III OSK 4323/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka protokolant asystent sędziego Krzysztof Książek po rozpoznaniu w dniu 15 października 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. sp. z o.o. z siedzibą w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 listopada 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 823/20 w sprawie ze skargi A. sp. z o.o. z siedzibą w P. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 4 lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 6 listopada 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. sp. z o.o. z siedzibą w P. (dalej: spółka) na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z 4 lutego 2020 r. w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że od 7 do 19 maja 2015 r. Śląski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska przeprowadził kontrolę w siedzibie spółki prowadzącej działalność gospodarczą w zakresie sprzedaży opału i materiałów budowlanych przy ul. [...] w [...]. W trakcie oględzin stwierdzono, że na działkach przylegających do terenu należącego do spółki od strony północno-wschodniej, o numerach ewidencyjnych: [...]dokonano podniesienia i utwardzenia terenu odpadami o kodzie 10 01 80 - mieszanki popiołowo-żużlowe z mokrego odprowadzania odpadów paleniskowych i na tym terenie magazynowano materiały budowlane typu piasek i kamień. Ustalenia zostały odnotowane w protokole kontroli, podpisanym bez zastrzeżeń przez przedstawiciela spółki 19 maja 2015 r. W związku z powyższym, organ I instancji stwierdził, że spółka przetworzyła odpady o kodzie 10 01 80 bez wymaganego zezwolenia celem poszerzenia terenu prowadzenia działalności i pismem z 5 czerwca 2015 r. zawiadomił spółkę o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej. Decyzją z 15 stycznia 2016 r. organ I instancji wymierzył spółce administracyjną karę pieniężną w wysokości 25 000 zł za przetwarzanie odpadów bez wymaganego zezwolenia. Decyzja została wydana na podstawie art. 194 ust. 1 pkt 4 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2013 r., poz. 21 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym do 4 września 2018 r. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła spółka. Decyzją z 11 stycznia 2019 r. Główny Inspektor Ochrony Środowiska uchylił zaskarżoną decyzję z 15 stycznia 2016 r. i umorzył postępowanie. Skargę na decyzję z 11 stycznia 2019 r. wniósł Prokurator Rejonowy Gliwice-Zachód w Gliwicach. Po rozpatrzeniu skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z 12 czerwca 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 688/19 uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia wskazując, że organ odwoławczy w sposób nieprawidłowy ustalił okoliczności faktyczne sprawy i dokonał błędnej oceny zebranego materiału dowodowego. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Główny Inspektor Ochrony Środowiska decyzją z 4 lutego 2020 r. utrzymał w mocy decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z 15 stycznia 2016 r. Spółka wniosła skargę na decyzję z 4 lutego 2020 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Oddalając skargę Sąd I instancji podkreślił, że podczas kontroli prowadzonej od 7 do 19 maja 2015 r. ustalono, że spółka nie posiada wymaganego zezwolenia, a pomimo tego prowadzi działalność polegającą na zbieraniu i przetwarzaniu odpadów. Protokół kontroli, z którym zapoznał się przedstawiciel spółki, został podpisany bez zastrzeżeń. Oznacza to, że spółka zaakceptowała ustalenia dokonane w czasie kontroli. Protokół ten wraz z protokołem oględzin stanowi kluczowy dowód w sprawie. Kwestionowanie potwierdzonych przez spółkę ustaleń kontroli w późniejszym postępowaniu administracyjnym i przedstawiana