III OSK 462/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 3 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 3 lipca 2018 r. sygn. akt III SAB/Łd 28/18 w sprawie ze skargi B.B. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w przedmiocie wydania decyzji o zwolnieniu ze służby, świadectwa służby oraz jednorazowej odprawy postanawia: 1. uchylić punkt 1 zaskarżonego wyroku i w tym zakresie odrzucić skargę; 2. oddalić skargę kasacyjną w pozostałym zakresie; 3. odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 3 lipca 2018 r. sygn. akt III SAB/Łd 28/18, po rozpoznaniu sprawy ze skargi sprawy ze skargi B.B. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w przedmiocie wydania decyzji o zwolnieniu ze służby, świadectwa służby oraz jednorazowej odprawy, oddalił skargę w przedmiocie bezczynności w wydaniu decyzji o zwolnieniu ze służby (pkt 1); odrzucił skargę w pozostałym zakresie (pkt 2). Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Z akt sprawy wynika, że pismem z dnia [...] maja 2017 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...], działając na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1948 ze zm., dalej w skrócie "p.w.k.a.s."), złożył [...] B.B. pisemną propozycję określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w [...], na stanowisku [...]. W propozycji wskazano, iż zaproponowane warunki zatrudnienia, po ich przyjęciu, będą obowiązywać od dnia 1 czerwca 2017 r. oraz że zgodnie z art. 170 ust. 2 p.w.k.a.s., w terminie 14 dni od dnia otrzymania niniejszej propozycji strona powinna złożyć pisemne oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia. W przypadku odmowy przyjęcia propozycji zatrudnienia, zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 2 p.w.k.a.s., stosunek służby wygaśnie po upływie 3 miesięcy, licząc od miesiąca następującego po miesiącu, w którym strona złoży oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia lub upłynie termin do złożenia oświadczenia, jednak nie później niż dnia 31 sierpnia 2017 r. Wygaśnięcie stosunku służbowego traktuje się jak zwolnienie ze służby. Przedmiotowa propozycja zatrudnienia została doręczona stronie w dniu 26 maja 2017 r. Pismem z dnia 31 maja 2017 r. B.B. wystąpiła o ponowne sprawdzenie wysokości ustalonego w propozycji zatrudnienia mnożnika kwoty bazowej (2,542), będącego podstawą do obliczenia uposażenia zasadniczego. Ponadto wskazała, że w związku z dokonanym "ucywilnieniem" uposażenie zasadnicze należało powiększyć o wartość składki na ubezpieczenie chorobowe (2,45% uposażenia). Jednocześnie podniosła, że wynagrodzenie netto na podstawie w/w mnożnika kwoty bazowej jest mniejsze od dotychczasowego, a według zapowiedzi Szefa KAS powinno być na dotychczasowym poziomie. Wniosła o ponowne sprawdzenie ustalonego mnożnika, ewentualnie jego korektę. W dniu 6 czerwca 2017 r. B.B., na podstawie art. 170 ust. 2 p.w.k.a.s., złożyła oświadczenie, że przyjmuje w/w propozycję zatrudnienia w Izbie Administracji Skarbowej w [...]. W tej samej dacie skarżąca, w związku z otrzymaną propozycją, wniosła o wypłatę odprawy, świadczenia za zwolnienie ze służby oraz o wydanie świadectwa służby. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] pismem z dnia 14 czerwca 2017 r. poinformował stronę, że przypadki, w których funkcjonariusz otrzymuje świadectwo służby określa art. 188 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1947 ze zm., dalej w skrócie "ustawa o KAS"), zgodnie z którym świadectwo służby otrzymuje m.in. funkcjonariusz zwolniony ze służby. W przypadku przyjęcia propozycji zatrudnienia przez funkcjonariusza, z dniem określonym w propozycji dotychczasowy stosunek służby, zgodnie z art. 171 ust. 1 pkt 2 p.w.k.a.s., przekształca się w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony lub określony. W tym wypadku ustawa nie przewiduje, że przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy traktuje się jak zwolnienie ze służby. W konsekwencji nie dochodzi do zwolnienia ze służby, a zatem brak jest podstaw do wydania świadectwa służby. Ponadto organ poinformował, że w przypadku ustania stosunku pracy w służbie cywilnej, świadectwo pracy będzie uwzględniało również okres służby. Odrębnym pismem z tej samej daty, tj. 14 czerwca 2017 r., organ wyjaśnił B.B., że w świetle obowiązujących przepisów brak jest podstaw prawnych do wypłaty świadczenia, o którym mowa w art. 170 ust. 4 p.w.k.a.s. Ponadto pismem z dnia 24 czerwca 2017 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] poinformował, że podtrzymuje stanowisko przedstawione w piśmie z dnia [...] maja 2017 r. w sprawie wysokości wynagrodzenia. W dniu 26 lipca 2017 r. B.B., działając na podstawie art. 50 i art. 53 § 2 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej w skrócie "p.p.s.a."), wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na wyżej wymienione akty z zakresu administracji publicznej, wydane przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...]. Wnosząc o uchylenie zaskarżonych aktów zarzuciła naruszenie art. 32 Konstytucji RP, a także naruszenie art. 250 ust. 4 ustawy o KAS w związku z art. 165 ust. 7 i art. 160 ust. 4, 5 i 6 p.w.k.a.s., poprzez odmowę wypłaty odprawy z tytułu zwolnienia ze służby stałej w związku z reorganizacja Służby Celnej i jednoczesnym zniesieniem dotychczasowych jednostek organizacyjnych tej Służby i w związku z zatrudnieniem w ramach korpusu służby cywilnej. Ponadto wskazała na naruszenie art. 188 ust. 1 ustawy o KAS w związku z art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s., poprzez odmowę wydania świadectwa służby w związku ze zwolnieniem skarżącej ze służby. Jednocześnie wskazała na naruszenie art. 160 ust. 4, 5 i 6 p.w.k.a.s., poprzez obniżenie wysokości jej wynagrodzenia o wartość składki na ubezpieczenie chorobowe (2,45% uposażenia zasadniczego) powstałe w związku z "ucywilnieniem". W związku z powyższym, na podstawie art. 146 § 1 i § 2 p.p.s.a., wniosła o uchylenie zaskarżonych aktów i uznanie, że skarżąca została zwolniona ze służby stałej w związku z reorganizacją Służby Celnej i w związku z zatrudnieniem w ramach korpusu służby cywilnej oraz że przysługuje jej odprawa oraz świadectwo służby w związku ze zwolnieniem ze służby. Skarżąca wniosła także o uznanie za zasadne wyrównania jej wynagrodzenia do poziomu sprzed ucywilnienia oraz zrekompensowanie w mnożniku kwoty bazowej pozostałych start finansowych, którymi są: obniżenie wysokości dodatku za wieloletnią służbę, odebranie płatnego urlopu zdrowotnego, pozbawienie perspektywy emerytury mundurowej po 22 latach nienagannej służby celnej, pozbawienie rekompensaty finansowej za sorty mundurowe. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o oddalenie skargi. W piśmie procesowym z dnia 12 grudnia 2017 r. skarżąca sprecyzowała swoje żądanie i wskazała, że wnosi o uznanie przez Sąd, iż została zwolniona ze służby oraz że powinna otrzymać świadectwo służby oraz odprawę na podstawie art. 250 ust. 1-3 ustawy o KAS. Pełnomocnik skarżącej w piśmie procesowym z dnia 13 grudnia 2017 r. podał, że popiera stanowisko skarżącej zawarte w piśmie z dnia 12 grudnia 2017 r., a ponadto z ostrożności procesowej wskazał, że wniesiona skarga powinna być rozumiana jako skarga na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w związku z brakiem wydania decyzji o zwolnieniu ze służby oraz świadectwa służby. W zakresie zarzutów i wniosków skarżącej co do odmowy wypłaty odprawy z tytułu zwolnienia ze służby, niezasadnego obniżenia wysokości wynagrodzenia, wyrównania wynagrodzenia oraz rekompensaty pełnomocnik pozostawił te kwestie do uznania Sądu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi powołanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę w przedmiocie bezczynności organu w wydaniu decyzji o zwolnieniu ze służby oraz odrzucił skargę w pozostałym zakresie. W uzasadnieniu wyroku podał, że złożona skarżącej – funkcjonariuszowi Służby Celno- Skarbowej propozycja zatrudnienia w służbie cywilnej wywiera skutek w postaci zwolnienia ze służby i w tym zakresie stanowi decyzję o zwolnieniu ze służby. Organ działa wobec skarżącej jako organ administracji publicznej, a jego propozycja zatrudnienia jest jednostronnym władczym rozstrzygnięciem, gdyż sam fakt jej złożenia oznacza, że stosunek służbowy funkcjonariusza nie będzie kontynuowany. Wniesiona w niniejszej sprawie skarga na bezczynność organu w przedmiocie braku wydania decyzji o zwolnieniu ze służby jest wyrazem sprzeciwu wobec zakończenia stosunku służbowego i wyraża wolę funkcjonariusza, aby taką decyzję otrzymać. Ma przy tym znaczenie fakt, że skarżąca w kierowanych do niej pismach nie była pouczana o przysługujących jej środkach odwoławczych. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, zarówno propozycja zatrudnienia (jako stanowiąca decyzję o zwolnieniu ze służby), jak i propozycja pełnienia służby (art. 169 ust. 4 p.w.k.a.s.), skierowane do funkcjonariusza na podstawie art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s., są objęte kognicją sądu administracyjnego (art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a). W obu tych przypadkach kognicją sądu administracyjnego objęta jest także bezczynność organu, co wynika wprost z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt. 1 p.w.k.a.s., stosunki pracy osób zatrudnionych w jednostkach Krajowej Administracji Skarbowej oraz stosunki służbowe osób pełniących służbę w jednostkach Krajowej Administracji Skarbowej wygasały z dniem 31 sierpnia 2017 r., jeżeli osoby te w terminie do dnia 31 maja 2017 r. nie otrzymały pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, przy czym zgodnie z art. 170 ust. 3 p.w.k.a.s., w takim przypadku wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje się jak zwolnienie ze służby, co w ocenie Sądu wymagało wydania przez organ stosownej decyzji. Złożona skarżącej propozycja zatrudnienia w sposób prawnie wiążący wpływa na jej sytuację prawną, choć nie nazwano jej decyzją. O istocie aktu przesądza jednak nie jego tytuł i forma, lecz jego treść i skutki jakie wywiera. Jednostronne rozstrzygnięcie organu podjęte w sferze stosunków zewnętrznych względem funkcjonariusza o tym, aby rozwiązać z nim stosunek służbowy i przedstawić mu jedynie propozycję pracy, w takim zakresie, w jakim zwalnia skarżącą ze służby, jest zatem decyzją, nawet jeżeli nie ma takiej nazwy. Nie budzi najmniejszej wątpliwości, że jest to władcze działanie organu względem funkcjonariusza i bez względu na to, czy złożona skarżącej propozycja zatrudnienia została przez nią przyjęta, czy też nie, należy traktować tę propozycję jak decyzję administracyjną o zwolnieniu ze służby, na którą stronie służy prawo wniesienia odwołania do Szefa KAS. Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż o bezczynności w załatwieniu sprawy można mówić wówczas, gdy organ jest zobowiązany do podjęcia określonego działania, a tego działania nie podejmuje i nie informuje strony o przyczynach braku działań. W uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie siedmiu sędziów z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. I OPS 6/08 wskazano, że sąd powinien skargę na bezczynność organu oddalić, jeżeli stwierdzi, że wbrew twierdzeniom skarżącego organ nie pozostawał w bezczynności w dniu wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Taka sytuacja zachodzi w rozpoznawanej sprawie, bowiem skoro skarżącej przedstawiono pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia, a – w ocenie Sądu – propozycja ta stanowi równocześnie decyzję o zwolnieniu ze służby, podlegającą zaskarżeniu do Szefa KAS, to nie można w takiej sytuacji Dyrektorowi Izby Administracji Skarbowej w [...] postawić skutecznie zarzutu bezczynności w wydaniu decyzji o zwolnieniu ze służby. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę w przedmiocie bezczynności w wydaniu decyzji o zwolnieniu ze służby. Odnosząc się do dalszych żądań skarżącej zawartych w skardze, tj. żądania wydania świadectwa służby oraz wypłaty odprawy w związku ze zwolnieniem ze służby, Sąd pierwszej instancji zauważył, że ustawa o KAS w art. 277 zawiera zasadę właściwości sądów powszechnych – sądów pracy do rozpatrywania sporów o roszczenia ze stosunku służbowego funkcjonariuszy w sprawach niewymienionych w art. 276 ust. 1. Właściwość sądów administracyjnych w sprawach wymienionych w art. 276 ust. 1-3 dotyczy takich spraw, w których wydano decyzję o przeniesieniu, powierzeniu pełnienia obowiązków służbowych na innym stanowisku, przeniesieniu na niższe stanowisko, przeniesieniu na inne lub równorzędne stanowisko służbowe w związku z reorganizacją jednostki organizacyjnej KAS, określeniu warunków pełnienia służby w związku ze zniesieniem jednostki organizacyjnej KAS bądź zawieszeniu w pełnieniu obowiązków służbowych oraz wydaniu decyzji o zwolnieniu ze służby. Mając na uwadze powyższe, w ocenie Sądu pierwszej instancji nie ulega wątpliwości, iż rozstrzygnięcie o żądaniu skarżącej w przedmiocie wydania świadectwa służby oraz wypłaty odprawy w związku ze zwolnieniem ze służby nie mieści się w zakresie spraw przekazanych do kontroli sądów administracyjnych. Sprawa tego rodzaju nie została zawarta w katalogu spraw, o których mowa w art. 276 ustawy o KAS, dla których ustawodawca przewidział właściwość sądów administracyjnych. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., odrzucił skargę w przedmiocie bezczynności organu w wydaniu świadectwa służby oraz wypłaty odprawy w związku ze zwolnieniem ze służby. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...]. Zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. zarzucił: 1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 122, art. 187 § 1 i art. 191 Ordynacji podatkowej, poprzez błędne przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że przedstawiona funkcjonariuszowi celnemu propozycja zatrudnienia w służbie cywilnej jest decyzją o zwolnieniu ze służby, podczas gdy w ocenie organu propozycja pracy stanowi ofertę zatrudnienia złożoną funkcjonariuszowi, która z dniem jej przyjęcia na podstawie art. 171 ust. 1 pkt 2 p.w.k.a.s. skutkuje przekształceniem dotychczasowego stosunku służby w stosunek pracy na czas nieokreślony, co miało istotny wpływ na ocenę prawną przedstawionej propozycji pracy zawartą w uzasadnieniu wyroku; 2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., poprzez ich niezastosowanie i nieodrzucenie skargi z powodu braku właściwości sądu administracyjnego, co było wynikiem błędnej wykładni przepisów prawa, tj. art. 165 ust. 7 i art. 169 ust. 4, art. 170 ust. 1, ust. 2 i ust. 3, art. 171 ust. 1 pkt 2 p.w.k.a.s. w zw. z art. 104 § 1 i § 2 i art. 107 § 1 k.p.a., poprzez uznanie propozycji zatrudnienia za decyzję administracyjną w rozumieniu art. 104 § 1 k.p.a., skutkującą zwolnieniem ze służby, w sytuacji, gdy propozycja nowych warunków zatrudnienia złożona skarżącej nie jest decyzją administracyjną, ani władczą czynnością lub innym aktem z zakresu administracji publicznej, tj. nie jest aktem lub czynnością, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., gdyż propozycja jest oświadczeniem woli pracodawcy (nie zaś władzy), o charakterze cywilnoprawnym, które musi być zaakceptowane przez funkcjonariusza, co oznacza, że nie podlega kontroli sądu administracyjnego; 3. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 1 i ust. 3 i art. 171 ust. 1 pkt 2 p.w.k.a.s. w zw. z art. 104 § 1 i art. 107 § 1 k.p.a., poprzez błędną wykładnię i uznanie, że przedstawiona przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] propozycja zatrudnienia wywiera skutek w postaci zwolnienia ze służby i w tym zakresie jest decyzją o zwolnieniu ze służby, podczas gdy w ocenie organu propozycja pracy stanowi ofertę zatrudnienia złożoną funkcjonariuszowi, która z dniem jej przyjęcia na podstawie art. 171 ust. 1 pkt 2 p.w.k.a.s. skutkuje przekształceniem dotychczasowego stosunku służby w stosunek pracy na czas nieokreślony; 4. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 165 ust. 7 w zw. z art. 169 ust. 4 p.w.k.a.s. w związku z art. 104 § 1 i § 2 oraz 107 § 1 k.p.a., poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że przedstawiona propozycja zatrudnienia jest decyzją administracyjną, podczas gdy w ocenie organu administracji publicznej propozycja pracy stanowi ofertę zatrudnienia złożoną funkcjonariuszowi, która z dniem jej przyjęcia na podstawie art. 171 ust. 1 pkt 2 p.w.k.a.s. skutkuje przekształceniem dotychczasowego stosunku służby w stosunek pracy na czas nieokreślony. Wskazując na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania. Ponadto wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego radcy prawnego, według norm przepisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów. B.B. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej odrzucenie, ewentualnie o oddalenie skargi kasacyjnej jako bezzasadnej. Ponadto wniosła o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W uzasadnieniu odpowiedzi stwierdziła, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty są niezasadne, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie wystąpiła przesłanka określona w art. 183 § 2 pkt 1 p.p.s.a., gdyż w tej sprawie droga przed sądem administracyjnym jest niedopuszczalna – art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Okoliczności skutkujące odrzuceniem skargi podlegają badaniu na każdym etapie postępowania sądowoadministracyjnego (por. m.in. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2011 r. sygn. akt II OSK 419/11). W świetle art. 183 § 1 oraz art. 134 § 2 w związku z art. 193 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny bierze je pod rozwagę niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej (por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 2009 r. sygn. akt II GPS 5/09, ONSA i WSA z 2010 r. nr 3, poz. 40). Stosownie do treści art. 189 p.p.s.a., jeżeli skarga podlegała odrzuceniu albo istniały podstawy do umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę lub umarza postępowanie. Stwierdzenie, że istniały przesłanki do odrzucenia skargi zobowiązuje zatem Naczelny Sąd Administracyjny do uchylenia wyroku Sądu pierwszej instancji i odrzucenia skargi, a zatem do podjęcia rozstrzygnięcia o charakterze formalnym. Z treści art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. wynika, że sąd skargę odrzuca, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że niniejsza sprawa w całości nie podlega kognicji sądu administracyjnego, dlatego też oddalenie przez Sąd pierwszej instancji skargi w przedmiocie bezczynności w wydaniu decyzji o zwolnieniu ze służby (pkt 1 zaskarżonego wyroku), a więc merytoryczne rozpoznanie skargi w tym zakresie, było nieprawidłowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, uzasadniając rozstrzygnięcie zawarte w pkt 1 zaskarżonego wyroku, uznał, że złożona skarżącej w dniu [...] maja 2017 r. propozycja zatrudnienia w służbie cywilnej jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. i wywiera skutek w postaci zwolnienia jej ze służby. Złożenie takiej propozycji wywołuje zatem – zdaniem Sądu – skutki o charakterze prawnokształtującym. Ze stanowiskiem takim nie można się zgodzić. Wbrew twierdzeniu Sądu pierwszej instancji, pisemna propozycja określającą nowe warunki zatrudnienia