III OSK 4604/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) sędzia NSA Tamara Dziełakowska po rozpoznaniu w dniu 25 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej N.L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 15 grudnia 2020 r. sygn. akt II SA/Bk 730/20 w sprawie ze skargi N.L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania nakazu przywrócenia stanu poprzedniego oraz wykonania urządzeń zapobiegających szkodom oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 15 grudnia 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę N.L. (dalej: skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z [...] sierpnia 2020 r. w przedmiocie odmowy wydania nakazu przywrócenia stanu poprzedniego oraz wykonania urządzeń zapobiegających szkodom. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że wnioskiem z 25 lutego 2009 r. skarżąca wystąpiła do Wójta Gminy Hajnówka o wszczęcie postępowania w sprawie przepływu wód powierzchniowych z działki nr [...] położonej w obrębie [...] w gminie [...], stanowiącej własność W.R., na sąsiednią działkę nr [...], stanowiącą własność skarżącej. W ocenie skarżącej, zmiany w przepływie wody wynikają z podwyższenia działki nr [...] i zasypania rowu, który odprowadzał nadmiar wody do rowu w pasie drogowym. Sąd I instancji opisał przebieg postępowania administracyjnego, w tym pięć decyzji Wójta Gminu Hajnówka, które były uchylane decyzjami Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku. W maju 2013 r. sporządzona została opinia wodnoprawna przez biegłego, której wnioski wskazywały na brak podstaw do nakazania właścicielowi działki nr [...] przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom. Decyzją z [...] czerwca 2013 r. Wójt Gminu Hajnówka odmówił nakazania W.R. przywrócenia stanu poprzedniego oraz wykonania urządzeń zapobiegających szkodom. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku decyzją z [...] sierpnia 2013 r. Wyrokiem z 13 marca 2014 r. sygn. akt II SA/Bk 982/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uchylił zaskarżoną decyzję z [...] sierpnia 2013 r. oraz poprzedzającą ją decyzję z [...] czerwca 2013 r. Postanowieniem z [...] lipca 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku wyznaczyło do załatwienia sprawy Burmistrza Miasta Hajnówka. Sąd I instancji opisał dalszy przebieg postępowania administracyjnego, w tym decyzje organu I instancji, które były uchylane decyzjami Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku, a także przeprowadzane w tym postępowaniu dowody. Decyzją z [...] czerwca 2020 r. organ I instancji umorzył postępowanie w sprawie z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Organ stwierdził, że właściciel działki nr [...] zabezpieczył działkę skarżącej przed zalewaniem i nie występują na niej obecnie szkody zalewowe. Postępowanie nie potwierdziło jednoznacznego naruszenia przez W.R. stosunków wodnych, a tym samym brak było podstaw nakazania mu wykonania urządzeń, tym bardziej, że te zostały już zrealizowane. Jako podstawę prawną decyzji powołano art. 234 ust. 3 ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. 2020 r, poz. 310, dalej: Prawo wodne z 2017 r.). Odwołanie od decyzji z [...] czerwca 2020 r. wniosła skarżąca. Decyzją z [...] sierpnia 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku uchyliło decyzję organu I instancji w całości (pkt 1) oraz odmówiło nakazania W.R. przywrócenia stanu poprzedniego oraz wykonania urządzeń zapobiegających szkodom (pkt 2 ). W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że przeprowadzone postępowanie nie wykazało jakie działania W.R. przyczyniły się do zmiany stosunków wodnych na gruncie. Nie stwierdzono również szkód na gruncie skarżącej. Ustalono zaś, że nachylenie działki nr [...] w kierunku działki nr [...], jest zgodne z naturalnym kierunkiem spływu wód powierzchniowych, a działka nr [...] jest częściowo nachylona w stronę przeciwną, co powoduje zbieranie się wody przy fundamencie ogrodzenia. Jako podstawę rozstrzygnięcia organ wskazał art. 29 ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2017 r., poz. 1121, dalej: Prawo wodne). Skargę na decyzję z [...] sierpnia 2020 r. wniosła skarżąca. Oddalając skargę Sąd I instancji wskazał, że brak należytej oceny pierwszej sporządzonej w sprawie opinii