III OSK 441/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie: Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędzia del. WSA Paweł Mierzejewski (spr.) Protokolant: Starszy asystent sędziego Dawid Piaskowski po rozpoznaniu w dniu 14 maja 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Miejskiej w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 19 października 2021 r. sygn. akt II SA/Rz 968/21 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w [...] na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków oddala skargę kasacyjną.

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 19 października 2021 r., sygn. akt II SA/Rz 968/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie (dalej: "WSA w Rzeszowie" albo "Sąd pierwszej instancji"), po rozpoznaniu sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w [...] (dalej: "Prokurator") na uchwałę Rady Miejskiej w [...] (dalej także jako: "Rada Gminy" oraz "skarżąca kasacyjnie") z dnia 29 kwietnia 2008 r. nr 111/XVIII/08 w przedmiocie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. W uzasadnieniu wydanego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że przedmiotem skargi Prokuratora jest uchwała Rady Gminy [...] z dnia 29 kwietnia 2008 r. nr 111/XVIII/08 w sprawie uchwalenia Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków przez Urząd Gminy [...]. W skardze na przedmiotową uchwałę Prokurator wniósł o stwierdzenie jej nieważności zarzucając istotne naruszenie prawa, tj. art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 40 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1875 ze zm.), dalej także jako "u.s.g.", w związku z art. 19 ust. 2 pkt 1, pkt 7, pkt 8, pkt 9 i art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2001 r., Nr 72, poz. 747 ze zm.), dalej także jako "u.z.z.w.", poprzez: - niewypełnienie delegacji ustawowej i nieokreślenie, wbrew treści 19 ust. 2 pkt 1 u.z.z.w., minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków i odwołanie się w § 5 załącznika do uchwały do obwiązujących przepisów w zakresie ciśnienia wody i jej jakości, zaś w § 7 ogólnikowe wskazanie, że odbiorca usług ma prawo do dostawy wody o odpowiedniej jakości i ciśnieniu; - niewypełnienie delegacji ustawowej i nieokreślenie w § 33 - 35, wbrew treści 19 ust. 2 pkt 7 u.z.z.w., sposobu postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług o odpowiednich parametrach dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków; - niewypełnienie delegacji ustawowej i nieokreślenie standardów obsługi odbiorców usług, w tym sposobów załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków; - przeniesienie do załącznika do regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków przez Urząd Gminy [...] w § 23 przepisu karnego z ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, czym można wywołać wadliwe przekonanie, że transponowane na grunt lokalny normy prawa powszechnie obowiązującego, są jedynie normami prawa miejscowego; - niewypełnienie delegacji ustawowej i nieokreślenie, wbrew treści 19 ust. 2 pkt 9 u.z.z.w., warunków dostarczania wody na cele przeciwpożarowe; - przekroczenie delegacji ustawowej i określenie w § 9 załącznika do zaskarżonej uchwały szeregu zakazów dla odbiorców wody, pomimo braku umocowania ustawowego do wprowadzenia tego rodzaju uregulowań. Uzasadniając skargę Prokurator podał, że zaskarżona uchwała weszła w życie z dniem 11 lipca 2008 r. i nie była przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody [...] ani przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. Dalej Prokurator wskazał, że zgodnie z art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Z art. 94 Konstytucji RP wynika, że podstawą prawną stanowienia prawa miejscowego jest upoważnienie zawarte w ustawie. Każdorazowo w akcie rangi ustawowej zawarte musi być upoważnienie dla lokalnego prawodawstwa, czyli tzw. delegacja. Upoważnienie to musi być wyraźne, nie może tylko pośrednio wynikać z przepisów ustawowych. Akty prawa miejscowego nie mogą przy tym regulować materii ustawowych i nie mogą wykraczać poza unormowania ustawowe. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest ponadto zakaz domniemania kompetencji. Normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Upoważnienie do podjęcia uchwały w sprawie spornego regulaminu znajdowało się w art. 19 ust. 2 u.z.z.w. Regulamin, który uchwalany jest na podstawie upoważnienia ustawowego, powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług. Zdaniem Prokuratora analiza legalności zaskarżonego regulaminu potwierdziła, że doszło do istotnego naruszenia prawa poprzez brak zawarcia w uchwale regulacji, które winny stanowić kompleksowe wypełnienie delegacji ustawowej z art. 19 u.z.z.w. oraz szereg innych naruszeń prawa. Ustawodawca konstruując delegację ustawową w art. 19 u.z.z.w. posłużył się sformułowaniem "regulamin określa", co oznacza, że treść tego regulaminu musi bezwzględnie odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej. Jednocześnie wszelkie odstępstwa od katalogu sformułowanego w tym przepisie przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie jego nieważności w całości, bądź w części. Regulacja ustawowa nie pozostawia radzie gminy możliwości dokonania własnej oceny, które kwestie ze wskazanego w tym przepisie (jego poszczególnych punktach) zakresu przedmiotowego należy określić i ująć w regulaminie, a które można pominąć. Obowiązkiem rady gminy