nie stanowi żadnej z form działania administracji podlegających kognicji sądu administracyjnego, o których mowa w art. 3 § 2 p.p.s.a., w tym decyzji administracyjnej z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., postanowienia z art. 3 § 2 pkt 2 i 3 p.p.s.a., czy też innego niż określony w pkt 1-3 aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (...) z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Od propozycji zatrudnienia przedstawionej B.B. nie przysługiwał zatem żaden środek zaskarżenia w administracyjnym toku instancji, jak również nie przysługiwała skarga do sądu administracyjnego. Na podstawie art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s. właściwy organ został uprawniony do złożenia każdej z wymienionych w tym przepisie grup adresatów zarówno propozycji służby, jak i propozycji zatrudnienia. Jednocześnie ustawodawca organom wymienionym w art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s. przyznał autonomiczne prawo do określenia rodzaju propozycji, która ma być przedstawiona konkretnej osobie. W ramach realizacji zmian strukturalnych, organizacyjnych i kadrowych Krajowej Administracji Skarbowej prawodawca nie wykluczył możliwości złożenia funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia w ramach stosunku pracy, a nie służby. Powyższe stwierdzenie znajduje potwierdzenie także w treści art. 169 ust. 3 p.w.k.a.s., w którym ustawodawca wprost odnosi się do kategorii funkcjonariuszy, którym została przedstawiona propozycja zatrudnienia. Użyty w art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s. zwrot "odpowiednio" dotyczy właściwości organu, w którego dyspozycji pozostają pracownicy i funkcjonariusze, którym należy złożyć propozycję i nie ogranicza organu w wyborze rodzaju proponowanej podstawy zatrudnienia. Nie oznacza to zatem, że w przypadku funkcjonariuszy przedkładana propozycja może dotyczyć wyłącznie nowych warunków służby. Natomiast użyty w tym przepisie spójnik "albo" służy zapewnieniu, że jeden adresat może otrzymać tylko jedną z alternatywnych propozycji. Ponadto, ustawodawca właściwym organom pozostawił także dalej idące prawo do niezłożenia pracownikom/funkcjonariuszom żadnej propozycji i zakreślił materialnoprawny termin realizacji tego uprawnienia, zawity do dnia 31 maja 2017 r. (art. 170 ust. 1 i 2 p.w.k.a.s.). Zauważyć należy, iż ustawodawca odnośnie propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia, o której mowa w art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s., nie zastrzegał dla niej formy decyzji, nie przewidział możliwości jej zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym, czy też wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Szczegółowej klasyfikacji w tym przedmiocie dokonał jedynie w przypadku propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby (art. 169 ust. 4-7 p.w.k.a.s.). Jak już wskazano, złożona B.B. propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia, o której mowa w art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s., nie stanowi decyzji administracyjnej w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego, przede wszystkim dlatego, że nie stanowi ona władczego rozstrzygnięcia. Jest to pismo proponujące funkcjonariuszowi Służby Celno-Skarbowej nowe warunki zatrudnienia i to od niego zależy, czy propozycję tę przyjmie w określonym terminie, czy też nie. Organ przedstawiający taką propozycję nie kształtuje jednostronnie praw i obowiązków funkcjonariusza, niezależnie od jego woli. Propozycja ta nie rodzi żadnych wiążących konsekwencji, a organ nie narzuca swojego stanowiska, które bezwzględnie należy zaakceptować jako jedynie słuszne. Skierowanie pisemnej propozycji do adresata jest jedynie przedstawieniem pewnego rozwiązania. To od woli adresata, a konkretnie treści złożonego przez niego oświadczenia, zależą dopiero dalsze działania organu. Tego rodzaju propozycja nie stanowi także aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Nie dotyczy ona bowiem bezpośrednio praw i obowiązków administracyjnoprawnych jej adresata, gdyż te – wchodząc w skład dotychczasowego stosunku służbowego – zostają bezpośrednio poddane ukształtowaniu z mocy prawa albo w wyniku przyjęcia propozycji (art. 171 ust. 1 p.w.k.a.s.), albo w wyniku jej odrzucenia (art. 170 ust. 1-3 p.w.k.a.s.). Wskutek złożenia pisemnej propozycji zatrudnienia nie następuje potwierdzenie uprawnienia lub obowiązku określonego podmiotu wynikającego wprost z ustawy. Propozycja zmierza bowiem do przekształcenia istniejącego stosunku służbowego w stosunek pracy w służbie cywilnej albo do zakończenia tego stosunku w drodze jego wygaśnięcia z mocy prawa (w razie odmowy przyjęcia propozycji). Propozycja zatrudnienia dopiero wraz z dopełniającym ją elementem w postaci odpowiedniej reakcji funkcjonariusza (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2000 r., sygn. akt K 1/99; publ. OTK 2000/2/59) tworzy pełny stan faktyczny, który wywołuje skutki z mocy samego prawa (przekształcenie stosunku służbowego/pracowniczego albo jego wygaśnięcie). W tym sensie czynność organu polegająca na złożeniu propozycji, o której mowa w art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s., nie jest samodzielną czynnością administracyjnoprawną dotyczącą bezpośrednio praw lub obowiązków, które wynikają z przepisów prawa. Prawa i obowiązki funkcjonariusza nie są w żaden sposób przez tę propozycję konkretyzowane, gdyż samo jej złożenie nie wywołuje samodzielnie skutków o charakterze prawno-kształtującym, jak również nie dotyczy obowiązków lub uprawnień wynikających z przepisów prawa, a więc omawiany akt nie ustala, nie stwierdza oraz nie potwierdza uprawnień i obowiązków określonych przepisami prawa. Co więcej, właściwy do złożenia takiej propozycji zatrudnienia organ nie jest w ogóle do tego ustawowo zobligowany względem dotychczasowego funkcjonariusza. W przypadku B.B. złożona jej przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w dniu [...] maja 2017 r. pisemna propozycja określająca warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w [...] przedstawiała możliwość kontynuowania przez nią zatrudnienia na nowych warunkach i nie wywoływała jeszcze żadnych skutków prawnych. Nie kształtowała jednostronnie jej praw i obowiązków. W tym zakresie pozostawiała jej swobodę i od niej zależało, czy tę propozycję przyjmie w określonym w ustawie terminie, czy też nie. Konsekwencja propozycji powstała z mocy prawa dopiero w dniu 6 czerwca 2017 r., gdy złożyła ona oświadczenie o jej przyjęciu. Wówczas, z dniem określonym w propozycji zatrudnienia, jej dotychczasowy stosunek służby przekształcił się w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony (art. 171 ust. 1 p.w.k.a.s.). W przypadku, gdyby w terminie określonym w art. 170 ust. 2 p.w.k.a.s. nie złożyła ona oświadczenia w tym przedmiocie albo odmówiła przyjęcia propozycji zatrudnienia, stosunek służbowy wygasłby z mocy prawa w dniu 31 sierpnia 2017 r. Wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje się jak zwolnienie ze służby. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w niniejszej sprawie Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] nie był zobowiązany do złożenia B.B. – funkcjonariuszowi Służby Celno-Skarbowej wyłącznie propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby. W sprawie nie zostały spełnione zatem przesłanki, które kwalifikowałyby złożoną jej propozycję nowych warunków zatrudnienia jako decyzję, czy też inny akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., podlegające kognicji sądu administracyjnego. Trafność powyższego stwierdzenia potwierdza także uzasadnienie uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie siedmiu sędziów z dnia 1 lipca 2019 r. sygn. akt I OPS 1/19. W powyższej uchwale zwrócono również uwagę, że domniemanie załatwienia sprawy w drodze decyzji możliwe jest do przyjęcia tylko w sytuacji, gdy przepisy prawa upoważniają organ administracji publicznej do załatwienia sprawy administracyjnej, lecz nie określają formy jej załatwienia. Natomiast pogląd o domniemaniu działania w formie decyzji administracyjnej, jeżeli ustawodawca nie sprecyzował prawnej formy działania administracji w danej sprawie, ma sens tylko wówczas, gdy przepisy prawa upoważniają organ administracji publicznej do załatwienia indywidualnej sprawy administracyjnej w sposób władczy i jednostronny, lecz nie określają formy rozstrzygnięcia tej sprawy. Taka sytuacja nie ma jednak miejsca w przypadku przekształcenia dotychczasowego stosunku służby w służbie przygotowawczej albo stałej w stosunek pracy, ponieważ art. 171 ust. 1 pkt 2 p.w.k.a.s. wyraźnie stanowi, że organ, decydując się w odniesieniu do konkretnego funkcjonariusza na zastosowanie tego rozwiązania, ma podjąć stosowne działanie w formie cywilnoprawnej, a więc ma złożyć propozycję w drodze oświadczenia woli o konkretnej treści. Nie można zatem uznać, że w tym zakresie jego działanie ma charakter władczy i jednostronny. Uwzględniając powyższe, przyjąć należy, iż skoro w okolicznościach niniejszej sprawy organ nie miał obowiązku wydawania decyzji o zakończeniu przekształconego stosunku służbowego w stosunek pracy, a więc o zwolnieniu ze służby, to jego zachowanie nie może być oceniane w kategoriach bezczynności. W związku z tym skarga B.B. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w tym zakresie była niedopuszczalna. Zarzuty skargi kasacyjnej, których istota sprowadza się do zakwestionowania stwierdzenia Sądu pierwszej instancji, że przedstawiona skarżącej propozycja zatrudnienia jest decyzją administracyjną o zwolnieniu jej ze służby, należało zatem uznać za uzasadnione. W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny był zobligowany do zastosowania w sprawie art. 189 p.p.s.a., tj. uchylenia pkt 1 zaskarżonego wyroku i odrzucenia skargi B.B. w przedmiocie bezczynności organu w wydaniu decyzji o zwolnieniu ze służby na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., o czym orzeczono w pkt 1 postanowienia. Należy ponadto podkreślić, że w skardze kasacyjnej organ zaskarżył wprawdzie wyrok z dnia 3 lipca 2018 r. w całości, to jednak nie przytoczył żadnych zarzutów wobec pkt 2 tego wyroku, w którym odrzucono skargę B.B. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w wydaniu świadectwa służby oraz wypłaty odprawy w związku ze zwolnieniem ze służby. Jak już wskazano, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. W konsekwencji nieodniesienia się autora skargi kasacyjnej do w/w kwestii, tj. niezakwestionowania rozstrzygnięcia zawartego w pkt 2 zaskarżonego wyroku i braku zarzutów w tym zakresie – skargę kasacyjną w tej części należało oddalić w oparciu o art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto w pkt 3 postanowienia w oparciu o art. 207 § 2 p.p.s.a., odstępując od zasądzenia ich zwrotu na rzecz organu. Skład orzekający podzielił pogląd zaprezentowany w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 stycznia 2008 r., sygn. akt I FSK 140/07 i z dnia 21 lutego 2012 r., sygn. akt II GSK 51/11, że jeżeli wyłączną przyczyną sprawiającą, że doszło do postępowania kasacyjnego było wadliwe orzeczenie Sądu pierwszej instancji, które spowodowało wniesienie skargi kasacyjnej uwzględnionej przez Naczelny Sąd Administracyjny, to brak jest dostatecznych podstaw do tego, aby obciążyć stronę, która wniosła skargę do Sądu pierwszej instancji, kosztami postępowania kasacyjnego na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. Sprawa została rozpoznana w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.).