wodnoprawnej, stanowił zasadniczą przyczynę wyroku uchylającego z 13 marca 2014 r. sygn. akt II SA/Bk 982/13. W wyroku tym Sąd I instancji zawarł szczegółowe wskazania co do dalszego postępowania, które koncentrowały się przede wszystkim na konieczności wyczerpującego zgromadzenia materiału dowodowego, który dałby rzetelny obraz stanu faktycznego na gruncie. Sąd wskazał na konieczność przeprowadzenia oględzin obu działek w czasie opadów deszczu lub bezpośrednio po nich oraz wykonanie w ich trakcie dokumentacji fotograficznej, w celu skonfrontowania jej ze zdjęciami złożonymi do akt przez skarżącą. W ocenie Sądu I instancji, organ odwoławczy nie miał podstaw do zastosowania art. 29 ust. 3 Prawa wodnego z 2001 r. Z akt sprawy wynika, że właściciel działki nr [...] w poprzednich latach utwardził teren swojej posesji, na skutek czego doszło do wzmożonego napływu wód opadowych i roztopowych w kierunku pasa przygranicznego, jednak aktualnie brak jest szkodliwego wpływu tej zmiany na działkę skarżącej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca. Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania. Po pierwsze, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – dalej: p.p.s.a.) w związku z 151 p.p.s.a. oraz w związku z art. 7 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: k.p.a.). Polegało to na błędnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że organ w sposób prawidłowy ustalił stan faktyczny sprawy. Organ w sposób nieprawidłowy oraz sprzeczny z zaleceniem wynikającym z wyroku w sprawie II SA/Bk 982/13 przyjął, że "adaptacje" wykonane przez W.R. podczas opadów deszczu i roztopów nie powodują zalewania nieruchomości skarżącej. Po drugie, "art. 145 § 1 ust. 1 c" p.p.s.a. w związku z art. 77 i art. 80 k.p.a., przez brak uchylenia przez Sąd I instancji zaskarżonej decyzji. W ocenie skarżącej, decyzja została wydana z naruszeniem przepisów formalnych, tj. organ prowadzący postępowanie nie zrealizował obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego sprawy. Po trzecie, "art. 145 § 1 ust. 1 a" p.p.s.a. przez brak uchylenia przez Sąd I instancji zaskarżonej decyzji, w sytuacji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem prawa materialnego tj. naruszeniem art. 29 Prawa wodnego z 2001 r. Po czwarte, "art. 113 §" p.p.s.a. przez zamknięcie rozprawy i wydanie orzeczenia, pomimo braku wyjaśnienia dostatecznie okoliczności mających istotne znaczenie dla postępowania. Ponadto skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 29 Prawa wodnego. W konsekwencji Sąd I instancji błędnie przyjął, że warunkiem wydania przez organ I instancji decyzji nakazującej właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodzie jest wystąpienie szkody. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz uchylenie "decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi w celu prawidłowego przeprowadzenia postępowania dowodowego". Skarżąca wniosła również o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów wynagrodzenia pełnomocnika skarżącej, według norm przepisanych. Skarżąca oświadczyła, że zrzeka się rozprawy i wnosi o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Po pierwsze, zarzuty skargi kasacyjnej zawierają liczne uchybienia formalne i zostały częściowo błędnie sformułowane. Pierwszy z zarzutów skargi kasacyjnej podnosi naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z 151 p.p.s.a. oraz w związku z art. 7 k.p.a. W ocenie skarżącej, organ w sposób nieprawidłowy oraz sprzeczny z zaleceniem wynikającym z wyroku w sprawie II SA/Bk 982/13 przyjął, że "adaptacje" wykonane podczas opadów deszczu i roztopów nie powodują zalewania nieruchomości skarżącej. Zgodnie z art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przepis ten nie został jednak powołany w ramach zarzutów kasacyjnych, a tylko na tej podstawie skarżąca mogła kwestionować brak realizacji przez organ wytycznych wynikających z uprzednio wydanego w sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 13 marca 2014 r. Ponadto, w ramach zarzutów kasacyjnych skarżąca powołała się na naruszenie "art. 145 § 1 ust. 1 c" p.p.s.a., "art. 145 § 1 ust. 1 a" p.p.s.a., "art. 113 §" p.p.s.a., jak i art. 77 k.p.a. Przepis art. 145 § 1 p.p.s.a. nie dzieli się na ustępy, ale na punkty i litery. Natomiast w przypadku zarzutu