III OSK 4591/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędziowie: sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak sędzia del. WSA Maciej Kobak (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Joanna Ukalska po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Gminy Wojciechowice od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 10 grudnia 2020 r., sygn. akt II SA/Ke 746/20 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w Opatowie na uchwałę Rady Gminy Wojciechowice z dnia 30 listopada 2018 r., nr II/9/2018 w przedmiocie uchwalenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków obowiązującego na terenie gminy oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 10 grudnia 2020 r. sygn. akt SA/Ke 746/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach po rozpoznaniu sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Opatowie (dalej: "skarżący") na uchwałę Rady Gminy w Wojciechowicach (dalej: "organ") z dnia 30 listopada 2018 r., nr II/9/2018 w przedmiocie uchwalenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków obowiązującego na terenie gminy stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Sąd I instancji zwrócił uwagę, że organ nie może normować materii uregulowanych w obowiązujących ustawach, a uchwała zawierająca takie postanowienia, jako istotnie naruszająca prawo, powinna zostać w tej części uznana za nieważną. WSA uznał, iż skarżący trafnie zarzucił zaskarżonej uchwale naruszenie art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z art. 19 ust. 5 pkt 1 uzzw poprzez brak określenia minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne. W § 3 Regulaminu (załącznika do zaskarżonej uchwały) określono, że gmina ma obowiązek zapewnienia następującego minimalnego poziomu świadczonych usług: 1) dostawy wody do nieruchomości, o której mowa w umowie, zgodnie z wydanymi warunkami technicznymi przyłączenia nieruchomości do sieci, o ciśnieniu umożliwiającym użytkowanie wody nie mniejszym niż 0,05 MPa i nie większym niż 0,6 MPa, w granicach technicznych możliwości świadczenia usług wyznaczonych m.in. strukturą i średnicą sieci, przyłącza oraz instalacji wewnętrznej odbiorcy usług; 2) zapewnienia dostawy wody o jakości przeznaczonej do spożycia przez ludzi i o parametrach określonych Rozporządzeniem Ministra Zdrowia wydanym na podstawie art. 13 ustawy. W szczególności, woda jest bezpieczna dla zdrowia ludzkiego, jeżeli jest wolna od mikroorganizmów chorobotwórczych i pasożytów w liczbie stanowiącej potencjalne zagrożenie dla zdrowia ludzkiego, wszelkich substancji w stężeniach stanowiących potencjalne zagrożenie dla zdrowia ludzkiego oraz nie ma agresywnych właściwości korozyjnych i spełnia podstawowe wymagania mikrobiologiczne określone w części A załącznika nr 1 do rozporządzenia oraz podstawowe wymagania chemiczne określone w części B załącznika nr 1 do rozporządzenia; 3) zapewnienia utrzymania i prawidłowego funkcjonowania posiadanych przyłączy wodociągowych i kanalizacyjnych: 4) ciągłości i niezawodności dostaw wody oraz odprowadzania ścieków z/do urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych; 5) budowy urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych w zakresie wynikającym z wieloletniego planu rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych będących w posiadaniu Gminy; 6) zakupu, zainstalowania i utrzymania wodomierza głównego. W dacie podjęcia zaskarżonej uchwały obowiązywało wydane na podstawie art. 13 uzzw rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 7 grudnia 2017 r. w sprawie jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi (Dz.U. poz. 2294). Przepisy tego aktu wyznaczają minimalny poziom świadczonych usług, co jednak nie określa jakości wody dostarczanej na terenie gminy, a w konsekwencji nie zwalnia rady gminy z uszczegółowienia jej parametrów jakościowych. Z przepisów rozporządzenia wynika jedynie, jaki musi być zachowany minimalny poziom jakościowy wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi. Czym innym jest natomiast wskazanie, w ramach stosownej uchwały, określonych parametrów jakościowych wody, dostarczanej już końcowemu odbiorcy, której to jakość musi być co najmniej równa minimalnym wskaźnikom wskazanym w rozporządzeniu, ale też może być wyższa, w zależności od konkretnego ujęcia wody. W niektórych przypadkach woda może charakteryzować się szczególnymi