III OSK 434/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz sędzia del. WSA Maciej Kobak (spr.) Protokolant: asystent sędziego Przemysław Iżycki po rozpoznaniu w dniu 3 kwietnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 lipca 2021 r., sygn. akt II SAB/Wa 262/21 w sprawie ze skargi A.W. na bezczynność Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 24 listopada 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej I. oddala skargę kasacyjną; II. zasądza od A.W. na rzecz Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z 7 lipca 2021 r., sygn. akt II SAB/Wa 262/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "WSA"), oddalił skargę A.W. (dalej: "skarżący") na bezczynność Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości (dalej: "organ") w przedmiocie rozpoznania wniosku z 24 listopada 2020 r. o udostępnienie informacji. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. W piśmie z 24 listopada 2020 r. skarżący, przedsiębiorca prowadzący działalność gospodarczą pod firmą A.W. Przedsiębiorstwo Produkcyjno-Handlowo-Usługowe "[...], powołując się na art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 2176 ze zm. - dalej także: "u.d.i.p."), wniósł do organu o udostępnienie informacji publicznej poprzez dostarczenie mu dokumentów "w zakresie zasad powoływania, regulaminu wyboru oraz uprawnień, kwalifikacji i kompetencji członków komisji dokonującej kontroli w dniu 29 kwietnia 2019 r. dotyczącej realizowania projektu zgodnie z umową o dofinansowanie nr POlR.3.02.01-26-0014/15-00 u Beneficjenta A.W. w Przedsiębiorstwie Produkcyjno-Handlowo-Usługowym [...], tj. Pana W.J, K.K. i S.O.". Organ w piśmie z 10 grudnia 2020 r. poinformował skarżącego, że żądana informacja nie jest informacją publiczną i nie podlega udostępnieniu w trybie u.d.i.p. Organ uznał, że pismo strony skarżącej stanowi w istocie nadużycie prawa do żądania udostępnienia informacji publicznej i polega ono na próbie skorzystania z tej instytucji dla osiągnięcia celu innego, niż troska o dobro publiczne, w szczególności na potrzeby potencjalnego sporu sądowego. Organ wskazał, że informacja, aby uzyskać walor informacji publicznej musi dotyczyć - zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. - "sprawy publicznej". Przedmiotem takiej informacji jest problem lub kwestie, które mają znaczenie dla większej ilości osób, czy grup obywateli lub też są ważne z punktu widzenia poprawności funkcjonowania organów państwa. Organ stwierdził, że celem ustawy nie jest zatem zaspokajanie indywidualnych (prywatnych) potrzeb, w postaci uzyskiwania informacji dotyczących wprawdzie kwestii publicznych, lecz przeznaczonych dla celów handlowych, edukacyjnych, zawodowych, czy też na potrzeby potencjalnych sporów sądowych. W piśmie z 27 stycznia 2021 r. strona skarżąca powołując się na art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm. - dalej: "k.p.a.") - wystąpiła za pośrednictwem organu do Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej z ponagleniem na przewlekłe działanie PARP w przedmiocie rozpatrzenia wniosku skarżącego z 24 listopada 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej. W treści pisma skarżący, wskazując na art. 36 § 1 k.p.a., zarzucił PARP, że pomimo upływu ponad dwóch miesięcy od dnia złożenia wniosku, organ ten ani nie wydał postanowienia, o którym mowa w art. 36 § 1 k.p.a., ani też nie załatwił sprawy zainicjowanej wskazanym wyżej wnioskiem skarżącego. Ustosunkowując się do wniesionego przez stronę skarżącą ponaglenia, organ w piśmie z 4 lutego 2021 r. poinformował skarżącego o załatwieniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej, wyjaśniając, że organ w piśmie z 10 grudnia 2020 r. odpowiedział na wspomniany wniosek skarżącego, zachowując tym samym 14-dniowy ustawowy termin na załatwienie sprawy. Skarżący 25 lutego 2021 r. złożył skargę na bezczynność organu w przedmiocie rozpatrzenia jego wniosku z 24 listopada 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej wnosząc o uwzględnienie skargi, stwierdzenie, że przewlekłe działanie organu miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zobowiązanie organu do dokonania czynności w postaci udostępnienia informacji stanowiących informację publiczną w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, wymierzenie organowi grzywny w wysokości według uznania Sądu, przyznanie od organu sumy pieniężnej na rzecz skarżącego w wysokości pięciokrotności przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, rozpoznanie skargi po przeprowadzeniu rozprawy oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi skarżący