III OSK 4610/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 8 stycznia 2021 r. sygn. akt II SA/Łd 754/20 o odrzuceniu skargi A. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie oddalenia skargi na bezczynność wierzyciela w podejmowaniu czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych w celu wykonania decyzji dotyczącej naruszenia stosunków wodnych postanawia: oddalić skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi postanowieniem z dnia 8 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Łd 754/20, po rozpoznaniu skargi A. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2020 r., nr [...], w przedmiocie oddalenia skargi na bezczynność wierzyciela w podejmowaniu czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych w celu wykonania decyzji dotyczącej naruszenia stosunków wodnych – odrzucił skargę. Jak wskazał Sąd pierwszej instancji ww. postanowieniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], na podstawie art. 6 § 1a ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz. U. z 2020r., poz. 1427) - zwanej dalej: "u.p.e.a.", oddaliło skargę A. S. na bezczynność wierzyciela w podejmowaniu czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych w celu wykonania decyzji Burmistrza Gminy i Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2003 r., znak: [...] w przedmiocie naruszenia stosunków wodnych. W pouczeniu Kolegium wskazało, że na to postanowienie nie przysługuje zażalenie; stronie przysługuje prawo wniesienia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Skargę do sądu na to postanowienie - bez wnoszenia środka zaskarżenia - złożyła A. S., wskazując, że rezygnuje z prawa zwrócenia się z wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy. Wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zobowiązanie Burmistrza Miasta [...] do załatwienia sprawy polegającej na wyegzekwowaniu prawomocnej decyzji z dnia [...] grudnia 2003 r., nakazującej właścicielowi działki nr [...] odkopanie rowu odwadniającego w terminie miesiąca oraz o zasądzenie kosztów postępowanie według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej odrzucenie, podnosząc, że skarżąca nie wyczerpała przysługujących jej środków zaskarżenia. Zgodnie z pouczeniem zawartym w zaskarżonym postanowieniu powinna była ona wystąpić do organu odwoławczego z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Możliwość rezygnacji z tej instytucji ma bowiem zastosowanie wyłącznie do decyzji. Pismem z dnia [...] grudnia 2020 r. skarżąca, ustosunkowując się do odpowiedzi organu na skargę, podtrzymała swój wniosek o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zobowiązanie Burmistrza Miasta [...] do załatwienia sprawy polegającej na wyegzekwowaniu wykonania prawomocnej decyzji z dnia [...] grudnia 2003 r. Ponadto podniosła, że biorąc pod uwagę art. 6 § 1a u.p.e.a., wskazujący, że przysługuje zażalenie oraz pouczenie w zaskarżonym postanowieniu, iż przysługuje jej wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, a także okoliczność, że Kolegium wypowiadało się negatywnie wielokrotnie w jej sprawie, zasadne było wystąpienie do Sądu. W ocenie skarżącej, skarga jest zasadna, ponieważ organ pozostaje bezczynny w egzekwowaniu obowiązku nałożonego decyzją z dnia [...] grudnia 2003 r. Wskazanym na wstępie postanowieniem Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę za przedwczesną, a tym samym niedopuszczalną, bowiem skarżąca nie wyczerpała - wbrew regulacji art. 52 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) - dalej: "P.p.s.a.", przewidzianego w art. 6 § 1a w zw. z art. 17 § 1b u.p.e.a. środka zaskarżenia w postaci zażalenia. Sąd meriti nie podzielił stanowiska Kolegium tak co do pouczenia o zaskarżeniu objętego skargą postanowienia w drodze wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, jak i wyrażonego w odpowiedzi na skargę poglądu, że skarga podlega odrzuceniu z uwagi na nie skorzystanie przez skarżącą z wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Sąd ten stwierdził również niesporną w tej sprawie okoliczność wniesienia przez skarżącą skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego bez wyczerpania przewidzianego prawem środka zaskarżenia w postaci zażalenia do samorządowego kolegium odwoławczego. Okoliczność tę przyznaje sama skarżąca w skardze oraz polemizując ze stanowiska Kolegium zawartym w odpowiedzi na skargę, w którym wnosi ono o odrzucenie skargi z uwagi na niewyczerpanie środka zaskarżenia. Wadliwość tego poglądu Kolegium nie czyni jednakże skargi dopuszczalną. Powyższa okoliczność skutkuje w ocenie Sądu Wojewódzkiego odrzuceniem skargi, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. w zw. z art. 52 § 1 i § 2 P.p.s.a., jako wniesionej przedwcześnie z uwagi na niewyczerpanie wymaganego ustawą (u.p.e.a.) administracyjnego trybu zaskarżenia postanowienia oddalającego skargę na bezczynność wierzyciela w postaci wniesienia zażalenia do samorządowego kolegium odwoławczego. Ponadto Sąd pierwszej instancji podkreślił, że powyższa niedopuszczalność skargi jest konsekwencją wadliwego pouczenia zawartego w zaskarżonym postanowieniu. W pouczeniu tym Kolegium stwierdziło, wbrew zaprezentowanej regulacji u.p.e.a., że na postanowienie w przedmiocie oddalenia skargi na bezczynność wierzyciela nie przysługuje zażalenie, lecz wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, z czym wiąże się uprawnienie strony do wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego z pominięciem wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Wadliwe pouczenie strony przez Kolegium nie może jednak, zdaniem Sądu meriti, szkodzić stronie, która zastosowała się do wadliwego pouczenia i stosownie do obowiązującej regulacji prawnej skorzystała z prawa wniesienia skargi do sądu bez wyczerpania trybu zaskarżenia. Odrzucenie skargi z uwagi na niewyczerpanie trybu zaskarżenia nie zamyka zatem skarżącej drogi do ponownego poddania sprawy sądowoadministracyjnej kontroli, bowiem po zwrocie akt Kolegium obowiązane będzie rozpoznać wniesioną w tej sprawie skargę jako zażalenie. Na to rozstrzygnięcie z kolei będzie przysługiwało skarżącej prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego i poddania kontroli sądowej zasadności ewentualnego ponownego postanowienia o oddaleniu skargi na bezczynność wierzyciela. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości, zarzuciło naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 17 § 1b u.p.e.a., poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepis ten znajduje zastosowanie do postanowienia organu wyższego stopnia względem wierzyciela oddalającego skargę na bezczynność wierzyciela na podstawie art. 6 § 1a u.p.e.a., 2) art. 6 § 1a w zw. z art. 18 u.p.e.a. oraz w zw. z art. 144 i art. 127 § 3 K.p.a., poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że na postanowienie samorządowego kolegium odwoławczego oddalające skargę na bezczynność wierzyciela w podejmowaniu czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych przysługuje zażalenie, a nie wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy; 3) art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 52 § 1 i § 2 P.p.s.a. poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie polegające na odrzuceniu skargi na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2020 r. jako wniesionej przedwcześnie, z uwagi na niewyczerpanie wymaganego ustawą administracyjnego trybu zaskarżania postanowienia oddalającego skargę na bezczynność wierzyciela w postaci wniesienia zażalenia do samorządowego kolegium odwoławczego, w sytuacji, gdy odrzucenie skargi, jako wniesionej przedwcześnie, winno nastąpić z uwagi na niewyczerpanie wymaganego ustawą administracyjnego trybu zaskarżania postanowienia oddalającego skargę na bezczynność wierzyciela w postaci złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, 4) art. 141 § 1 pkt 4 i art. 153 w zw. z art. 166 P.p.s.a. poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie i zamieszczenie w uzasadnieniu postanowienia wskazań co do dalszego postępowania, podczas gdy na podstawie ww. przepisów takie wskazania mogą zostać zamieszczone w uzasadnieniu orzeczenia, gdy w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, co w rozpatrywanej sprawie nie miało miejsca, jako że skarga podlegała odrzuceniu i nie była rozpatrywana merytorycznie. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o: - uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i odrzucenie skargi A. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2020 r., na tej podstawie, że została wniesiona przedwcześnie z uwagi na niewyczerpanie wymaganego ustawą administracyjnego trybu zaskarżania postanowienia na bezczynność wierzyciela w postaci złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, ewentualnie - uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi; - zasądzenie od skarżącej na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano. W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. S. wniosła o jej odrzucenie, nie argumentując jednakże w żaden sposób swego żądania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zaskarżone postanowienie, mimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Przechodząc do rozpoznania zarzutów skargi wskazać na wstępie należy, że zgodnie art. 6 § 1 u.p.e.a. w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku, wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. Na bezczynność wierzyciela w podejmowaniu czynności, o których mowa w § 1, służy skarga podmiotowi, którego interes prawny lub faktyczny został naruszony w wyniku niewykonania obowiązku oraz organowi zainteresowanemu wykonaniem obowiązku. Postanowienie w sprawie skargi wydaje organ wyższego stopnia. Na postanowienie oddalające skargę przysługuje zażalenie (art. 6 § 1a u.p.e.a.). Z powyższego wynika zatem, że na takie postanowienie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, nie zaś skarga do sądu administracyjnego. Mając na uwadze brzmienie wskazanych przepisów należy stwierdzić, że skardze A. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2020 r., nie można było nadać dalszego biegu. Nie wyczerpano bowiem środków zaskarżenia, w rozumieniu art. 52 § 1 P.p.s.a., co w konsekwencji na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. czyniło ją niedopuszczalną, o czym słusznie orzekł Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Natomiast, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie sposób czynić zarzutu pod adresem Kolegium, że w pouczeniu do wydanego w sprawie postanowienia zawarło informację o przysługującym stronie skarżącej wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, zamiast zażaleniu. Należy mieć bowiem na uwadze, że co prawda w treści przepisu art. 6 § 1a u.p.e.a. wskazano, że na postanowienie oddalające skargę przysługuje zażalenie, to jednakże niekiedy staje się ono de facto wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 6 § 1a u.p.e.a. w zw. z art. 127 § 3 i art. 144 K.p.a.). W okolicznościach przedmiotowej sprawy kwestia użycia w pouczeniu przez organ administracji wyrażenia "zażalenie", czy też "wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy" nie ma istotnego wpływu, gdyż strona skarżąca nie zastosowała się do pouczenia, co w konsekwencji czyniło skargę do Sądu Wojewódzkiego niedopuszczalną. Zgodzić należy się jednakże z zarzutami skargi kasacyjnej dotyczącymi kwestii zamieszczenia przez Sąd pierwszej instancji pod adresem organu administracji wskazań co do dalszego postępowania, zgodnie z którymi: "po zwrocie akt Kolegium obowiązane będzie rozpoznać wniesioną w tej sprawie skargę jako zażalenie." Abstrahując już od całkowicie chybionego sformułowania, jakoby odrzucona skarga miała stać się w postępowaniu przed organem administracji zażaleniem, to wskazać należy, że rozstrzygnięcie wydane na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. ma charakter formalny i jest równoznaczne z odmową poddania skargi pod merytoryczne rozpoznanie. Innymi słowy, z uwagi na wskazane w powołanym powyżej przepisie uchybienia, kontrola legalności działań administracji w konkretnej sprawie w ogóle nie może być przeprowadzona. W konsekwencji, odrzucając skargę, sąd administracyjny nie jest uprawniony do formułowania ocen dotyczących ewentualnych naruszeń przepisów prawa materialnego, czy przepisów postępowania w postępowaniu przed organami administracji, jak również nie może w tym względzie formułować wskazań, co do dalszego postępowania, o których mowa w art. 153 P.p.s.a. Postanowienie o odrzuceniu skargi nie jest bowiem orzeczeniem o charakterze merytorycznym, co trafnie podniesiono w skardze kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny doszedł jednak do wniosku, że uchybienie to, w tej konkretnej sprawie, nie miało istotnego wpływu na jej wynik. Wobec stwierdzenia, że zaskarżone skargą kasacyjną postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, Naczelny Sąd Administracyjny skargi kasacyjnej nie uwzględnił i oddalił ją na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 1 i § 3 P.p.s.a.