III OSK 444/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Pocztarek sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 lutego 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 2182/17 w sprawie ze skargi A. sp. z o.o. z siedzibą w L. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] maja 2017 r. znak [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji administracyjnej oddala skargę kasacyjną.

Decyzją z [...] lipca 2009 r. Lubelski Wojewódzki Konserwator Zabytków udzielił A. sp. z o.o. z siedzibą w L. (dalej: spółka) zezwolenia na usunięcie 18 szt. drzew i krzewów (o wskazanych numerach), za które nie pobrano opłaty. Ponadto organ udzielił spółce zezwolenia na usunięcie 73 szt. drzew i 444 m2 krzewów (według załącznika do decyzji), w odniesieniu do których została naliczona opłata za usunięcie w wysokości 1.627.297,08 zł i jednocześnie organ odroczył opłatę na okres 3 lat. Zezwolenia zostało udzielone w oparciu o dokumentację "Szczegółowa inwentaryzacja dendrologiczna" autorstwa inż. I.C. z czerwca 2008 r. Pismem z 4 maja 2016 r., Spółka wniosła o zmianę miejsca nowych nasadzeń na lokalizację inną niż "zielony dach" parkingu wielopoziomowego, uzgodnioną z Gminą [...]. Decyzją z [...] maja 2016 r. Lubelski Wojewódzki Konserwator Zabytków w [...] odmówił zmiany decyzji z [...] lipca 2009 r. w zakresie zmiany lokalizacji nowych nasadzeń przewidzianych do nasadzenia na skwerze między ul. [...], na lokalizację inną niż "zielony dach" parkingu wielopoziomowego, uzgodnionej z Gminą [...]. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że zieleń w obrębie skweru między ul. [...] w obrębie zespołu urbanistycznego [...] jest objęta ochroną przez wpis do rejestru zabytków woj. [...] pod nr [...]. Organ wyjaśnił, że decyzja z [...] lipca 2009 r. została wydana po przeprowadzeniu postępowania dowodowego obejmującego również miejsce dokonania nowych nasadzeń. Uwzględnienie wniosku spółki o zmianę lokalizacji nasadzeń jest niemożliwe, ponieważ prowadziłoby do przeprowadzenia od początku postępowania dowodowego. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła spółka. Decyzją z [...] maja 2017 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z [...] maja 2016 r. Organ odwoławczy wyjaśnił, że decyzja z [...] lipca 2009 r. została wydana po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, w którym jednym z najistotniejszych dowodów był "Projekt urządzenia zieleni" autorstwa J.H. Do dokumentacji tej odwołuje się zarówno osnowa, jak i uzasadnienie decyzji z [...] lipca 2009 r. Zmiana miejsca dokonania nasadzeń kompensacyjnych na inne niż wskazane w dokumentacji, oznacza zatem konieczność orzeczenia w tym zakresie w sprawie innej niż ta, która była przedmiotem decyzji ostatecznej z [...] lipca 2009 r. Skargę na powyższą decyzję złożyła spółka. Wyrokiem z 28 lutego 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] maja 2017 r. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] maja 2016 r. W ocenie Sądu I instancji, organ rozpoznając sprawę naruszył art. 155 w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 ustawy z 19 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm. – dalej: k.p.a.). Sąd I instancji wyjaśnił, że zaskarżona decyzja dotyczyła wniosku spółki w zakresie zmiany miejsca dokonania nasadzeń zastępczych koniecznych do wykonania przez spółkę z powodu usunięcia drzew w związku z realizacją inwestycji polegającej na budowie parkingu wielopoziomowego. Zdaniem Sądu I instancji, argumentacja organów jest nieprawidłowa, ponieważ nie uwzględnia specyfiki postępowania prowadzonego na podstawie art. 155 k.p.a. Postępowanie prowadzone w tym trybie, stanowi nadzwyczajne postępowanie o zmianę lub uchylenie decyzji ostatecznej i jest postępowaniem w pełni samodzielnym i nowym w stosunku do postępowania zwykłego. Jego celem nie jest ponowne merytoryczne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną niejako w kolejnej instancji, ale ustalenie, czy za zmianą (uchyleniem) decyzji ostatecznej przemawiają przesłanki wymienione w art. 155 k.p.a., tj. interes społeczny lub słuszny interes strony oraz czy nie