jest bowiem respektowanie pełnego zakresu przedmiotowego wyznaczonego treścią art. 19 ust. 2 pkt 1-9 u.z.z.w. Pominięcie któregokolwiek z obligatoryjnego elementu regulaminu skutkuje brakiem pełnej realizacji upoważnienia ustawowego, a tym samym nie wyczerpuje zakresu przedmiotowego przekazanego przez ustawodawcę do uregulowania przez gminę. Skoro ustawodawca w art. 19 ust. 2 u.z.z.w. wskazał zakres unormowań, jakie powinien zawierać regulamin, to pominięcie niektórych unormowań wymaganych tym przepisem należy postrzegać jako istotne naruszenie prawa. Mając na uwadze powyższe, Prokurator podniósł, że zaskarżona uchwała nie określa minimalnego poziomu jakościowego dostarczanej wody, odsyłając w tym zakresie do obowiązujących przepisów. Jedynie w § 5 ust. 1 i § 7 załącznika do uchwały odniesiono się do jakości wody, jednakże w sposób ogólnikowy, niespełniający kryteriów określenia jej jakości. Tymczasem wszystkie parametry odnoszące się do jakości wody gwarantowanej przez przedsiębiorstwo powinny znaleźć swoje odzwierciedlenie w regulaminie, podobnie jak określenie ilości i ciśnienia dostarczanej wody. Kolejnym uchybieniem, w ocenie Prokuratora, było zamieszczenie w § 23 załącznika do regulaminu przepisu karnego zawartego w ustawie o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Tymczasem w uchwale jednostek samorządu terytorialnego nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. Naruszenie tej zasady techniki prawodawczej stanowi nieuprawnione wejście prawodawcy miejscowego w sferę kompetencji zastrzeżonych wyłącznie dla ustawodawcy (twórcy prawa powszechnie obowiązującego), co może wywołać u adresatów norm wadliwe przekonanie, że transponowane na grunt lokalny normy prawa powszechnie obowiązującego, są jedynie normami prawa miejscowego, które wiążą wyłącznie na obszarze właściwości lokalnego prawodawcy. Jako kolejne istotne naruszenie prawa Prokurator wskazał niewypełnienie przez Radę Gminy [...] delegacji ustawowej wskazanej w art. 19 ust. 2 pkt 9 u.z.z.w., polegające na nieokreśleniu warunków dostarczania wody na cele przeciwpożarowe, pomimo imperatywnego brzmienia ustawy w zakresie określenia materii stanowiącej przedmiot regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Za istotne naruszenie prawa Prokurator uznał nadto przekroczenie delegacji ustawowej poprzez określenie w § 9 załącznika do zaskarżonej uchwały szeregu zakazów dla odbiorców wody, pomimo braku umocowania ustawowego do wprowadzenia tego rodzaju uregulowań. W ust. 5 § 9 załącznika do zaskarżonej uchwały ustanowiono zakaz dla odbiorcy wody lokalizacji budynków i budowli oraz nasadzania drzew i krzewów na sieciach wodociągowych. W ocenie Prokuratora przepis ten ingeruje w treść prawa własności, poprzez ograniczenie swobody w korzystaniu z nieruchomości, gdy tymczasem delegacja ustawowa zawarta w art. 19 u.z.z.w. nie obejmuje uprawnienia do wprowadzania ograniczeń w prawo własności. Dodatkowo Prokurator wskazał, że zasady usytuowania budynków normuje ustawa Prawo budowlane oraz rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Prokurator podniósł również, że zgodnie z treścią art. 19 ust. 2 pkt 7 u.z.z.w. regulamin określa prawa i obowiązki przedsiębiorstwa i odbiorców usług, w tym sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków. W tym zakresie w § 33 - 35 wskazano jedynie sytuacje, w których możliwe jest wystąpienie przerwy w dostawie wody oraz wprowadzono obowiązek poinformowania o powyższym odbiorcy usług. Tymczasem przedmiotem regulaminu ma być regulacja dotycząca zachowania przedsiębiorstwa w sytuacji, gdy dojdzie już do niedotrzymania ciągłości usług lub obniżenia jakości świadczonych usług, nie zaś wskazanie - jakie okoliczności uprawniają przedsiębiorstwo do wprowadzenia takiego ograniczenia lub zaprzestania świadczenia usług. Czym innym jest bowiem zdefiniowanie okoliczności, których zaistnienie umożliwia ograniczenie lub wstrzymanie świadczonych usług, a czym innym, określenie postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków. W zaskarżonym regulaminie brak jest regulacji w zakresie postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług odpowiednich parametrów dostarczanej wody. Prokurator wskazał także, że uchwała nie zawiera - wbrew treści art. 19 ust. 2 pkt 8 u.z.z.w. - standardów obsługi odbiorców usług, w tym sposobów załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków. W orzecznictwie podkreśla się, że niewyczerpanie przez Radę Gminy pełnego zakresu przedmiotowego przekazanego jej przez ustawodawcę do uregulowania w drodze uchwały, prowadzić musi do jej wyeliminowania z porządku prawnego w całości, bez względu na to, czy w pozostałym zakresie jest ona zgodna z prawem. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy [...] nie zgodziła się z zarzutami skargi i wniosła o jej oddalenie. Wyjaśniano, że przyjęty uchwałą z dnia 29 kwietnia 2008 r. regulamin na przestrzeni lat zdezaktualizował się i wymaga doprecyzowania wielu kwestii. Aktualnie trwa procedura związana z opracowaniem i uchwaleniem nowego regulaminu. Uwzględniając skargę i stwierdzając nieważność zaskarżonej uchwały na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej jako "P.p.s.a.", Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że każde "istotne naruszenie prawa" uchwałą organu gminy oznacza jej nieważność. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wypracowano pogląd, że są to takie naruszenia prawa jak: naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, przepisów wyznaczających podstawę prawną podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego i prawa materialnego oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (wskazano na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 27 czerwca 2017 r.; sygn. akt II SA/Ol 452/17 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 20 lutego 2019 r.; sygn. II SA/Gd 886/18). Sąd meriti podkreślił, że uchwała będąca przedmiotem skargi należy do aktów prawa miejscowego. Zasady kształtowania prawa na obszarze gminy reguluje art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, stanowiąc w zdaniu pierwszym, iż organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Wyrażona tam klauzula kompetencyjna uprawniająca m. in. gminę jako jednostkę samorządu terytorialnego do stanowienia aktów prawa miejscowego na podstawie upoważnień ustawowych została też zawarta w art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Zatem nie budzi wątpliwości, że gmina przy tworzeniu aktów prawa miejscowego zobowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia udzielonego jej w ustawie. Ustawa określa też zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego. W hierarchii źródeł prawa akty prawa miejscowego zajmują zatem pozycję zależną, gdyż są uwarunkowane normami zawartymi w aktach prawnych wyższego rzędu. Akty te mogą być stanowione wyłącznie na podstawie upoważnienia zawartego w ustawie Sąd meriti odnotował, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej uchwały stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, zaś delegację ustawową dla podjęcia zaskarżonej uchwały stanowił art. 19 tej ustawy, w brzmieniu obowiązującym na dzień jej uchwalenia. Przepis ten upoważniał radę gminy do uchwalenia, po dokonaniu analizy projektów regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków opracowanych przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne, regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków, zwanego dalej "regulaminem". Regulamin jest aktem prawa miejscowego. W ust. 2 cytowanego artykułu ustawodawca zawarł katalog zagadnień podlegających uregulowaniu, stanowiąc, że regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym: 1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, 2) szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług, 3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach, 4) warunki przyłączania do sieci, 5) techniczne warunki określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych, 6) sposób dokonywania odbioru przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne wykonanego przyłącza, 7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków, 8) standardy obsługi odbiorców usług, a w szczególności sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków, 9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe. Zdaniem Sądu pierwszej instancji zawarte w przywołanym wyżej przepisie upoważnienie określa materię, którą pozostawiono szczegółowemu uregulowaniu w drodze aktu prawa miejscowego, nie dając przy tym radzie gminy podstaw do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących materie inne niż w nim wymienione. Posłużenie się w przepisie art. 19 ust. 2 ww. ustawy zwrotem "w tym" należy rozumieć w ten sposób, że w uchwalanym przez radę gminy regulaminie obligatoryjnie zamieszczone muszą zostać postanowienia odnoszące się do wszystkich kwestii wymienionych w tym przepisie. Ponadto wskazując zakres przedmiotowy zagadnień, które mogą być objęte regulaminem, ustawodawca posłużył się sformułowaniem imperatywnym: "regulamin określa", co oznacza że jego treść musi bezwzględnie odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej. Obowiązkiem rady gminy jest respektowanie pełnego zakresu przedmiotowego wyznaczonego treścią art. 19 ust. 2 pkt 1-9 u.z.z.w. Wprowadzenie do regulaminu kwestii niewskazanych w tym przepisie albo pominięcie niektórych z nich, a także wprowadzenie zapisów niezgodnych z regulacjami prawa powszechnie obowiązującego, stanowi istotne naruszenie prawa uzasadniające stwierdzenie nieważności regulaminu. Odnosząc się po kolei do poszczególnych zarzutów Prokuratora jako zasadne ocenił Sąd pierwszej instancji stanowisko, że Rada Gminy nieprawidłowo zrealizowała upoważnienie ustawowe zawarte w art. 19 ust. 2 pkt 1 u.z.z.w. dotyczące określenia minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Wskazać trzeba, że sposób rozumienia pojęcia "minimalny poziom usług" wypracowało orzecznictwo, wskazując że chodzi tu co najmniej o: minimalne ciśnienie wody, minimalną ilość oraz minimalną jakość dostarczanej wody i odprowadzanych ścieków. Obowiązku wskazania minimalnego poziomu świadczonych usług przez przedsiębiorstwo nie wypełnia odesłanie w tym zakresie do treści zawieranych z odbiorcą usług umów czy do określonych regulacji prawnych. Niewątpliwie celem delegacji ustawowej zawartej w art. 19 ust. 2 pkt 1 u.z.z.w. jest nałożenie regulaminem na przedsiębiorstwo w miarę czytelnych i konkretnych zasad dotyczących poziomu świadczonych na rzecz mieszkańców gminy usług w zakresie dostarczania wody i odbioru ścieków. Precyzyjne określenie minimalnego poziomu świadczonych usług w akcie prawa miejscowego daje mieszkańcom gminy gwarancję i wskazówkę co najmniej jakiego poziomu usług mogą spodziewać się po dostarczającym te usługi przedsiębiorstwie oraz wskazuje granice swobody umów stron umowy o