacyjnie, że wymagania dotyczące uzasadnienia wynikające z treści art. 66 ust. 1 pkt 7 u.u.i.ś. dotyczącą wszystkich wariantów przedstawionych w raporcie. Zarzut błędnego zastosowania przepisu prawa materialnego - aby był skuteczny - musi zostać oparty na wykazaniu, że Sąd I instancji stosując przepis popełnił błąd subsumpcji, czyli, że niewłaściwie uznał, że stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. Jednakże nie ma możliwości skutecznego powoływania się na zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego w sytuacji, gdy nie zakwestionowano równocześnie ustaleń stanu faktycznego, na których oparto zaskarżone rozstrzygnięcie. Błędne zastosowanie przepisów materialnoprawnych zasadniczo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też dowiedzenia ich wadliwości (zob. wyrok NSA z 9 stycznia 2019 r., sygn. akt I GSK 939/16). W tej sprawie autorce skargi kasacyjnej nie udało się natomiast zakwestionować stanu faktycznego ustalonego przez organy administracji i przyjętego następnie przez Sąd I instancji. Z tych względów, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną.