III OSK 443/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Artur Kuś (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. C. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 30 października 2024 r., sygn. akt VII SA/Wa 678/24 w sprawie ze skargi M. C. na uchwałę Komisji do Spraw Etyki w Nauce z 11 grudnia 2023 r., nr 11/2023 w przedmiocie przyjęcia opinii zespołu orzekającego postanawia: oddalić skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, postanowieniem z 30 października 2024 r. sygn. akt VII SA/Wa 678/24 odrzucił skargę M. C. (dalej: "skarżący") , na uchwałę Komisji do Spraw Etyki w Nauce z 11 grudnia 2023 r., nr 11/2023 w przedmiocie przyjęcia opinii zespołu orzekającego. W postanowieniu tym Sąd powołał się na następujące ustalenia faktyczne i prawne sprawy. Przed Komisją Dyscyplinarną ds. nauczycieli akademickich przy Radzie Głównej Nauki i Szkolnictwa Wyższego (dalej: "Komisja Dyscyplinarna") toczy się postępowanie przeciwko skarżącemu. W toku tego postępowania postanowieniem z 19 października 2023 r., Komisja Dyscyplinarna zwróciła się do Komisji ds. Etyki w Nauce przy PAN (dalej: "Komisja Etyki") o wydanie opinii, czy zarzucane skarżącemu przewinienia dyscyplinarne stanowią naruszenie zasad etyki w nauce. Zgodnie ze wskazaną opinią Komisji Etyki, skarżący naruszył zasady etyki w swoich badaniach naukowych poprzez przywłaszczenie i wprowadzenie w błąd co do autorstwa wyników badań wykorzystanych w swoim dorobku naukowym. Opinia ta została następnie przyjęta uchwałą Komisji Etyki z 11 grudnia 2023 r. nr 11/2023. Skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą uchwałę domagając się jej uchylenia wraz z ww. opinią oraz o zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Komisja Etyki w odpowiedzi na skargę wniosła o jej odrzucenie, ewentualnie o jej oddalenie. Powołanym na wstępie postanowieniem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę. Sąd, powołując się na art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), w zw. z art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 30 kwietnia 2010 r. o Polskiej Akademii Nauk (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1796 ze zm., dalej: "ustawa o PAN"), zgodnie z którym Komisja do spraw etyki w nauce wyraża opinie w sprawach dotyczących naruszeń zasad etyki w nauce przez pracownika uczelni, jednostki naukowej Akademii oraz instytutu badawczego, o którym mowa w ustawie z dnia 30 kwietnia 2010 r. o instytutach badawczych (Dz.U. z 2020 r. poz. 1383), w szczególności w postępowaniach prowadzonych przez komisje dyscyplinarne, stwierdził, że skarga jest niedopuszczalna. W ocenie Sądu I instancji, opinia Komisji Etyki ze swej istoty nie ma charakteru publicznoprawnego, nie kształtuje ona bowiem sytuacji prawnej skarżącego. Z tego względu, zdaniem Sądu I instancji, wyrażenie opinii przez Komisję Etyki ani jej późniejsze przyjęcie nie podlega kontroli sądowoadministracyjnej. Potwierdza to fakt, iż ustawa o PAN nie przewiduje możliwości zaskarżenia przedmiotowej uchwały do sądu administracyjnego. Ponadto Sąd I instancji wskazał, iż Komisja Etyki, dokonując czynności w toku przedmiotowego postępowania, nie działa jako organ administracji publicznej. Skarżący, złożył skargę kasacyjną od powyższego postanowienia. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie: a) prawa materialnego, tj. art. 39 ust. 1 ustawy o PAN poprzez jego błędną interpretację polegającą na uznaniu, że opinia Komisji Etyki nie ma charakteru publicznoprawnego i nie kształtuje sytuacji prawnej skrzącego, w sytuacji gdy ustawodawca wyposażył ww. Komisję w wyłączną kompetencję do wydawania opinii w sprawach przewinień dyscyplinarnych, które mogą stanowić naruszenie zasad etyki w nauce i opinie te nie stanowią jedynie zalecenia ale wiążą komisje dyscyplinarne do spraw nauczycieli akademickich w zakresie ustalenia, czy czyn ma znamiona czynu, o którym mowa w art. 287 ust. 2 pkt 1-5 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (tj. Dz.U. z 2024 r. poz. 1571; dalej: "p.s.w.n.") a przez to doszło do ukształtowania sytuacji prawnej skarżącego, przeciwko któremu toczy się postępowanie przed komisją dyscyplinarną, która jest związana Opinią Komisji do Spraw Etyki w Nauce przy Państwowej Akademii Nauk z 11 grudnia 2023 r. w sprawie KEwN.GP.004.18.2023; b) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a polegało na błędnym zastosowaniu art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. i odrzuceniu skargi, na skutek nieprawidłowego uznania, że niniejsza skarga nie należy do właściwości sądu administracyjnego, w sytuacji gdy przepisy regulujące procedowanie ww. Komisji i wydawanie przedmiotowych opinii mają charakter administracyjnoprawny, a zatem zaskarżony akt podlega kontroli sądowoadministracyjnej na podstawie art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. (ewentualnie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). Podnosząc powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podkreślił, iż przedmiotowa uchwała wraz z opinią w sposób władczy i jednostronny rozstrzyga o jego sytuacji, w oparciu o przepisy o charakterze administracyjnym i określa jego sytuację w indywidualnie oznaczonej sprawie. Zdaniem skarżącego, ustawodawca wyposażył Komisję Etyki w wyłączną kompetencję do wydawania opinii w sprawach przewinień dyscyplinarnych, które mogą stanowić naruszenie zasad etyki w nauce. Skarżący stwierdził, że to Komisji Etyki powierzony został pewien zakres władztwa administracyjnego do rozstrzygania indywidualnie określonych spraw, w których zwróci się do niej określona komisja dyscyplinarna. Opinie te nie stanowią jedynie zalecenia ale są wiążące w zakresie ustalenia, czy czyn ma znamiona czynu, o którym mowa w art. 287 ust. 2 pkt 1-5 p.s.w.n. Zdaniem skarżącego opinia, którą wydaje Komisja Etyki nie jest tylko jednym z dowodów podlegającym ocenie organu dyscyplinarnego, ale jest dla tego organu aktem o wiążącym go charakterze. Komisja Dyscyplinarna nie jest władna co do zasady dokonać odmiennych ustaleń od ustaleń dokonanych przez Komisję Etyki i to nawet wówczas, gdy rzetelność opinii budzi uzasadnione wątpliwości. Zdaniem skarżącego, przepisy regulujące procedowanie Komisji Etyki wydawanie przedmiotowych opinii mają charakter administracyjnoprawny. W związku z powyższym skarżący stwierdził, że zaskarżony akt podlega kontroli sądowoadministracyjnej na podstawie art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. 1. Zgodnie z brzmieniem art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki normatywne określono w art. 183 § 2 tej ustawy. Przesłanki te w sprawie niniejszej nie występują, co oznacza konieczność zawężenia badania zaskarżonego postanowienia wyłącznie do podstaw kasacyjnych i zarzutów przytoczonych w skardze kasacyjnej. 2. Istota skargi kasacyjnej sprowadza się do kwestii, czy od opinii Komisji Etyki, którą stwierdzono, że skarżący naruszył zasady etyki w swoich badaniach naukowych, przysługuje skarga do sądu administracyjnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wskazana "opinia" Komisji Etyki nie mieści się w zakresie właściwości rzeczowej sądów administracyjnych. Zatem Sąd I instancji prawidłowo odrzucił skargę działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a. Zgodnie z art. 3 § 1 i § 2 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 1 i 4 p.p.s.a. obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na: 1) decyzje administracyjne; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w k.p.a., postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2019 r. poz. 768, 730, 1520, 1556 i 2200), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, złożona w niniejszej sprawie skarga na opinię Komisji Etyki nie odnosi się do żadnej ze wskazanych wyżej decyzji, aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a zatem wykracza poza zakres właściwości sądów administracyjnych. 3. Zgodnie z art. 39 ust. 1 ustawy o PAN, Komisja do spraw etyki w nauce wyraża opinie w sprawach dotyczących naruszeń zasad etyki w nauce przez pracownika uczelni, jednostki naukowej Akademii oraz instytutu badawczego, o którym mowa w ustawie z dnia 30 kwietnia 2010 r. o instytutach badawczych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1383), w szczególności w postępowaniach prowadzonych przez komisje dyscyplinarne. Dodatkowo, Komisja ta może z własnej inicjatywy kierować sprawy dotyczące naruszeń zasad etyki w nauce przez pracowników uczelni do właściwych komisji dyscyplinarnych z zaleceniem przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Informację o wynikach takiego postępowania właściwa komisja dyscyplinarna przekazuje po jego zakończeniu, bez zbędnej zwłoki, do wiadomości komisji do spraw etyki w nauce (por. art. 39 ust. 2 ustawy o PAN). Komisja do spraw etyki w nauce opracowuje kodeks etyki pracownika naukowego oraz prowadzi działalność mającą na celu upowszechnianie standardów rzetelności badań naukowych (art. 39 ust. 3 ustawy o PAN). W literaturze wskazuje się (por. J. Paśnik, Kodeks Etyki Pracownika Nauki i jego wpływ na postępowanie dyscyplinarne wobec nauczycieli akademickich, PPP 2013/7-8/172-187), że biorąc pod uwagę fakt, że członków Komisji należących do środowiska nauki i szkolnictwa wyższego (art. 40 ust. 1 ustawy o PAN) na czteroletnią kadencję, odpowiadającą kadencji organów Akademii (art. 39 ust. 4 ustawy o PAN), powołuje Zgromadzenie Ogólne członków PAN (art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy o PAN), należy jednoznacznie uznać, iż Komisja nie jest organem Akademii (art. 13 ustawy o PAN), a jedynie jedną z wielu wewnętrznych jednostek organizacyjnych korporacji uczonych będących członkami Akademii (art. 27 pkt 6 ustawy o PAN). W związku z tym wszelkie przejawy aktywności Komisji, w tym "wyrażenie opinii w sprawach dotyczących naruszeń zasad etyki w nauce przez pracownika uczelni" należy traktować jako działania "wewnętrzne" tej jednostki. W doktrynie prawa administracyjnego wskazuje się, że akty wewnętrzne regulują tzw. "ius interna" administracji i mogą dotyczyć w szczególności struktury organizacyjnej, zasad działania, procedury decyzyjnej, sposobu obsady stanowisk w organach administracji publicznej itp. (por. M. Śliwa-Wajda, w: Prawo administracyjne, red. J. Jagielski, M. Wierzbowski, Warszawa 2019, s. 75). Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko wyrażone przez Sąd I instancji, że "opinia" Komisji Etyki ze swej istoty nie ma charakteru publicznoprawnego, nie kształtuje ona bowiem sytuacji prawnej skarżącego. W orzecznictwie wskazuje się, że nie każde "rozstrzygnięcie", "powołanie", "utrzymanie", "anulowanie powołania" lub właśnie "opinia" – w swej istocie mające nawet potencjalnie negatywne skutki dla danego adresata - może mieć postać aktu administracyjnego, który mieści się w kognicji sądów administracyjnych. Mogą to być działania funkcjonujące w ramach ius interna administracji i wynikać ze swobody możliwości kreacyjnych danego organu. Nie oznacza to jednak automatycznie, że są to działania mające charakter aktów administracyjnych, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego (por. postanowienie WSA w Warszawie z 12 czerwca 2024 r., sygn. akt VII SA/Wa 831/24). Z tego względu wyrażenie opinii przez Komisję Etyki ani jej późniejsze przyjęcie nie podlega kontroli sądowoadministracyjnej. Potwierdza to fakt, iż ustawa o PAN nie przewiduje wprost możliwości zaskarżenia przedmiotowej opinii do sądu administracyjnego. To, że zgodnie z art. 287 ust. 2 pkt 1-5 p.s.w.n. postępowanie wyjaśniające wszczyna się z urzędu w przypadku czynu polegającego na: 1) przywłaszczeniu sobie autorstwa albo wprowadzeniu w błąd co do autorstwa całości lub części cudzego utworu albo artystycznego wykonania; 2) rozpowszechnieniu, bez podania nazwiska lub pseudonimu twórcy, cudzego utworu w wersji oryginalnej albo w postaci opracowania; 3) rozpowszechnieniu, bez podania nazwiska lub pseudonimu twórcy, cudzego artystycznego wykonania albo publicznym zniekształceniu takiego utworu, artystycznego wykonania, fonogramu, wideogramu lub nadania; 4) naruszeniu cudzych praw autorskich lub praw pokrewnych w sposób inny niż określony w pkt 1-3; 5) sfałszowaniu badań naukowych lub ich wyników lub dokonaniu innego oszustwa naukowego – nie oznacza, jak twierdzi skarżący kasacyjnie, że opinia ta ma charakter decydujący o treści końcowego rozstrzygnięcia w postępowaniu dyscyplinarnym. Opinia może jedynie być powodem "wszczęcia z urzędu postępowania wyjaśniającego" zgodnie z art. art. 287 ust. 2 pkt 1-5 p.s.w.n. Samo zaś postępowanie wyjaśniające kończy się, w terminie 6 miesięcy od dnia jego wszczęcia: 1) skierowaniem do właściwej komisji dyscyplinarnej wniosku o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego; 2) wnioskiem do rektora o ukaranie karą, o której mowa w art. 276 ust. 1 pkt 1, w przypadku gdy czyn stanowi przewinienie dyscyplinarne mniejszej wagi; 3) wydaniem postanowienia o umorzeniu postępowania wyjaśniającego (por. art. 287 ust. 6 p.s.w.n.). Bezzasadne są także zarzuty skargi kasacyjnej wskazujące na podobieństwo w odniesieniu do opinii Komisji do Spraw Etyki w Nauce do opinii komisji bioetycznych, gdzie NSA (por. postanowienie z 18 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 1112/06) uznał, że uchwały komisji bioetycznej są "decyzjami administracyjnymi" i rozstrzygają sprawę administracyjną, gdyż "(...) orzeczenie tej komisji nie jest wyłącznie aktem wiedzy, bowiem po rozpoznaniu wniosku lekarza i uwzględnieniu wiedzy oraz doświadczenia członków komisji, rozstrzyga ona sprawę, zaś akt prawny stanowiący to rozstrzygnięcie jest decyzją administracyjną". Pozycja ustrojowa Komisji do Spraw Etyki w Nauce jest zgoła odmienna od komisji bioetycznych (także Odwoławczej Komisji Bioetycznej), które są organami mającymi: "(...) ustawowo określone własne kompetencje, działający samodzielnie we własnym imieniu a nie w imieniu Ministra" (por. wyrok NSA z 27 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1891/07). Wobec powyższego zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przez Sąd I instancji art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. należało uznać za całkowicie nieuzasadnione. Na uwzględnienie tym samym nie zasługiwał także zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 39 ust. 1 ustawy o PAN, gdyż sprawa nie była rozpoznana merytorycznie. 4. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.