zarzucił, że stanowisko organu zaprezentowane w piśmie z 10 grudnia 2020 r. jest nietrafne, albowiem organ prowadzi postępowanie administracyjne wobec skarżącego w zakresie zwrotu środków dotacyjnych pozyskanych na podstawie umowy o dofinansowanie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu opisanego na wstępie wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że istotą sporu w niniejszej sprawie jest to, czy skarżący przedsiębiorca, będąc beneficjentem umowy o dofinansowanie na realizację projektu dotyczącego wdrożenia technologii produkcji innowacyjnego produktu, zgodnie z umową zawartą z organem, może wystąpić do tego podmiotu, jako jednostki dysponującej mieniem publicznym, z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej poprzez dostarczenie wnioskodawcy dokumentów związanych z kontrolą przeprowadzoną w siedzibie skarżącego przedsiębiorcy, która dotyczyła realizowania wspomnianego projektu, czy też - jak twierdzi organ - wniosek taki jest niedopuszczalny w trybie wspomnianej ustawy, albowiem informacja objęta wnioskiem nie jest informacją publiczną, w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., zaś próba jej uzyskania stanowi w istocie nadużycie prawa do żądania udostępnienia informacji publicznej, albowiem polega na próbie skorzystania z tej instytucji dla osiągnięcia celu innego, niż troska o dobro publiczne, w szczególności na potrzeby potencjalnego sporu sądowego. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że nie można - korzystając z instrumentów prawnych przewidzianych w u.d.i.p. - występować z wnioskiem (żądaniem) uzyskania informacji, która dotyczy indywidualnej sprawy wnioskodawcy, a którą on zamierza następnie wykorzystać przeciwko podmiotowi zobowiązanemu, na gruncie u.d.i.p., w przyszłych bądź bieżących rozliczeniach finansowych, czy też sporach sądowych. Stanowiłoby to niewątpliwie wypaczenie instytucji dostępu do informacji publicznej, gdyż uprawnienia obywatelskie wynikające z Konstytucji RP nie powinny bowiem być wykładane w sposób sprzeczny z celami, jakimi mają służyć. W tej sytuacji, WSA uznał, że wnioskowane informacje nie tylko muszą posiadać status informacji publicznej, ale ich żądanie musi być również podyktowane interesem publicznym. Potrzeba zaspokojenia własnych potrzeb i interesu prywatnego świadczy, według Sądu pierwszej instancji, o nadużywaniu konstytucyjnego prawa do informacji. Zdaniem WSA, w rozpoznawanej sprawie doszło do wykorzystania prawa do informacji publicznej na potrzeby prowadzenia indywidualnych sporów prawnych, w sytuacji, gdy skarżący przedsiębiorca będzie miał możliwość uzyskania informacji w trybie postepowania administracyjnego (art. 73-74 k.p.a.), o czym został wyraźnie poinformowany w piśmie organu z 27 stycznia 2021 r. Konkludując, WSA stwierdził, że ponieważ organ, jako podmiot zobowiązany do udzielenia informacji, wywiązał się w ustawowym terminie ze swoich obowiązków, udzielając stronie skarżącej w piśmie z 10 grudnia 2020 r. jednoznacznej odpowiedzi na złożony wniosek, brak było podstaw do przyjęcia, że w rozpoznawanej sprawie organ ten pozostawał w bezczynności. Skarżący reprezentowany przez adwokata wywiódł skargę kasacyjną od powyższego wyroku - zaskarżając go w całości. W oparciu o treść art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, a to art. 1 § 1 w zw. z § 2 ustawy prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 3 § 2 pkt. 8 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 lit c p.p.s.a. w zw. z: 1) art. 16 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 104 i 107 k.p.a. poprzez nienależne wykonanie obowiązku kontroli działalności organu administracyjnego w następstwie uznania, że po stronie organu nie wystąpiła bezczynność pomimo jednoczesnego przyjęcia, iż organ zobowiązany był przy odmowie udostępnienia informacji publicznej wydać decyzję, bowiem żądana przez stronę informacja była informacją publiczną, czego organ nie uczynił do dnia złożenia skargi. 