doprowadzenie wody i odprowadzenie ścieków, w szczególności umacnia pozycję odbiorcy usług, który w każdych warunkach będzie mógł liczyć na zapewnienie konkretnego, minimalnego poziomu usług przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, które niejednokrotnie posiada przecież pozycję dominującą na lokalnym rynku. Te postanowienia w treści regulaminu dają przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu wiążące wytyczne, które to przedsiębiorstwo ma obowiązek przestrzegać i dostosować się zawierając umowy cywilnoprawne z odbiorcami usług (wskazano wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lutego 2008 r.; sygn. akt II OSK 2033/06 oraz wyroki wojewódzkich sądów administracyjnych: we Wrocławiu z dnia 13 marca 2014 r.; sygn. akt II SA/Wr 863/13 oraz z dnia 7 października 2014 r., sygn. akt II SA/Wr 441/14, w Szczecinie z dnia 10 listopada 2016 r.; sygn. akt II SA/Sz 929/16 oraz w Opolu z dnia 11 grudnia 2019 r.; sygn. akt I SA/Op 371/19). W konsekwencji, brak zawarcia w Regulaminie określenia minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne w zakresie jakości dostarczanej wody świadczy o niewypełnieniu przez organ stanowiący delegacji ustawowej. W ocenie Sądu pierwszej instancji, taki brak należy kwalifikować jako istotne naruszenie prawa, gdyż za wadliwą należy uznać nie tylko uchwałę podjętą z naruszeniem upoważnienia ustawowego, ale również uchwałę, która takiego upoważnienia w swej treści nie realizuje. Sąd meriti podzielił także stanowisko Prokuratora o istotnym naruszeniu art. 19 ust. 2 pkt 7 u.z.z.w. Przepis ten stanowi, że Regulamin winien określać sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków. Rację ma Prokurator, że zawarte w § 33-35 w rozdziale VII załącznika do uchwały regulacje, nie wypełniają delegacji ustawowej. Wskazuje na to już sam tytuł Rozdziału VII "Przerwy i ograniczenia w ciągłości dostarczania wody – przypadki szczególne". Rada Gminy w rozdziale tym faktycznie nie określiła sposobu postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków, ograniczając się do wskazania sytuacji, w których możliwe jest wystąpienie przerw w dostawie wody, wstrzymania lub ograniczenia dopływu wody i sposobów poinformowania o ty odbiorcy usług. Stosownie do powołanego przepisu ustawy, regulamin powinien zaś określać sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług, a zatem określać jak ma się zachować przedsiębiorstwo w sytuacji, gdy dojdzie już do odcięcia, ograniczenia lub obniżenia jakości świadczonych usług, w szczególności parametrów dostarczanej wody, a nie określenie tego, jakie okoliczności uprawniają przedsiębiorstwo do wprowadzenia takiego ograniczenia lub zaprzestania świadczenia usług. Analiza zawartych w tym zakresie uregulowań Regulaminu nie pozostawia żadnych wątpliwości, że lokalny prawodawca nie wprowadził żadnych uregulowań, które określałyby sposoby postępowania przedsiębiorstwa w razie wystąpienia lub przewidywanego wystąpienia przerwy w dostawie wody lub obniżenia parametrów wody (jak np. obowiązki informacyjne, zapewnienie punktów zastępczych poboru wody itp.). Jako zasadne Sąd pierwszej instancji ocenił nadto stanowisko Prokuratora dotyczące istotnego naruszenia art. 19 ust. 2 pkt 8 u.z.z.w. Przepis ten nakazuje określić w regulaminie standardy obsługi odbiorców usług, a w szczególności sposoby załatwienia reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących, w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków. W realiach rozpatrywanej sprawy organ gminy powyższego obowiązku nie wykonał. Sąd meriti podzielił także stanowisko o istotnym naruszeniu prawa poprzez brak wypełnienia delegacji ustawowej i nieokreślenie w treści Regulaminu, wbrew treści art. 19 ust. 2 pkt 9 u.z.z.w., warunków dostarczania wody na cele przeciwpożarowe. Warunki te, a więc kto i z jakich urządzeń i na jakich warunkach korzysta z wody dostarczanej na wskazane cele oraz warunki jej dostarczania, winny zostać wprost uregulowane w Regulaminie. Ich brak stanowi rażące naruszenie prawa. Ponadto w ocenie Sądu pierwszej instancji zaakceptować należy zapatrywanie Prokuratora, co do rażącego naruszenia § 23 załącznika Regulaminu. Po pierwsze, przepis ten jest powtórzeniem treści przepisu karnego zawartego w art. 28 ust. 1 u.z.z.w. Po drugie, Regulamin nie może formułować przepisów karnych, gdyż takie przepisy mogą znaleźć się tylko w przepisach porządkowych, a do takich kontrolowana uchwała nie należy. Z istoty aktu prawa miejscowego wynika niedopuszczalność takiego działania organu realizującego delegację ustawową, które polega na powtarzaniu bądź modyfikacji wiążących norm ustawowych. Sąd meriti zwrócił przy tym należy uwagę, że zgodnie z § 115 i § 137 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283) w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w upoważnieniu ustawowym i nie powtarza się w tym akcie przepisów ustaw. W tej sytuacji niedopuszczalnym było zamieszczenie powyżej wskazanej regulacji w Regulaminie, gdyż jest ona przedmiotem odrębnego przepisu rangi ustawowej. Według Sądu pierwszej instancji zasadnym było nadto wskazanie przez Prokuratora, że istotnie niezgodny z prawem, tj. z upoważnieniem ustawowym wynikającym z art. 19 ust. 2 u.z.z.w., jest również § 9 Regulaminu. Regulacja ta godzi w treść zasady ochrony własności, ogranicza swobodę umów (w tym zakres odpowiedzialności ukształtowanej umownie w każdych indywidualnych warunkach odrębnie) i wkracza