walorami, czystością, smakiem, zawartością cennych pierwiastków. Zatem wszystkie parametry odnoszące się do jej jakości gwarantowanej przez przedsiębiorstwo powinny znaleźć swoje odzwierciedlenie w regulaminie, podobnie jak określenie ilości i ciśnienia dostarczanej wody, co z kolei wynika z art. 5 ust. 1 uzzw (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 3 października 2019 r., sygn. VIII SA/Wa 480/19). W § 3 pkt 1 Regulaminu określono jedynie parametry ciśnienia. W żadnym przepisie regulaminie nie wskazano zaś szczegółowych parametrów jakościowych, ani minimalnej ilości dostarczanej wody. Oczywiste przy tym jest, że przedsiębiorstwo dostarczające odbiorcom wodę musi prowadzić bieżącą kontrolę jej przydatności do spożycia przez ludzi, a zatem spełnienia przez nią wymogów z rozporządzeń ministra właściwego do spraw zdrowia wydanych na podstawie art. 13 uzzw. Brak bowiem spełnienia tych minimalnych norm prowadziłby do ewentualnych ograniczeń w możliwości dostarczania takiej wody odbiorcom, skoro nie spełniałaby ona określonych w rozporządzeniu norm do spożycia przez ludzi. Dodatkowo w § 3 pkt 2 regulaminu powtórzono treść § 3 ust. 1 ww. rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 grudnia 2017 r., z tą różnicą, że zamiast określenia "woda zdatna do użycia" posłużono się sformułowaniem "woda bezpieczna dla zdrowia ludzkiego". Regulacja zawarta w § 3 regulaminu stanowi więc nieuprawnione, zmodyfikowane powtórzenie regulacji z rozporządzenia. Ponadto, w sytuacji, gdy w samej uchwale nie ustanowiono konkretnych parametrów jakościowych dostarczanej wody i jej ilości, przewidziane w § 30 regulaminu prawo jej odbiorcy do zgłaszania reklamacji dotyczących ilości i jakości świadczonych usług czyni realizację tego uprawnienia utrudnioną, o ile nie iluzoryczną. W ocenie WSA skarżący trafnie zarzuca organowi przekroczenie delegacji ustawowej w § 10 Regulaminu, gdzie przewidziano, że postanowienia umów zawieranych przez Gminę z odbiorcami usług nie mogą ograniczać praw i obowiązków stron wynikających z przepisów ustawy, przepisów wykonawczych wydanych na podstawie ustawy oraz postanowień niniejszego Regulaminu. Tymczasem, zakaz wprowadzania do umowy postanowień sprzecznych z innymi obowiązującymi przepisami prawa wynika już z art. 58 § 1 K.c., który stanowi, że czynność prawna sprzeczna z ustawą albo mająca na celu obejście ustawy jest nieważna, chyba że właściwy przepis przewiduje inny skutek, w szczególności ten, iż na miejsce nieważnych postanowień czynności prawnej wchodzą odpowiednie przepisy ustawy. Ponadto, w omawianym przepisie Regulaminu nastąpiło nieuprawnione zawężenie w stosunku do ww. regulacji prawa cywilnego kręgu aktów prawnych, z którymi postanowienia umowy nie mogą być niezgodne. Jak bowiem stanowi § 2 ust. 1 Regulaminu, ilekroć mowa jest w nim o ustawie, należy przez to rozumieć ustawę z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Skład orzekający zważył, że do przekroczenia delegacji ustawowej doszło również w § 16 ust. 10 i § 17 Regulaminu. W § 16 ust. 10 prawodawca gminny ustalił, że osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci składa Gminie wniosek o przyłączenie, który powinien zawierać załączony dokument potwierdzający tytuł prawny wnioskującego. Tymczasem, z art. 6 ust. 4 uzzw wynika, że umowa o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków może być zawarta z osobą, która posiada tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, do której ma być dostarczana woda lub z której mają być odprowadzane ścieki, albo z osobą, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym. Ustawodawca nie wymaga więc od osoby ubiegającej się o zawarcie ww. umowy niczego więcej, jak tylko fizycznego przyłączenia do sieci oraz złożenia pisemnego wniosku o zawarcie umowy. W szczególności nie formułuje żadnego obowiązku legitymowania się dokumentem przedstawiającym aktualny stan prawny nieruchomości. Wymóg taki stwarza dodatkowy obowiązek i stanowi dodatkowe ograniczenie dla odbiorców usług, nieprzewidziane przez ustawodawcę (por. wyrok NSA z dnia 29 lipca 2020 r., sygn. II OSK 761/20). W § 17 Regulaminu określono zaś, że do wniosku, o którym mowa w § 16, osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci jest zobowiązana załączyć aktualną mapę sytuacyjno-wysokościową wraz z naniesionym szkicem budynku, określającą usytuowanie nieruchomości, o