sprzeciwia się temu przepis szczególny. W ocenie Sądu I instancji, w tej sprawie organy nie dokonały takich ustaleń. Jak wynika z pism składanych przez spółkę, zmiana decyzji i ustalenie innych miejsc nasadzeń, byłoby jedynie ustaleniem dodatkowego miejsca nasadzeń, ponieważ z decyzji udzielającej pozwolenia na budowę i tak wynika obowiązek dokonania nasadzeń na dachu zrealizowanego parkingu. Organy pominęły te okoliczności, które w ocenie Sądu I instancji są istotne w kontekście rozważenia interesu publicznego. Ponadto Sąd I instancji wskazał, że decyzja z [...] lipca 2009 r. nie wskazuje żadnego konkretnego miejsca nasadzeń. W decyzji tej posłużono się określeniem "w miejscu uzgodnionym z Gminą [...]". Ustalenie konkretnego miejsca nasadzeń musiało wynikać z uzgodnień przeprowadzonych na podstawie tej decyzji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego. Organ zarzucił naruszenie przepisów postępowania. Po pierwsze, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 155 k.p.a. Polegało to na błędnym stwierdzeniu, że organy powinny dokonać zmiany decyzji ostatecznej, w sytuacji gdy nasadzenia drzew miały zostać wykonane w ciągu 3 lat od daty wydania decyzji z [...] lipca 2009 r. Ewentualna zmiana decyzji w trybie art. 155 k.p.a. nastąpiłaby już po tej dacie. Zmiana decyzji w trybie art. 155 k.p.a. wywołuje skutki ex nunc, a więc nie jest dopuszczalna zmiana decyzji z datą wsteczną. Po drugie, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 135 p.p.s.a. w związku z art. 155 k.p.a. oraz w związku z art. 83c ust. 4 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2018 r., poz. 142 ze zm., dalej: u.o.p.). Polegało to na niewłaściwym stwierdzeniu, że organy nie rozważyły, czy wystąpiły przesłanki przemawiające za możliwością uchylenia decyzji ostatecznej. Po trzecie, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 155 k.p.a. oraz w związku z art. 83b ust. 1 pkt. 9 lit. a) u.o.p. Poległo to na bezzasadnym uchyleniu decyzji organu odwoławczego w wyniku niewłaściwego uznania, że możliwa była zmiana decyzji ostatecznej, w sytuacji, gdy spółka nie przedstawiła planu nasadzeń zastępczych drzew w liczbie niemniejszej niż liczba usuwanych drzew. Organ wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Ponadto organ wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz o rozpoznanie skargi na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W pierwszej kolejności wskazać należy, że w tej sprawie pomimo wniosku o rozpoznanie sprawy na rozprawie, w związku z intensyfikacją epidemii sprawa została skierowania do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, ponieważ Sąd uznał rozpoznanie sprawy za konieczne, na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. 2020, poz. 1842 ze zm. – dalej: ustawa COVID-19). W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Po pierwsze, brak jest podstaw do stwierdzenia, że Sąd I instancji dopuścił się naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 135 p.p.s.a. w związku z art. 155 k.p.a. Sąd I instancji prawidłowo zwrócił uwagę na specyfikę postępowania określonego w art. 155 k.p.a., które stanowi nadzwyczajne postępowanie o zmianę lub uchylenie decyzji ostatecznej i jest postępowaniem w pełni samodzielnym i nowym w stosunku do postępowania zwykłego. Celem tego postępowania nie jest ponowne merytoryczne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną niejako w kolejnej instancji, ale ustalenie, czy za zmianą (uchyleniem) decyzji ostatecznej przemawiają wymienione w art. 155 k.p.a. przesłanki. Tymi przesłankami są interes społeczny lub słuszny interes strony oraz zgodność z przepisami szczególnymi. W tej sprawie brak jest oceny organów w tym zakresie, ponieważ organy przyjęły nietrafne założenie, że rozpoznanie wniosku spółki będzie prowadziło do ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy. Wbrew jednak twierdzeniom organu, rozpoznanie wniosku spółki o zmianę decyzji ostatecznej w żaden sposób nie stanowi ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy zakończonego decyzją [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] lipca 2009 r. Decyzją tą