naruszenia art. 113 p.p.s.a. skarżąca nie wskazała właściwej jednostki redakcyjnej tego przepisu, co dotyczy także art. 77 k.p.a. Powyższe uchybienia nie zostały naprawione w ramach uzasadnienia skargi kasacyjnej, która dzieli się na trzy części: "I. Stan faktyczny"; "II. Zarzuty związane z naruszeniem art. 145 § 1 ust. 1 p.p.s.a." (który ponownie został powołany w sposób nieprawidłowy) oraz "III. Zarzuty związane z naruszeniem art. 29 ustawy z dnia 18.07.2001 r. Prawo wodne". W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca w żadnym miejscu nie odnosi się do naruszenia art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a., jak i art. 113 p.p.s.a. Zarzuty w tym zakresie stanowią wyłącznie polemikę z ustalonym przez organy i przyjętym przez Sąd I instancji stanem faktycznym sprawy. Po drugie, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie skargi kasacyjnej w zakresie zarzutów naruszenia prawa procesowego zostało w znacznej części sformułowane w sposób ogólny i opierają się na stwierdzeniu, że wyniki pomiarów dokonane przez organ były niemiarodajne, ponieważ w czasie ich wykonania nie padał deszcz. Natomiast deszcz padał dzień wcześniej i nie był obfity, a do tego nastąpił po okresie suszy. Zdaniem skarżącej, nie można uznać oględzin przeprowadzonych w dniu następnym po opadach za oględziny przeprowadzone tuż po opadach, tak jak to nakazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w wyroku z 13 marca 2014 r. W ocenie jednak Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji prawidłowo orzekł, że organy obu instancji zebrały kompletny i wyczerpujący materiał dowodowy. Na materiał ten składają się przede wszystkim protokoły przeprowadzonych na gruncie oględzin, zawierające oświadczenia stron postępowania oraz wykonane w ich trakcie zdjęcia. Aktualny stan faktyczny wynika z ostatniego ze sporządzonych w sprawie protokołów, co nastąpiło w wyniku oględzin przeprowadzonych 9 czerwca 2020 r., po uprzednich opadach deszczu. Wynika z niego, że w 2018 r. W.R. wykonał drenaż wzdłuż części ogrodzenia obu działek, który skutecznie odprowadza wody opadowe do rowu przydrożnego na działce drogowej, zgodnie z naturalnym kierunkiem spływu wód powierzchniowych. Oględziny wykazały, że obecnie nie występuje przepływ wody z działki nr [...] na działkę skarżącej, a tym samym jakiekolwiek zalewanie działki skarżącej. Wykonanie prac drenażowych potwierdziła również skarżąca, zarówno podczas oględzin, jak i w piśmie z 22 czerwca 2020 r. W piśmie tym wskazała, że w pasie przygranicznym, przy którym nie wykonano drenażu występuje dalsze zalewanie jej posesji wodami napływowymi z działki nr [...] , jednak nie przedłożyła na potwierdzenie tej okoliczności żadnego dowodu. Twierdzenie skarżącej było zatem sprzeczne z ustaleniami protokołu oględzin stanowiącego wiarygodny dowód w sprawie. Stanowisko Sądu I instancji wyrażone w tym zakresie nie zostało skutecznie podważone w skardze kasacyjnej. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, skarżąca miała możliwość wykazania, że pomimo wykonania drenażu jej nieruchomość jest wciąż zalewana. Mogło to nastąpić przykładowo przez przedłożenie własnej opinii biegłego posiadającej wiadomości specjalne w tym zakresie. Z tych przyczyn zarzuty podnoszące naruszenie przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z 151 p.p.s.a. oraz w związku z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. nie zasługiwały na uwzględnienie. Na uwzględnienie nie zasługiwały także zarzuty podnoszące naruszenie prawa materialnego tj. art. 29 ust. 3 Prawa wodnego. Zgodnie z treścią tego przepisu, jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Wbrew zatem twierdzeniom skargi kasacyjnej, ustawodawca w sposób jednoznaczny uzależnił możliwość zastosowania normy z art. 29 ust. 3 Prawa wodnego od wystąpienia szkody, przez użycie sformułowania "szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji prawidłowo ocenił zastosowanie i wykładnię tego przepisu dokonaną przez organ w tej sprawie. Na tej podstawie prawidłowo również orzekł, że w stanie faktycznym i prawnym tej sprawy brak było podstaw do nałożenia na właściciela sąsiedniej działki obowiązków, o których stanowi ten przepis. Z tych względów i na podstawie 184 w związku z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.