2) art. 15 k.p.a. poprzez nienależne wykonanie obowiązku kontroli działalności organu administracyjnego w następstwie uznania, że pomimo obowiązku organu do wydania decyzji w niniejszej sprawie brak jej wydania nie stanowi bezczynności bowiem strona składając wniosek o udostępnienie informacji publicznej dopuściła się nadużycia prawa, podczas gdy nieprawidłowe postępowanie organu skutkowało pozbawieniem strony prawa do oceny wniosku strony przez organ II instancji na skutek przysługującego stronie odwołania od decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej zgodnie z zasadą dwuinstancyjności. Wskazując na powyższe zarzuty organ wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy WSA do ponownego rozpoznania bądź rozpoznanie w trybie art. 188 p.p.s.a., skierowanie sprawy na rozprawę celem rozpoznania skargi, oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie postawionych zarzutów. Organ wniósł odpowiedź na skargę kasacyjną wnosząc o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Skarga kasacyjna jest niezasadna i jako taka podlega oddaleniu. Zasadnicze znaczenie dla oceny podniesionych w niej zarzutów ma powołana wyżej zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej. Jej istota opiera się na ograniczeniu jurysdykcyjnej kontroli wyroku sądu pierwszej instancji wyłącznie do tych uchybień, które zostały wytknięte w skardze kasacyjnej. Na gruncie niniejszej sprawy istotne znaczenia ma fakt, że skarżący kasacyjnie nie zakwestionował przyjętej przez WSA oceny, że składając wniosek dostępowy z 24 listopada 2020 r. działał w warunkach nadużycia prawa do informacji publicznej. Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty zmierzają wyłącznie do wykazania, że w warunkach nadużycia prawa do informacji publicznej organ powinien był wydać decyzję administracyjną o odmowie udostępnienia informacji publicznej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozważanie przedmiotowej kwestii w kontekście skuteczności skargi kasacyjnej byłoby możliwe jedynie w razie jednoczesnego zakwestionowania przez skarżącego przyjętej przez Sąd pierwszej instancji oceny, że dopuścił się on nadużycia prawa do informacji publicznej. Brak zarzutów kasacyjnych pozwalających obalić to stanowisko powoduje, że Naczelny Sąd Administracyjny jest nim związany. Kwestia ta ma materialne znaczenia dla całego rozstrzygnięcia, a zatem oceny, czy w ogóle organ popadł w bezczynność. Jeżeli bowiem wniosek o informację publiczną stanowi w kontekście faktycznym sprawy niebudzący wątpliwości przejaw nadużycia prawa do tej informacji, to konsekwentnie znaczy to, że jego adresat nie popada w bezczynność wymagającą interwencji sądu administracyjnego – tak NSA w wyrokach z 14 lutego 2017 r., sygn. I OSK 2642/16 i z 7 lipca 2023 r., sygn. III OSK 938/22. Skarżący musi uwzględniać, że przyczyną przypisania mu nadużycia prawa dostępu do informacji publicznej było stwierdzenie przez WSA, że w oparciu o przepisy u.d.i.p. nie można występować z wnioskiem o dostęp do informacji, która dotyczy indywidualnej sprawy wnioskodawcy, a którą zamierza on następnie wykorzystać przeciwko podmiotowi zobowiązanemu, na gruncie u.d.i.p., w przyszłych bądź bieżących rozliczeniach finansowych, czy też sporach sądowych. Stanowiłoby to niewątpliwie wypaczenie instytucji dostępu do informacji publicznej, gdyż uprawnienia obywatelskie wynikające z Konstytucji RP nie powinny być wykładane w sposób sprzeczny z celami, jakimi mają służyć. Wnioskowane informacje nie tylko muszą posiadać status informacji publicznej, ale ich żądanie musi być również podyktowane interesem publicznym. Potrzeba zaspokojenia własnych potrzeb i interesu prywatnego świadczy o nadużywaniu konstytucyjnego prawa do informacji. Skarżący domagał się udostępnienia dokumentów w zakresie zasad powoływania, regulaminu wyboru oraz uprawnień, kwalifikacji i kompetencji członków komisji dokonującej w dniu 29 kwietnia 2019 r. kontroli dotyczącej realizowania przez niego projektu zgodnie z umową o dofinansowanie nr POlR.3.02.01-26-0014/15-00. Jak przyjął WSA, wniosek dostępowy dotyczył informacji we własnej sprawie, która miała być następnie wykorzystana w sporze pomiędzy skarżącym a organem o prawidłowość wykorzystania środków dotacyjnych. Skarżący kasacyjnie przedmiotowego stanowiska WSA nie zakwestionował. Co więcej, nie zakwestionował również stanowiska WSA, że wnioskowaną informację będzie mógł uzyskać w trybie art. 73-74 K.p.a. w ramach toczącego się wobec niego postępowania administracyjnego o zwrot pozyskanych środków dotacyjnych. To z kolei powoduje, że skarżący ma dostęp do wnioskowanych informacji w innym trybie niż ten, regulowany przepisami u.d.i.p. Taki układ faktyczno-prawny powoduje, że skarżący nie może domagać się dostępu do informacji w oparciu o przepisy u.d.i.p., albowiem może ją pozyskać w trybie przewidzianym treścią art. 73-74 K.p.a. – art. 1 ust. 2 u.d.i.p. Z wyłożonych względów Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł uwzględnić podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów i z tej przyczyny oddalił ją na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto na podstawie art. 204 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. 2023 r. poz. 1935).