III OSK 4497/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.) Sędziowie sędzia NSA Piotr Korzeniowski sędzia del. WSA Sławomir Pauter Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Mazur po rozpoznaniu w dniu 27 czerwca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 15 grudnia 2020 r. sygn. akt II SAB/Bk 170/20 w sprawie ze skargi M.P. na bezczynność Prezydenta Miasta [...] w przedmiocie zezwolenia na zbieranie odpadów oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 15 grudnia 2020 r. sygn. akt II SAB/Bk 170/20, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M.P. na bezczynność Prezydenta Miasta [...] w przedmiocie zezwolenia na zbieranie odpadów, zobowiązał Prezydenta Miasta [...] do załatwienia wniosku M.P. z dnia 3 marca 2020 r. w terminie trzydziestu dni od dnia zwrotu akt organowi (pkt 1); stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności (pkt 2); stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 3); oddalił skargę w pozostałym zakresie (pkt 4); zasądził od Prezydenta Miasta [...] na rzecz skarżącego M.P. kwotę 497 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 5). U podstaw rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna. M.P., prowadzący działalność gospodarczą pod firmą "[...]" Przedsiębiorstwo [...], posiadał wydane w dniu [...] listopada 2016 r. (z datą obowiązywania do dnia 1 listopada 2026 r.) zezwolenie na zbieranie odpadów innych niż niebezpieczne na działce nr [...] przy ulicy [...] w [...]. Następnie złożył do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] trzy wnioski, w tym wniosek z dnia 3 marca 2020 r. (doprecyzowany w piśmie z dnia 5 marca 2020 r.) jako żądanie zmiany posiadanego zezwolenia. Wniosek ten został przekazany Prezydentowi Miasta [...] zawiadomieniem z dnia 20 marca 2020 r. w trybie art. 65 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 256, dalej w skrócie "k.p.a.") i wpłynął do organu w dniu 24 marca 2020 r. Wnioskodawca w piśmie z dnia 25 marca 2020 r. doprecyzował wniosek w ten sposób, że podtrzymał zawarte w nim stanowisko, tj. o wydanie zezwolenia na zbieranie odpadów na terenie zamkniętym – działce nr [...] przy ulicy [...] w [...]. Jednocześnie zwrócił się o zwrot oryginału wniosku, co organ zrealizował w dniu 25 marca 2020 r. Strona złożyła do organu także wniosek z dnia 1 kwietnia 2020 r. (data wpływu – 6 kwietnia 2020 r.) o wydanie zezwolenia na zbieranie odpadów innych niż niebezpieczne na działce nr [...] przy ulicy [...] w [...]. Wniosek ten został przekazany Prezydentowi Miasta [...] przez RDOŚ w [...] zawiadomieniem z dnia 7 kwietnia 2020 r. w trybie art. 65 § 1 k.p.a. i wpłynął do organu w dniu 9 kwietnia 2020 r. Jak wynika z akt sprawy, w piśmie z 8 maja 2020 r. Prezydent Miasta [...] wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o "właściwość rzeczową" pomiędzy nim a RDOŚ w [...] przez wskazanie tego ostatnio wymienionego organu jako właściwego do załatwienia sprawy dotyczącej rozpatrzenia wniosku przedsiębiorcy o wydanie zezwolenia na zbieranie odpadów na terenie działki nr [...] przy ulicy [...] w [...] stanowiącej teren zamknięty. W piśmie z dnia 20 lipca 2020 r. M.P. złożył ponaglenie, wnioskując o pilne rozpoznanie m.in. jego wniosku z dnia 3 marca 2020 r. oraz wniosku z dnia 1 kwietnia 2020 r. Sformułował pogląd, zgodnie z którym organem właściwym do rozpoznania tych wniosków jest Prezydent Miasta [...] oraz przedstawił obszernie stanowisko odnośnie powodów wskazania tego organu jako właściwego. Z akt sprawy wynika także, że równolegle do opisanych wyżej aktywności strony i organu toczyło się postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia 4 listopada 2016 r., udzielającej M.P. zezwolenia na zbieranie odpadów na terenie zamkniętym. Decyzją z dnia 8 czerwca 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] stwierdziło nieważność w/w zezwolenia, natomiast decyzją z dnia 23 września 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], w postępowaniu wszczętym z urzędu, nie stwierdziło nieważności własnej decyzji z dnia 8 czerwca 2020 r. W dniu 11 września 2020 r. M.P. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skargę na bezczynność Prezydenta Miasta [...], obejmując zaskarżeniem bezczynność dotyczącą wniosków skarżącego z dnia 3 marca 2020 r. i z dnia 1 kwietnia 2020 r. Skarżący zarzucił naruszenie przepisów k.p.a., polegające na nierozpoznaniu tych wniosków przez wydanie decyzji administracyjnej, nieokreślenie terminu ich rozpoznania oraz niewskazanie stronie przyczyn zwłoki w niedotrzymaniu terminu. Wniósł o stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zobowiązanie organu do rozpoznania wniosków w terminie dwóch tygodni od uprawomocnienia się wyroku w sprawie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu powołanego na wstępie wyroku wskazał, że w aktach brak jest jakichkolwiek dowodów o nadaniu biegu wnioskowi z dnia 3 marca 2020 r. Mimo zarzucenia już w ponagleniu z dnia 20 lipca 2020 r. bezczynności polegającej na niezałatwieniu w/w wniosku – organ nie ustosunkował się do tego zarzutu. Odpowiedź na skargę również nie zawiera wyraźnego stanowiska co do niezałatwienia wniosku z dnia 3 marca 2020 r. Tymczasem był to odrębny wniosek od wniosku kolejnego, tj. wniosku z dnia 1 kwietnia 2020 r., a ponadto wcześniejszy, zatem wymagał wcześniejszej, właściwej, procesowej reakcji organu. W ocenie Sądu pierwszej instancji, odrębność wniosku z dnia 3 marca 2020 r. powoduje, że zaniechanie reakcji organu nie może być usprawiedliwione wystąpieniem przez organ w piśmie z dnia 8 maja 2020 r. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego do NSA. Działanie to było skutkiem złożenia kolejnego wniosku (z dnia 1 kwietnia 2020 r.), co wyraźnie wynika zarówno z treści wniosku o rozstrzygnięcie sporu (strona 2 tego wniosku), jak i z uzasadnienia postanowienia NSA w sprawie o sygn. akt II OW 101/20. Nie ulega zatem wątpliwości, że zarówno wniosek z dnia 3 marca 2020 r., jak i wniosek z dnia 1 kwietnia 2020 r., podlegały procesowemu załatwieniu, przy czym odpowiednio terminy na ich załatwienie biegły od dnia następnego po wpływie wniosków do organu, tj. od dnia 25 marca 2020 r. i od dnia 10 kwietnia 2020 r. Z tych względów WSA w Białymstoku uznał, że organ dopuścił się bezczynności w odniesieniu do wniosku z dnia 3 marca 2020 r., która to bezczynność miała cechy rażącego naruszenia prawa. Jednocześnie uznał, że organ nie pozostawał w bezczynności co do wniosku z dnia 1 kwietnia 2020 r., z uwagi na fakt, że właśnie tego wniosku dotyczył wszczęty przez organ spór kompetencyjny przed NSA, który zakończył się wydaniem orzeczenia w dniu 20 października 2020 r. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Prezydent Miasta [...]. Zaskarżając wyrok w zakresie punktów: 1, 2, 3 i 5, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej w skrócie "p.p.s.a.") zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3 oraz § 1a p.p.s.a. w zw. z art. 35 § 5 w zw. z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez przyjęcie, iż: a) w niniejszej sprawie zaistniała bezczynność Prezydenta Miasta [...] wobec wniosku M.P. z dnia 3 marca 2020 r. (doprecyzowanego w piśmie z dnia 5 marca 2020 r.) w przedmiocie żądania zmiany posiadanego zezwolenia, w sytuacji, gdy do terminów załatwienia spraw administracyjnych nie wlicza się okresów opóźnień spowodowanych z przyczyn niezależnych od organu, do których należy zaistnienie sporu kompetencyjnego pomiędzy Prezydentem Miasta [...] a Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w [...] w przedmiocie objętym wnioskiem z dnia 3 marca 2020 r., co wyklucza możliwość stwierdzenia bezczynności organu; b) w niniejszej sprawie zaistniała bezczynność Prezydenta Miasta [...] z rażącym naruszeniem prawa wobec wniosku M.P. z dnia 3 marca 2020 r. (doprecyzowanego w piśmie z dnia 5 marca 2020 r. ), w sytuacji, gdy: - wniosek M.P. wpłynął do organu w dniu 24 marca 2020 r.; - w okresie od dnia 31 marca 2020 r. do dnia 23 maja 2020 r. miało miejsce zawieszenie biegu terminów w postępowaniu administracyjnym; - w dniu 8 maja 2020 r. organ złożył do NSA wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Prezydentem Miasta [...] a Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w [...], a Naczelny Sąd Administracyjny wydał postanowienie rozstrzygające spór kompetencyjny w dniu 20 października 2020 r., które to postanowienie zostało doręczone organowi w dniu 10 grudnia 2020 r.; a zatem w sytuacji, gdy w sprawie zaistniały "przyczyny niezależne od organu" w rozumieniu art. 35 § 5 k.p.a., które to przyczyny nie wliczają się do terminów załatwiania spraw administracyjnych; 2) art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3 oraz § 1a p.p.s.a. w zw. z art. 23 k.p.a., poprzez przyjęcie, iż organ jeszcze przed rozstrzygnięciem sporu kompetencyjnego przez NSA winien procesowo ustosunkować się do wniosku z dnia 3 marca 2020 r., w sytuacji, gdy do czasu rozstrzygnięcia sporu o właściwość organ administracji publicznej, na którego obszarze wynikła sprawa, może podejmować tylko czynności niecierpiące zwłoki ze względu na ważny interes społeczny lub słuszny interes obywateli; 3) art. 151 w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3 oraz § 1a p.p.s.a., poprzez częściowe uwzględnienie skargi na bezczynność (w zakresie wniosku z dnia 3 marca 2020 r.), pomimo iż w sprawie zaistniały "przyczyny niezależne od organu" w rozumieniu art. 35 § 5 k.p.a. (zaistnienie sporu kompetencyjnego pomiędzy organami), które to przyczyny nie wliczają się do terminów załatwiania spraw administracyjnych i nie uzasadniały przyjęcia, iż w sprawie zaistniała bezczynność. Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy w tym zakresie Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku do ponownego rozpoznania. Ponadto wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie organu, okoliczności niniejszej sprawy przemawiają za uznaniem, że w tej sprawie, w zakresie wskazanym przez WSA w Białymstoku, miała miejsce bezczynność organu o cesze rażącego naruszenia prawa. Według art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu oraz stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Ponadto, zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.a., jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Bezczynność zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Z kolei stwierdzenie przez sąd rażącego naruszenia prawa przy bezczynności lub przewlekłym prowadzeniu postępowania przez organ wymaga zaistnienia szczególnych okoliczności, które należy rozpatrywać indywidualnie, w kontekście stanu faktycznego danej sprawy. Fakt przekroczenia ustawowych terminów załatwiania spraw sam w sobie – co do zasady – nie jest taką szczególną okolicznością. W konsekwencji stan bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, chociaż niewątpliwie stanowi naruszenie prawa, nie przesądza jeszcze o rażącym charakterze tego naruszenia (por. wyroki NSA z dnia: 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/21; 21 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 2331/16). Sformułowanie "rażące" oznacza działanie bezspornie ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste. Ocena, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Nie jest bowiem możliwe przesądzenie z góry o tym, że dana kategoria naruszeń przybiera postać kwalifikowaną (por. wyroki NSA z dnia: 30 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 2563/13; 17 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 652/15). Kryterium pozwalającym na zakwalifikowanie przewlekłości prowadzenia postępowania, jak również bezczynności przez organ do naruszającej prawo w sposób rażący, jest więc oczywistość i drastyczność naruszenia prawa, przy jednoczesnym braku racjonalnego uzasadnienia tego naruszenia (por. wyrok NSA z dnia 10 marca 2021 r., sygn. akt II OSK 1610/20). Taka też sytuacja, jak słusznie uznał Sąd pierwszej instancji, wystąpiła w okolicznościach rozpoznawanej sprawy. W aktach brak jest jakichkolwiek dowodów o nadaniu biegu wnioskowi z dnia 3 marca 2020 r., a pomimo zarzucenia już w ponagleniu z dnia 20 lipca 2020 r. bezczynności polegającej na niezałatwieniu w/w wniosku – organ nie ustosunkował się do tego zarzutu. Skoro był to odrębny wniosek od kolejnego wniosku, a więc wniosku z dnia 1 kwietnia 2020 r., a ponadto wcześniejszy, zatem – jak trafnie wskazuje WSA w Białymstoku – wymagał on reakcji procesowej organu. Tym samym zaniechanie reakcji organu nie może być usprawiedliwione wystąpieniem przez organ w piśmie z dnia 8 maja 2020 r. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego do NSA. Działanie to było skutkiem złożenia kolejnego wniosku – wniosku z dnia 1 kwietnia 2020 r. Ponadto podkreślenia wymaga, że o tym, iż sam organ traktował każdy ze złożonych wniosków oddzielnie, świadczy wydane w dniu 24 lipca 2020 r. postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania z wniosku kolejnego, tj. wniosku z dnia 23 czerwca 2020 r. Powodem odmowy wszczęcia postępowania było pozostawanie w toku postępowania z wniosku z dnia 1 kwietnia 2020 r. Nie ulega zatem wątpliwości, że zarówno wniosek z dnia 3 marca 2020 r., jak i wniosek z dnia 1 kwietnia 2020 r., podlegały procesowemu załatwieniu. Skoro brak reakcji organu, uwzględniając przepis art. 15zzs ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm.), według daty wyrokowania Sądu pierwszej instancji wynosił ponad 6 miesięcy, to uzasadnione było przyjęcie stanowiska, iż bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Chybione są w konsekwencji argumenty skargi kasacyjnej podnoszące, że skoro spór kompetencyjny został rozpoznany przez NSA postanowieniem z dnia 20 października 2020 r., a odpis tego postanowienia, wraz z uzasadnieniem, wpłynął do organu w dniu 10 grudnia 2002 r., to okoliczność ta czyni zarzut bezczynności nietrafnym, biorąc pod uwagę treść przepisu art. 35 § 5 k.p.a. Jak już wspomniano, M.P. złożył odrębne wnioski (z dnia 3 marca 2020 r. oraz z dnia 1 kwietnia 2020 r.), zaś stanowisko wnioskodawcy wiązało organ, zgodnie z zasadą dyspozycyjności. W konsekwencji reguła o wstrzymaniu biegu terminu do załatwienia sprawy, wynikająca z przepisu art. 35 § 5 k.p.a., mogła mieć zastosowanie jedynie do postępowania administracyjnego zainicjowanego wnioskiem z dnia 1 kwietnia 2020 r. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji wyroku.