w materię umowną. To bowiem umowa zawierana z przedsiębiorstwem powinna regulować – na zasadzie swobody woli stron – prawa i obowiązki stron. Nie są to kwestie mogące być przedmiotem reglamentacji aktu prawa miejscowego jakim jest sporny regulamin, gdyż nie wynikają z upoważnienia ustawowego zawartego w art. 19 ust. 2 u.z.z.w. Zgodnie zaś z art. 6 ust. 3 pkt 3 u.z.z.w. obowiązki stron umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzenie ścieków powinny być określone nie w regulaminie, a w umowie zawieranej pomiędzy przedsiębiorcą a odbiorcą usług. Delegacja określona w art. 19 ust. 2 ww. ustawy nie obejmuje uprawnienia do wprowadzania ograniczeń w prawo własności. Mając na uwadze opisane powyżej istotne naruszenia art. 19 ust. 2 u.z.z.w. polegające na wykroczeniu poza delegację ustawową lub niewypełnieniu tej delegacji poprzez brak zamieszczenia w niej obligatoryjnych elementów oraz art. 28 ust. 1 u.z.z.w., polegające na powtórzeniu treści przepisu ustawy, Sąd pierwszej instancji uznał, że zaistniały podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. Przy czym wielość istotnych naruszeń przepisów prawa, w tym brak zamieszczenia w Regulaminie obligatoryjnych postanowień odnoszących się do kwestii wymienionych w tym przepisie (pkt 1, 7, 8, 9 ust. 2 art. 19 u.z.z.w.), przemawia za stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W ocenie Sądu meriti po wyeliminowaniu przepisów istotnie naruszających prawo i przy braku regulacji wskazanych w upoważnieniu ustawowym, uchwała ta nie mogłaby funkcjonować w obrocie jako akt spełniający kryterium legalności. Skargę kasacyjną od opisanego wyroku WSA w Rzeszowie wywiodła Rada Miejska w [...], zaskarżając wydany wyrok w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu skarżąca kasacyjnie zarzuciła: I. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1. art. 91 ust. 1 w zw. z art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, poprzez przyjęcie, że przy wydawaniu zaskarżonej uchwały doszło do istotnego naruszenia prawa w postaci przekroczenia kompetencji ustawowych do podejmowania takiej uchwały, a nadto, że zachodzi nieważność całej uchwały, w sytuacji gdy skarżący domagał się uchylenia jedynie poszczególnych postanowień uchwały; 2. art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, poprzez błędną interpretację, iż jedynie na podstawie upoważnień ustawowych zawartych w odrębnych przepisach gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego, obowiązujących na obszarze gminy, gdy tymczasem art. 40 ust. 2 pkt 3 i 4 ustawy o samorządzie gminnym przewiduje samodzielne upoważnienie do wydawania aktów prawa miejscowego w zakresie m.in. zasad zarządu mieniem gminy (pkt 3) i zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (pkt 4). Niewątpliwie gminna sieć wodociągowa i kanalizacyjna stanowi zarówno mienie gminy, jak i urządzenie użyteczności publicznej, zatem delegacja ustawowa do wydania zaskarżonej uchwały wynika już z samej mocy art. 40 ust. 2 pkt 3 i 4 ustawy o samorządzie gminnym; 3. art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej, poprzez pominięcie tej normy, która ustanowiła kompetencję dla rady gminy do ustalania wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Powyższa norma stanowi również podstawę o charakterze generalnym do ustalania wszelkich kwestii dotyczących wysokości cen i opłat albo sposobu ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej; 4. art 19 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, poprzez błędną interpretację polegającą na przyjęciu, iż przepis ten pozwala na określenie wskazanych w nim praw i obowiązków przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, tymczasem przed wymienieniem tych obowiązków ustawodawca posłużył się określeniem "w tym", co oznacza "w szczególności", a katalog spraw regulowanych w regulaminie nie stanowi zamkniętej listy. Wśród spraw regulowanych przez radę mogą znaleźć się wszelkie kwestie związane ze świadczeniem usług w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i odbiór ścieków. Tymczasem skarga opiera się na założeniu, że katalog jest katalogiem zamkniętym, co nie wynika z brzmienia tego przepisu. II. naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na treść zapadłego orzeczenia, tj.: 1. art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, poprzez brak ustaleń na okoliczność czy wobec uchwały z 2008 r. nie zachodzi negatywna przesłanka stwierdzenia nieważności uchwały - upływ jednego roku od dnia jej podjęcia; 2. art. 147 § 1 P.p.s.a., poprzez brak wskazania przyczyn dla których Sąd uznał konieczność stwierdzenia nieważności uchwały w całości, podczas gdy skarżący kwestionował jedynie niektóre postanowienia uchwały a także na czym miałoby polegać istotne naruszenie prawa na skutek braku wskazania w regulaminie minimalnego poziomu świadczenia usług, tj. w jaki sposób brak uregulowań w uchwale miałby wpływać na nieważność innych postanowień uchwały, które są zgodne z delegacją ustawową. Sąd nie przeanalizował jakie skutki dla mieszkańców Gminy i podmiotu świadczącego usługi przez ostanie 13 lat będzie miało uchylenie zaskarżonej uchwały z 2008 r. Podnosząc powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Rzeszowie. Wniosła nadto o zasądzenie na rzecz Gminy [...] zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiona została argumentacja na poparcie sformułowanych zarzutów i wniosków. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, co uzasadnia jej oddalenie. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), dalej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. Nie zachodzi również żadna z przesłanek odrzucenia skargi albo umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, o których mowa w art. 189 P.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli wyroku zaskarżonego skargą kasacyjną. Przed przystąpieniem do oceny zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej odnotować należy, że zgodnie z treścią art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Co istotne, granice skargi kasacyjnej winny być wyznaczone przez stronę skarżącą kasacyjnie w sposób precyzyjny. Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest bowiem takie zredagowanie podstaw kasacyjnych, a także ich uzasadnienia, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (zob. w tej materii m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 lutego 2009 r.; sygn. akt II FSK 1688/07). Ważne jest nadto zwrócenie uwagi, że w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych w sytuacji, gdy zarzuty kasacyjne nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 P.p.s.a., czego potwierdzeniem jest uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, podjęta w pełnym składzie (publ.: ONSAiWSA z 2010 r. nr 1, poz.1). Naczelny Sąd Administracyjny nie może jednak zasadniczo we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej ani uściślać, bądź w inny sposób ich korygować (zob. w tej materii wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 stycznia 2015 r.; sygn. akt II GSK 2140/13), chyba że umożliwia to powołana choćby niedoskonale podstawa prawna, a wadliwość zarzutu jest możliwa do usunięcia poprzez analizę argumentacji uzasadnienia środka odwoławczego (zob. w tej materii wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 sierpnia 2012 r.; sygn. akt I FSK 1679/11). W złożonej skardze kasacyjnej zgłoszone zostały zarówno zarzuty naruszenia prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu winny podlegać zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego. Dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. nie wystarcza nadto samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (zob. w tej materii wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2014 r.; sygn. II GSK 1868/12 oraz z dnia 29 listopada 2022 r.; sygn. I OSK 931/22). W pierwszej kolejności omówieniu przez Naczelny Sąd Administracyjny podlega zarzut najdalej idący, to jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 94 ust. 1 u.s.g., poprzez brak ustaleń na okoliczność, czy wobec uchwały z 2008 r. nie zachodzi negatywna przesłanka stwierdzenia nieważności uchwały w postaci upływu jednego roku od dnia jej podjęcia. Analizując ten zarzut należy zauważyć, że ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały stanowiła wyraźnie o tym, że regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków jest aktem prawa miejscowego (art. 19 ust. 1 zd. 2 tej ustawy). W orzecznictwie sądów administracyjnych już wcześniej przyjmowano, że regulamin ten ma taki status (zob. w tej materii wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2003 r.; sygn. akt II SA/Wr 1389/03). Obecnie art. 19 ust. 4 u.z.z.w. również potwierdza, iż regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków jest aktem prawa miejscowego. Negatywna przesłanka stwierdzenia nieważności uchwały w postaci upływu jednego roku od dnia jej podjęcia nie dotyczy aktów prawa miejscowego (art. 94 ust. 1 in fine u.s.g.). Nie budzi zaś wątpliwości, że Sąd pierwszej instancji miał na względzie status zaskarżonej uchwały jako aktu prawa miejscowego i z tej przyczyny uznał – w pełni prawidłowo – że w realiach sprawy nie występuje ograniczenie temporalne co do orzekania o jej nieważności. Przedmiotowy zarzut skargi kasacyjnej jest zatem niezasadny. Niezależnie od powyższego podkreślić należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (zob. w tej materii uchwałę składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r.; sygn. akt II FPS 8/09, publ.ONSAiWSA z 2010 r. nr 3, poz. 39). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a więc wszystkie elementy wskazane w art. 141 § 4 P.p.s.a. W ocenie Naczelnego Sadu Administracyjnego nie ma nadto wątpliwości co do tego, że Sąd pierwszej instancji w dostateczny sposób wyjaśnił motywy podjętego rozstrzygnięcia. W sposób umożliwiający dokonanie kontroli instancyjnej wskazał, z jakich przyczyn uznał, że zaskarżona uchwała jest sprzeczna z prawem. Zresztą jak pokazuje lektura skargi kasacyjnej, postawione w jej petitum zarzuty, a także ich uzasadnienie dowodzą, że stanowisko Sądu pierwszej instancji wyrażone zostało w sposób na tyle zrozumiały, iż pozwoliło stronie skarżącej kasacyjnie na polemikę i jego zanegowanie. Polemika ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji w kwestiach prawnych nie może jednak usprawiedliwiać zasadności zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Nie zasługuje na uwzględnienie również należy zarzut naruszenia art. 147 § 1 P.p.s.a. Przepis ten bowiem ma charakter wynikowy, a jego zastosowanie jest zawsze skutkiem stwierdzenia, że wystąpiło bądź nie wystąpiło takie naruszenie prawa materialnego bądź przepisów procesowych, które uzasadniałoby wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego przejawu działania organu administracji publicznej. Skoro Sąd meriti w niniejszej