której mowa w § 16 względem istniejących sieci wodociągowej i kanalizacyjnej oraz innych obiektów i urządzeń uzbrojenia terenu w 2 egzemplarzach (oryginał i kopia), w skali 1:500 lub 1:1000. Natomiast dokumenty, jakich wymaga budowa przyłączy są już określone ustawowo, w art. 29a ust. 1 P.b., gdzie wskazano, że budowa m.in. przyłączy, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 20, wymaga sporządzenia planu sytuacyjnego na kopii aktualnej mapy zasadniczej lub mapy jednostkowej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. W wyroku sądu I instancji orzeczono, że treść zaskarżonej uchwały nie wypełnia również delegacji ustawowej z art. 19 ust. 5 pkt 5 uzzw. Regulamin jako akt prawa miejscowego musi zawierać normy generalne. Charakteru takiego nie mają odwołania do wieloletniego planu rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych, jako wypowiedzi programowych i prognostycznych (§ 3 pkt 5, § 21). Odesłania do wieloletnich planów rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych nie mieszczą się więc w pojęciu "technicznych warunków określających możliwość dostępu do usług wodociągowo – kanalizacyjnych", a ponadto są nieprecyzyjne. Problematyka wieloletnich planów rozwoju i modernizacji urządzeń została odrębnie i szczegółowo unormowana w art. 21 uzzw, a art. 19 nie daje podstaw prawnych do wprowadzania tej kwestii do regulaminu (por. wyrok NSA z dnia 7 lipca 2020 r., sygn. II OSK 536/20). Regulamin w ogóle nie zawiera stosownych uregulowań dotyczących określenia w drodze aktu prawa miejscowego technicznych warunków dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych, co świadczy o niewypełnieniu przez organ stanowiący delegacji ustawowej (por. wyrok NSA z dnia 29 lipca 2020 r., sygn. II OSK 761/20). Brak było delegacji ustawowej do określenia w § 27 Regulaminu przesłanek ograniczenia lub wstrzymania świadczenia usług. W przepisie tym prawodawca gminny określił, że gmina ma prawo ograniczyć lub wstrzymać świadczenie usług wyłącznie z ważnych powodów, w szczególności, jeżeli jest to uzasadnione potrzebą ochrony życia lub zdrowia ludzkiego, środowiska naturalnego, potrzebami przeciwpożarowymi, a także przyczynami technicznymi. Powyższe nie wpływa na zasady odpowiedzialności Gminy za niewykonanie lub nienależyte wykonanie umowy. Tymczasem, jak wynika z art. 19 ust. 5 pkt 7 uzzw przedmiotem regulaminu ma być regulacja dotycząca zachowania przedsiębiorstwa w sytuacji, o której mowa w przepisie, tj. gdy dojdzie już do niedotrzymania ciągłości usług lub obniżenia jakości świadczonych usług, nie zaś wskazanie, jakie okoliczności uprawniają przedsiębiorstwo do wprowadzenia takiego ograniczenia lub zaprzestania świadczenia usług. Czym innym jest zdefiniowanie okoliczności, których zaistnienie umożliwia ograniczenie lub wstrzymanie świadczonych usług, a czym innym, określenie postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków. Wskazanie na określone sytuacje w przypadku, których zaistnienia przedsiębiorstwo ma prawo ograniczyć lub wstrzymać świadczenie usług nie stanowi określenia sposobu postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków, do czego upoważniał art. 19 ust. 5 pkt 7 uzzw (por. wyroki NSA: z dnia 13 lutego 2018 r., sygn. II OSK 994/16; z dnia 7 lipca 2020 r., sygn. II OSK 536/20). Zdaniem WSA skarżący trafnie wskazał, że treść § 4, § 11 i § 28 stanowi nieuprawnione powtórzenie odpowiednio art. 12 ust. 5 uzzw, art. 6 ust. 3 uzzw i § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia 27 lutego 2018 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryfy oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz.U. poz. 472). O wyeliminowaniu zaskarżonej uchwały z obrotu prawnego w całości zadecydowała ilość istotnych naruszeń prawa, w szczególności brak określenia w Regulaminie: minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków innego niż zapewnienie minimalnego ciśnienia wody oraz pominięcie stosownych uregulowań dotyczących technicznych warunków określających możliwość dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych, co świadczy o niewyczerpaniu obligatoryjnego zakresu upoważnienia ustawowego zawartego w art. 19 ust. 5 uzzw. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł organ, zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie: a) prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 19 ust.5, art. 6 ust.1, art. 6 ust. 4 uzzw, poprzez nietrafne przyjęcie, że Rada Gminy w Wojciechowicach ustalając w uchwale z dnia 30.11.2018r., nr II/9/2018 regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków zapisami w nim zawartymi naruszyła te przepisy w stopniu uzasadniającym stwierdzenie nieważności tej uchwały w całości b) przepisów postępowania przed sadami administracyjnymi mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. - art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") bowiem uzasadnienie orzeczenia w zakresie stwierdzenia nieważności całej uchwały, jak też poszczególnych jej postanowień nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sad administracyjny, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta wyklucza kontrolę kasacyjną orzeczenia i art. 147 § 1 ustawy p.p.s.a. - przez stwierdzenie nieważności całej uchwały w sytuacji, gdy zdecydowana większość jej postanowień, zachowująca kompletność uregulowania, nie była dotknięta również w ocenie Sadu nieważnością. Mając na uwadze powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia wyznaczającym granice kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Na podmiocie wnoszącym skargę kasacyjną spoczywa obowiązek wyznaczenia jej granic poprzez prawidłowe sformułowanie podstaw zaskarżenia – zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zaskarżone skargą kasacyjną orzeczenie sądu pierwszej instancji przez pryzmat podniesionych w niej naruszeń prawa. Możliwość przeprowadzenia tej kontroli uzależniona jest od identyfikowalności tych naruszeń. Innymi słowy, Naczelny Sąd Administracyjny może przeprowadzić kontrolę orzeczenia Sądu pierwszej instancji, jeżeli w skardze kasacyjnej powołano konkretne przepisy prawa, które w ocenie wnoszącego ten środek zaskarżenia zostały naruszone. Rozpatrując skargę kasacyjną w podanym wyżej reżimie Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do jej uwzględnienia. I. Nie ma podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 19 ust. 5, art. 6 ust.1, art. 6 ust. 4 u.z.z.w. Przedmiotowy zarzut podniesiono w formule naruszenia prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię polegającą na nieuprawnionym przyjęciu, że postanowienia Regulaminu naruszają powołane przepisy w stopniu uzasadniającym stwierdzenie jego nieważności w całości. Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że zarzut błędnej wykładni prawa materialnego w systemowym paradygmacie powinien zmierzać do wykazania, że sąd pierwszej instancji, stosując właściwe dla układu faktycznego sprawy przepisy prawa, wywiódł z nich wadliwe normy prawne, na których następnie oparł swoje rozstrzygnięcie. Uzasadnienie zarzutu błędnej wykładni prawa materialnego (art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.) powinno przedstawiać stanowisko skarżącego kasacyjnie odnośnie do tego, jak w jego ocenie należy intepretować przepisy prawa stanowiące substrat podstawy prawnej kwestionowanego wyroku i w czym upatruje wadliwości działania sądu pierwszej instancji w tym zakresie. Wniesiona skarga kasacyjna wskazanych rygorów nie realizuje. Zasadniczo skarżący kasacyjnie w ogóle nie powołuje argumentów wchodzących w polemikę z ocenami prawnymi przedstawionymi przez WSA. Twierdzi, że Regulamin w § 3 określa minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, albowiem wskazuje na minimalne ciśnienie wody, na jej jakość - poprzez odesłanie do przepisów rozporządzenia Ministra Zdrowia, ilość - poprzez wskazanie na granice techniczne wyznaczone strukturą i średnicą sieci, przyłącza i instalacji wewnętrznej odbiorcy usług, jak i ciągłości dostaw wody i odprowadzani ścieków. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że WSA do przedmiotowych kwestii szczegółowo się odniósł i dokonał ich oceny prawnej z perspektywy postanowień art. 19 ust. 5 pkt 1 u.z.z.w. WSA zwrócił uwagę, że wszystkie parametry wody, jej jakość, ilość, ciśnienie, ciągłość dostaw powinny zostać wprost określone w Regulaminie. Kwantyfikacja tych parametrów poprzez odesłanie do rozporządzeń określających ich minimalne wartości Sąd a quo uznał za wadliwe. Naczelny Sąd Administracyjny tę ocenę podziela i zwraca uwagę, że wzmiankowana kwestia była już przedmiotem rozważań w orzecznictwie sądów administracyjnych – wyroki NSA z 27 października 2021 r., III OSK 4244/21, z 7 lipca 2020 r., II OSK 536/20 i z 4 lipca 2023 