udzielono bowiem zezwolenia na usunięcie ściśle określonej ilości konkretnych drzew i krzewów, a kwestia nasadzeń stanowiła rozstrzygnięcie dodatkowe i to nie wynikające nawet wprost z osnowy tej decyzji. Brak jest również przeszkód, żeby w przypadku zmiany decyzji w trybie art. 155 k.p.a. właściwy organ przeprowadził stosowne dodatkowe postępowanie uzupełniające. Wynika to bowiem z samodzielnego charakteru postępowania prowadzonego na podstawie art. 155 k.p.a. i w wielu przypadkach może być konieczne dla ustalenia przesłanek wydania decyzji na tej podstawie prawnej. Brak jest również podstaw do przyjęcia stanowiska, że wydanie decyzji zmieniającej w tej sprawie oznaczałoby zmianę decyzji z datą wsteczną. W każdym bowiem przypadku zmiana decyzji w trybie art. 155 k.p.a. wywołuje zmiany w obowiązującym już stanie prawnym ukształtowanym danym aktem administracyjnym, ale skutki tej zmiany następują od daty wydania decyzji zmieniającej. Odrębną kwestią są natomiast ewentualne skutki prawne i konsekwencje niewykonania przez spółkę nasadzeń w terminie wynikającym z decyzji z [...] lipca 2009 r. Po drugie, na uwzględnienie nie zasługiwał także zarzut podnoszący naruszenie przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 135 p.p.s.a. w związku z art. 155 k.p.a. oraz w związku z art. 83c ust. 4 u.o.p. Jak już wyżej wskazano, organy nie rozważyły, czy wystąpiły przesłanki przemawiające za możliwością uchylenia decyzji ostatecznej. Ponadto, zgodnie z art. 83c ust. 4 u.o.p., organ, wydając zezwolenie na usunięcie drzewa lub krzewu uzależnione od wykonania nasadzeń zastępczych, bierze pod uwagę w szczególności dostępność miejsc do nasadzeń zastępczych oraz wymienione w tym przepisie cechy usuwanego drzewa lub krzewu. Okoliczność, że przepis ten był stosowany przez organ I instancji przy wydaniu decyzji z [...] lipca 2009 r. nie oznacza, że niedopuszczalna jest ocena przesłanek zmiany decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. W każdym bowiem przypadku decyzja ostateczna jest wydawana na podstawie określonych przesłanek, od których spełnienia uzależnione jest wydanie danego rozstrzygnięcia. Istota zmiany lub uchylenia decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. oznacza konieczność ponownego badania tego rodzaju przesłanek. Przyjęcie odmiennej wykładni tego przepisu prowadziłoby do sytuacji, w której w żadnym przypadku nie mogłoby dojść do zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej, ponieważ właściwy organ w decyzji ostatecznej dokonał oceny przesłanek jej wydania po przeprowadzeniu w tym celu stosowanego postępowania wyjaśniającego. Po trzecie, nie jest również zasadny zarzut podnoszący naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 155 k.p.a. oraz w związku z art. 83b ust. 1 pkt. 9 lit. a) u.o.p. W ocenie organu, naruszenie tego przepisu polegało na przyjęciu, że możliwa była zmiana decyzji ostatecznej, w sytuacji, gdy spółka nie przedstawiła planu nasadzeń zastępczych drzew w liczbie niemniejszej niż liczba usuwanych drzew. Kwestia ta może być oceniona dopiero po przeanalizowaniu przez organ przesłanek zmiany decyzji ostatecznej z [...] lipca 2009 r. Organ jest w tym przypadku niekonsekwentny, bowiem z jednej strony twierdzi, że w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 155 k.p.a. nie ma możliwości prowadzenia postępowania wyjaśniającego, a jednocześnie jako przesłankę odmowy zmiany decyzji ostatecznej wskazuje brak dokumentu, który powinien być przedmiotem oceny organu w tym postępowaniu. Niezależnie od powyższego, w pierwszej kolejności organ zobowiązany będzie do oceny przesłanek zmiany decyzji ostatecznej z [...] lipca 2009 r. wynikających z art. 155 k.p.a., a więc ustalenia czy za zmianą tej decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony, a dopiero w następnej kolejności będzie miał możliwość oceny, czy ewentualna zmiana decyzji ostatecznej wymaga uzupełnienia przez spółkę wniosku o konkretne dokumenty. Z tych względów i na podstawie art. 184 w związku z art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy COVID-19 Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.