sprawie uznał, że takowe okoliczności zachodzą, to nie sposób zarzucić mu naruszenia art. 147 § 1 P.p.s.a. Nadto w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest stanowisko, że tego typu przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, gdyż określając kompetencje sądu pierwszej instancji w fazie orzekania mogą one stanowić podstawę kasacyjną jedynie w powiązaniu z innymi przepisami procesowymi. Jednocześnie dla skuteczności zarzutu naruszenia tego rodzaju przepisów zarzut naruszenia tych innych przepisów postępowania musiałby być zarzutem skutecznym. Jednak strona skarżąca kasacyjnie nie powiązała tego przepisu z zarzutem naruszenia innych przepisów prawa procesowego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie mogły także zostać uwzględnione postawione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego. Warto w tym miejscu przypomnieć, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi jak w jego ocenie powinna być rozumiana norma zawarta w stosowanym przepisie prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia (zob. w tej materii wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 13 sierpnia 2013 r.; sygn. akt II GSK 717/12; z dnia 4 lipca 2013 r.; sygn. akt I GSK 934/12 oraz z dnia 15 listopada 2024 r.; sygn. akt III OSK 5384/21). W związku z zarzutami prawa materialnego wskazać należy, że istotą aktów prawa miejscowego jest możliwość korzystania przez prawodawców lokalnych ze swobody prawotwórczej, której zakres każdorazowo określa ustawodawca, konstruując upoważnienie ustawowe do stanowienia danego rodzaju aktów prawa miejscowego. Z art. 94 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) wynika bowiem, że organy lokalne są upoważnione do stanowienia aktów prawa miejscowego "na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie". Samodzielność w stanowieniu prawa jest jednym z przejawów samodzielności, przyznanej samorządowi terytorialnemu w Konstytucji RP (art. 16 ust. 2, art. 163 i art. 165 ust. 2). Jednakże ta samodzielność nie oznacza prawa do dowolności lokalnych prawodawców. Akty prawa miejscowego pozostają bowiem nadal aktami podustawowymi, wykonawczymi do ustawy, ale też nie wiąże się ich z upoważnieniem ustawowym w sposób tak wąski, jak w przypadku rozporządzeń (art. 92 ust. 1 Konstytucji RP). Oceniając zarzut naruszenia art. 91 ust. 1 w zw. z art. 91 ust. 4 u.s.g., poprzez błędne przyjęcie, że przy wydawaniu zaskarżonej uchwały doszło do istotnego naruszenia prawa w postaci przekroczenia kompetencji ustawowych do podejmowania takiej uchwały, a nadto, że zachodzi nieważność całej uchwały, w sytuacji gdy skarżący domagał się uchylenie jedynie poszczególnych postanowień uchwały, należy stwierdzić, że powołane przepisy precyzują charakter kryterium kontroli sprawowanego w odniesieniu do uchwał organów gmin. Co ważne, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie nie stosował ww. przepisów ustawy o samorządzie gminnym. Podstawą w zakresie działania Sądu meriti były procesowe środki prawne wskazane w przepisach rozdziału 10 P.p.s.a. – zatytułowanego "Orzeczenia sądowe". Rozdział ten zawiera rodzaje orzeczeń, które mogą zostać wydane przez sąd pierwszej instancji. W ramach katalogu tych orzeczeń jest m.in. orzeczenie, unormowane w art. 147 § 1 P.p.s.a. Na podstawie powyższego przepisu Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzutem naruszenia art. 91 ust. 1 w zw. z art. 91 ust. 4 u.s.g., bez powiązania z innymi przepisami, nie można skutecznie kwestionować ustaleń Sądu pierwszej instancji co do przekroczenia upoważnienia ustawowego przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały, lecz jedynie uznanie tego przekroczenia za istotne naruszenie prawa. Podkreślić przy tym należy, że opisane przez Sąd meriti w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku istotne naruszenia art. 19 ust. 2 u.z.z.w., polegające na wykroczeniu poza delegację ustawową lub niewypełnieniu tej delegacji poprzez brak zamieszczenia w niej obligatoryjnych elementów oraz art. 28 ust. 1 u.z.z.w., polegające na powtórzeniu treści przepisu ustawy, zasadnie dawały podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. Jak trafnie podkreślił Sąd pierwszej instancji, wielość istotnych naruszeń przepisów prawa, w tym brak zamieszczenia w Regulaminie obligatoryjnych postanowień odnoszących się do kwestii wymienionych w tym przepisie (Sąd meriti wskazał pkt 1, 7, 8, 9 ust. 2 art. 19 u.z.z.w.), przemawiała za stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Zasadną była nadto konstatacja Sądu pierwszej instancji, że po wyeliminowaniu przepisów istotnie naruszających prawo i przy braku regulacji wskazanych w upoważnieniu ustawowym, uchwała ta nie mogłaby funkcjonować w obrocie jako akt spełniający kryterium legalności. Wyjaśnić nadto należy, że najczęstszym, znamiennym skutkiem wydania rozstrzygnięcia nadzorczego przez organ nadzoru (na przykład przez wojewodę) albo wyroku sądu administracyjnego mającego swoja podstawę w art. 147 § 1 P.p.s.a. względem aktu prawa miejscowego jest eliminacja wadliwego w całości bądź w części aktu zawierającego normy prawne (na przykład uchwały podjętej przez organ jednostki samorządu terytorialnego) i jednoczesny brak zastępczych regulacji prawnych w danym zakresie. Ten brak zastępczych regulacji prawnych winien być usunięty poprzez pilne, ponowne uregulowanie danej kwestii przez prawodawcę lokalnego, a zatem przez organ, którego akt został przez organ nadzoru skutecznie zakwestionowany. Należy zwrócić przy tym uwagę, że zgodnie z art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 1461) aktowi normatywnemu zawierającemu przepisy powszechnie obowiązujące ogłaszanemu w dzienniku urzędowym może być nadana wsteczna moc obowiązująca, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie. Odnosząc się do zarzutu ujętego w pkt I.2 petitum skargi kasacyjnej stwierdzić należy, że zarzut ten również nie jest uzasadniony. Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla - wyrażany wielokrotnie w orzecznictwie i doktrynie - pogląd, że akty prawa miejscowego, o których mowa w art. 40 ust. 1 u.s.g., to przepisy wykonawcze do ustaw. Gminny samorząd terytorialny jest zatem legitymowany do wydawania omawianych aktów tylko wówczas i w takim zakresie, który wynika z woli ustawodawcy wyrażonej w upoważnieniu ustawowym. Inaczej mówiąc, art. 40 ust. 1 u.s.g. nie może stanowić samoistnej podstawy do stanowienia tej kategorii aktów, co oznacza, że w każdym przypadku do stanowienia tego typu uchwał wymagana jest precyzyjna delegacja w ustawach prawa materialnego. Samorząd gminny nie ma zatem legitymacji do niemającego podstawy w normie ustawowej kształtowania podstaw prawnych własnego działania (zob. Ł. Złakowski [w:] R. Hauser, Z. Niewiadomski (red.), Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, Warszawa 2011, s. 432-433 oraz P. Dobosz [w:] Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym, P. Chmielnicki (red.), Warszawa 2010, s. 464, a także powoływane tam orzecznictwo). Powtórzyć należy, że istotą aktów prawa miejscowego jest możliwość korzystania przez prawodawców lokalnych ze swobody prawotwórczej, której zakres każdorazowo określa ustawodawca, konstruując upoważnienie ustawowe do stanowienia danego rodzaju aktów prawa miejscowego. Dokonywana zatem przez sąd administracyjny kontrola legalności aktów prawa miejscowego, sprawowana na podstawie art. 184 Konstytucji oraz art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267), powinna uwzględniać tak rozumiany wykonawczy charakter tych aktów wobec ustaw, na podstawie których są one stanowione (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 28 lutego 2018 r.; sygn. akt II GSK 3374/17 oraz z dnia 14 grudnia 2018 r.; sygn. akt II GSK 1789/18). Za niezasadny uznać także należy zarzut naruszenia art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej. Zgodnie tym przepisem jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Z przedmiotowego zarzutu nie wynika, do której części wyroku jest on zrelatywizowany. Zauważyć w związku z tym jedynie należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalone są poglądy, że: 1) "ustalanie opłat za podłączenia do sieci wodociągowo-kanalizacyjnej nie mieści się w pojęciu zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej" (zob. w tej materii wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 kwietnia 2006 r.; sygn. akt II OSK 19/06); 2) "regulacje dotyczące ustalenia opłat za korzystanie z obiektów użyteczności publicznej, podejmowane na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z 1996 r. o gospodarce komunalnej, mają charakter aktu kierownictwa wewnętrznego (mogą być skierowane jedynie do podmiotów funkcjonujących w strukturze gminy), a zatem nie mogą stanowić przedmiotu regulacji aktu prawa miejscowego" (zob. w tej materii wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 czerwca 2021 r.; sygn. akt I GSK 1810/18). W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 19 u.z.z.w. wskazać należy, że przez podstawę kasacyjną należy rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez sąd pierwszej instancji zarzuca skarga kasacyjna. W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (zob. w tej materii m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 22 stycznia 2013 r.; sygn. akt II GSK 1573/12 oraz z dnia 19 października 2022 r.; sygn. I OSK 1407/19). Zgodzić się przy tym należy co do tego, że wyliczenie z art. 19 ust. 2 u.z.z.w. stanowi konieczne minimum, jakie musi się znaleźć w treści uchwalonego aktu (zob. w tej materii wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 maja 2022 r.; sygn. akt III OSK 1115/21), co – hipotetycznie rzecz ujmując – nie wyklucza zmieszczenia w nim innych elementów. Podkreślenia jednakże wymaga, że ewentualne dodatkowe uregulowania musiałyby spełniać kryterium przedmiotowe, a ponadto nie mogłyby wkraczać w materią uregulowaną w ustawie bądź w innych przepisach tudzież w materię zastrzeżoną do określenia w innej formie, w szczególności w formie umowy. Skarżąca kasacyjnie nie wskazała, które z zakwestionowanych przepisów uchwały, w jej ocenie, spełniają te warunki – i już z tej przyczyny omawiany zarzut nie mógł odnieść zamierzonego przez autora wniesionego środka odwoławczego skutku. Jak wskazano na wstępie, przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych we wniesionym środku odwoławczym. Skoro w realiach rozpatrywanej sprawy Sąd pierwszej instancji w sposób właściwy ocenił przejaw działania organu jednostki samorządu terytorialnego w zakresie prawotwórczym, a skarga kasacyjna tej oceny nie podważyła Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wniesiony środek odwoławczy nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Przedmiotowa konstatacja determinowała zatem oddalenie skargi kasacyjnej, o czym orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 184 P.p.s.a.