r., III OSK 2504/21. Skarżący kasacyjnie nie przedstawił żadnych argumentów kwestionujących ocenę prawną Sądu pierwszej instancji sformułowaną w omawianym zakresie. Nieskuteczne są wywody skargi kasacyjnej, w których eksponuje się dopuszczalność prawną postanowień § 16 ust. 10 i § 17 Regulaminu. Podstawą zakwestionowania zgodności z prawem ich treści przez Sąd pierwszej instancji, było stanowisko, że niedopuszczalne jest żądanie od osoby wnioskującej o przyłączenie do sieci dokumentu potwierdzającego tytuł prawny do nieruchomości. WSA powołując się na dotychczasowe orzecznictwo sądów administracyjnych słusznie wywiódł, iż takie postanowienia Regulaminu nie mieszczą się w upoważnieniu z art. 19 ust. 5 pkt 2 u.z.z.w. Zgodnie z art. 19 ust. 5 pkt 2 u.z.z.w. regulamin powinien zawierać warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług. Pod pojęciem "warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług" należy rozumieć określenie warunków niezbędnych do zawarcia umowy, a więc takich, które muszą zostać spełnione, aby strony mogły skutecznie zawrzeć umowę. Stosownie jednak do art. 6 ust. 4 u.z.w. umowa może być zawarta z osobą, która posiada tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, do której ma być dostarczana woda lub z której mają być odprowadzane ścieki, albo z osobą, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym. Z treści art. 15 ust. 4 u.z.w. wynika zaś, że przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane przyłączyć do sieci nieruchomość osoby ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci, jeżeli są spełnione warunki przyłączenia określone w regulaminie, o którym mowa w art. 19, oraz istnieją techniczne możliwości świadczenia usług. W związku z tym rada nie ma upoważnienia do nakładania obowiązku przedstawienia takich dokumentów, jak tytuł własności lub też żądania innych, bliżej nieokreślonych dokumentów, zwłaszcza że w tym ostatnim wypadku rodzaj dokumentów w ogóle nie został określony, co oznacza, że to przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne będzie decydowało, jakich dokumentów zażąda. Natomiast z treści powołanych przepisów u.z.z.w. wynika, że odbiorca usług, w wypadku spełnienia określonych w regulaminie warunków technicznych, ma podstawy oraz prawo oczekiwać, że jego wniosek o przyłączenie do sieci zostanie uwzględniony. Prawidłowo również wskazał WSA, że za wykraczającą poza zakres umocowania ustawowego organu gminy do stanowienia prawa miejscowego należało uznać treść § 17 Regulaminu, w myśl którego osoba ubiegającą się o przyłączenie do sieci powinna dołączyć do wniosku aktualną mapę sytuacyjno-wysokościową określającą usytuowanie nieruchomości względem istniejących sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej oraz innych obiektów i urządzeń uzbrojenia terenu. Zgodnie z art. 15 ust. 4 u.z.z.w. przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne było obowiązane przyłączyć do sieci nieruchomość osoby ubiegającej się o takie przyłączenie, jeżeli zostały spełnione warunki przyłączenia określone w regulaminie, o którym mowa w art. 19 tej ustawy oraz istniały techniczne możliwości świadczenia usług. Z powyższej regulacji wynikał istniejący po stronie przedsiębiorcy wodociągowo-kanalizacyjnego obowiązek przyłączenia do sieci, w sytuacji gdy określone warunki zostały spełnione. Organ stanowiący nie miał uprawnień do formułowania w regulaminie przesłanek stanowiących przeszkodę w przyłączeniu nieruchomości do sieci, lecz do określenia warunków, które należało spełnić, aby nieruchomość została do sieci przyłączona - wyroki NSA z 29 lipca 2020 r. sygn. akt II OSK 761/20 i z 10 maja 2023 r., III OSK 2179/21. Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków określa prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym warunki techniczne określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych – art. 19 ust. 5 pkt 5 u.z.z.w. W § 21 Regulaminu wskazano, że poziom dostępu do usług wodociągowo - kanalizacyjnych w poszczególnych latach wyznaczają wieloletnie plany rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych Gminy. Słusznie Sąd I instancji uznał, że odesłania do wieloletnich planów rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych nie mieszczą się w pojęciu "technicznych warunków określających możliwość dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych", a ponadto są nieprecyzyjne. Problematyka wieloletnich planów rozwoju i modernizacji urządzeń, została odrębnie i szczegółowo unormowana w art. 21 u.z.z.w., zaś art. 19 nie daje podstaw prawnych do wprowadzania tej kwestii do regulaminu – tak też NSA w wyroku z 14 czerwca 2022 r., III OSK 5233/21. Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do kwestionowania ocen prawnych Sądu pierwszej instancji sformułowanych wobec postanowień § 27 Regulaminu. W myśl art. 19 ust. 5 pkt 7 u.z.z.w. regulamin określa sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków. Zgodnie z upoważnieniem ustawowym zawartym w tym przepisie, przedmiotem regulaminu ma być regulacja dotycząca zachowania przedsiębiorstwa w sytuacji, o której mowa w przepisie tj. gdy dojdzie już do niedotrzymania ciągłości usług lub obniżenia jakości świadczonych usług, nie zaś wskazanie - jakie okoliczności uprawniają przedsiębiorstwo do wprowadzenia takiego ograniczenia lub zaprzestania świadczenia usług. Czym innym jest zdefiniowanie okoliczności, których zaistnienie umożliwia ograniczenie lub wstrzymanie świadczonych usług, a czym innym, określenie postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków. Wskazanie na określone sytuacje, w przypadku których zaistnienia przedsiębiorstwo ma prawo ograniczyć lub wstrzymać świadczenie usług nie stanowi określenia sposobu postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków, do czego upoważniał zapis art. 19 ust. 5 pkt 7 u.z.z.w. - wyrok NSA Z 13 lutego 2018 r., II OSK 994/16. Tymczasem w § 27 Regulaminu przewidziano jedynie, że przedsiębiorstwo ma prawo ograniczyć lub wstrzymać świadczenie usług wyłącznie z ważnych powodów, wskazując w dalszej części tego przepisu na konkretne sytuacje a mianowicie, w szczególności, jeżeli jest to uzasadnione potrzebą ochrony życia lub zdrowia ludzkiego, środowiska naturalnego, potrzebami przeciwpożarowymi, a także przyczynami technicznymi. Jak trafnie ocenił WSA, takie rozwiązanie normatywne nie mieści się w upoważnieniu ustawowym z art. 19 ust. 5 pkt 5 u.z.z.w. Negatywnej weryfikacji podlegał zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Jest to przepis o charakterze procesowym, a zatem skuteczność opartego na nim zarzutu kasacyjnego wymaga wykazania, że jego naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjny tego wymogu nie realizuje. Uzasadnienie wyroku Sądu pierwszej instancji posiada elementy wymagane treścią art. 141 § 4 p.p.s.a. Stosownie do jego treści uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. co do zasady odnosi się do wadliwości konstrukcyjnej uzasadnienia wyroku, która uniemożliwia weryfikację podjętego w nim rozstrzygnięcia. Chodzi więc nie o wadliwość przyjętych przez Sąd pierwszej instancji ocen prawnych, lecz o niekompletność elementów treściowych uzasadnienia kształtujących podstawę faktyczną i prawną tych ocen. Do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może więc dojść jedynie w takim układzie, w którym nie da się odtworzyć procesu kształtowania ocen prawnych sądu pierwszej instancji, na których oparł on sformułowane w wyroku rozstrzygnięcie. W realiach niniejszej sprawy takie skonfigurowanie procesowe nie występuje. Skarżący kasacyjnie wytyka, że WSA w uzasadnieniu wyroku nie wskazał, z jakich przyczyn przyjął, że ustalona wadliwość poszczególnych postanowień Regulaminu uzasadniała stwierdzenie nieważności w całości uchwały Rady Gminy w Wojciechowicach z dnia 30 listopada 2018 r., nr II/9/2018 w przedmiocie uchwalenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków obowiązującego na terenie gminy. Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że WSA podał wprost: "O wyeliminowaniu zaskarżonej uchwały z obrotu prawnego w całości zadecydowała ilość istotnych naruszeń prawa, w szczególności brak określenia w Regulaminie: minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków innego niż zapewnienie minimalnego ciśnienia wody oraz pominięcie stosownych uregulowań dotyczących technicznych warunków określających możliwość dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych, co świadczy o niewyczerpaniu obligatoryjnego zakresu upoważnienia ustawowego zawartego w art. 19 ust. 5 u.z.z.w." Nie można zatem podzielić stanowiska skarżącego kasacyjnie o naruszeniu przez WSA art. 141 § 4 p.p.s.a. Mając na uwadze wyłożone argumenty Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.