przez spółkę argumentacja nie mogły skutecznie podważyć prawidłowości dokonanych ustaleń, z których wynika, że spółka przetworzyła odpady o kodzie 10 01 80 bez wymaganego zezwolenia celem poszerzenia terenu prowadzenia działalności. Ponadto Sąd I instancji dokonał analizy przepisów intertemporalnych nowelizacji przepisów, które weszły w życie w toku toczącego się postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego i na tej podstawie doszedł do przekonania, że ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy był zobowiązany stosować przepisy dotychczasowe. Sąd I instancji powołał się na wydany w tej sprawie wyrok z 12 czerwca 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 688/19, z którego wynika, że "Analiza akt niniejszej sprawy, uwzględniająca całokształt zebranego materiału dowodowego, prowadzi do jednoznacznych wniosków, że pomimo formalnego zakupu odpadów przez A.J., odpady te zostały przetworzone m. in. przez Spółkę i na potrzeby własne Spółki, tj. na potrzeby prowadzonej przez Spółkę działalności gospodarczej polegającej m. in. sprzedaży materiałów budowalnych z wykorzystaniem terenu podniesionego i utwardzonego za pomocą odpadów zakupionych przez A.J. (...). Wydaje się, że nie wymaga szczególnej wiedzy i doświadczenia życiowego (art. 80 k.p.a.) dokonanie spostrzeżenia, że nie są to ilości odpadów, które w zwykłych warunkach obrotu osoba fizyczna nie będąca przedsiębiorcą wykorzystuje na własne potrzeby, np. na utwardzenie podjazdu do posesji. Z akt sprawy wynika ponadto, że A.J. nie jest właścicielem żadnej z nieruchomości, na których stwierdzono podczas kontroli przetworzenie (w formie odzysku) nabytej przez A.J. mieszanki popiołowo - żużlowej. Ani Spółka, ani A.J., nie przedłożyli dowodów na okoliczność, że tak znaczna ilość odpadów została wykorzystana w całości i wyłącznie na potrzeby własne A.J. jako osoby nie prowadzącej działalności gospodarczej. Dowodem takim nie jest w szczególności zlecenie z 6 lutego 2015 r. wystawione przez prowadzącą działalność gospodarczą żonę A.J., tj. W.J. Zlecenie to, pomijając już kwestię wiarygodności tego dokumentu (brak m. in. dowodów rozliczenia tej transakcji w postaci rachunków lub faktur oraz dowodów zapłaty), dotyczy jedynie 50 ton odpadów, a nadto jego beneficjentem jest osoba prowadząca działalność gospodarczą (czyli osoba, która nie może przetwarzać odpadów na własne potrzeby bez uzyskania zezwolenia). Po drugie, z akt sprawy wiadomo (protokół kontroli, protokoły rozpraw, zeznania świadków, zdjęcia), że odpady zostały odebrane [...] S.A. przez pojazdy należące do Spółki (spółka posiada zezwolenie na transport odpadów), następnie odpady te zostały zagospodarowane przez maszyny i pracowników należących do Spółki, a w końcu Spółka na terenie podniesionym i utwardzonym prowadziła działalność gospodarczą związaną ze sprzedażą materiałów budowalnych. Spełnione zostały zatem wobec Spółki przesłanki zastosowania kary administracyjnej z art. 194 ust. 1 pkt 4 ustawy o odpadach, tj. Spółka dokonała przetwarzania odpadów (ich odzysku) nie posiadając wymaganego zezwolenia. Taka konkluzja organu I instancji sformułowana w decyzji z 15 stycznia 2016 r. miała zatem w pełni oparcie w zebranym materiale, zweryfikowanym zgodnie z zasadami określonymi w art. 80 k.p.a." W ocenie Sądu I instancji, postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy. Organy zgromadziły wystarczający materiał dowodowy do wydania rozstrzygnięcia i dokonały jego wszechstronnej oceny z uwzględnieniem zaleceń wynikających z wyroku z 12 czerwca 2019 r. Wydanie decyzji przez organ I instancji nie stanowiło "stanu prawnego ani zdarzenia o charakterze zamkniętym, zakończonym w starym porządku prawnym", ponieważ decyzja organu I instancji została skutecznie zaskarżona. Zdarzeniem o charakterze zamkniętym w czasie obowiązywania dawnej ustawy było dokonane wówczas przez spółkę naruszenie prawa. Dlatego chociaż stwierdzone naruszenie podlegało administracyjnej karze pieniężnej również na podstawie ustawy obowiązującej w dacie wydania decyzji przez organ odwoławczy, organ prawidłowo zastosował jako podstawę wymierzenia tej kary art. 194 ust. 1 pkt 4 "ustawy dotychczasowej", jako ustawy obowiązującej w dacie dokonania naruszenia prawa i względniejszej dla spółki. W ocenie Sądu I instancji, wysokość nałożonej na spółkę administracyjnej kary pieniężnej jest adekwatna do występujących w niniejszej sprawie okoliczności i jest bliska dolnej granicy dopuszczalnej administracyjnej kary pieniężnej za gospodarowanie odpadami niezgodnie z posiadanym zezwoleniem. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła spółka. Spółka zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 7 i art. 77 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: k.p.a.), przez uznanie, że organy administracji wyczerpująco i prawidłowo przeprowadziły postępowanie dowodowe. Ponadto spółka zarzuciła naruszenie przepisu prawa materialnego tj. art. 199 ustawy z o odpadach, przez brak jego zastosowania w sytuacji, gdy zachodziły przesłanki w nim przewidziane. Spółka wniosła o rozpoznanie skargi na rozprawie, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Mając powyższe na uwadze uznać należało, że skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Przede wszystkim podkreślenia wymaga, że skarga kasacyjna zawiera lakoniczne uzasadnienie, które sprowadza się do stwierdzenia, że skarżący nie zgadza się z ustaleniami Sądu I instancji, w szczególności w zakresie zastosowania art. 199 ustawy o odpadach. W tym znaczeniu uzasadnienie skargi kasacyjnej nie pozwala na poddanie wyroku Sądu I instancji kontroli instancyjnej, w takim zakresie, w jakim oczekuje tego skarżący. Ponadto, zgodnie z art. 199 ustawy o odpadach, przy ustalaniu wysokości administracyjnej kary pieniężnej wojewódzki inspektor ochrony środowiska uwzględnia rodzaj naruszenia i jego wpływ na życie i zdrowie ludzi oraz środowisko, okres trwania naruszenia i rozmiary prowadzonej działalności oraz bierze pod uwagę skutki tych naruszeń i wielkość zagrożenia. Jak prawidłowo orzekł Sąd I instancji, organ ustalając wysokość administracyjnej kary pieniężnej, zgodnie z art. 199 ustawy o odpadach, uwzględnił rodzaj naruszenia i jego wpływ na życie i zdrowie ludzi oraz środowisko, okres trwania naruszenia i rozmiary prowadzonej działalności, wziął także pod uwagę skutki tych naruszeń i wielkość zagrożenia. W ocenie Sądu I instancji, argument spółki wskazujący, że wykonane przez nią przetworzenie odpadów nie miało wpływu na środowisko, tylko zmianę przeznaczenia terenu niezgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, nie może być przesłanką do obniżenia nałożonej administracyjnej kary pieniężnej. Sąd I instancji wskazał bowiem, że podniesienie i utwardzenie terenu, przy wykorzystaniu odpadów o kodzie 10 01 80, nie miało znacząco ujemnego wpływu na środowisko, jednak dokonany odzysk odpadów spowodował utratę funkcji przedmiotowych działek jako użytków rolnych, a naruszenie dotyczyło przynajmniej (jak obliczono w zaskarżonej decyzji) 210 Mg odpadów. Skutkiem dokonanego podniesienia i utwardzenia terenu było prowadzenie na nim przez spółkę działalności gospodarczej stanowiącej uciążliwość dla okolicznych mieszkańców. W związku z powyższym, zdaniem Sądu I instancji, wysokość kary jest adekwatna do stwierdzonego naruszenia. Tak sformułowanej oceny uzasadnienie skargi kasacyjnej w żadnej mierze nie podważa, ponieważ skarżący poprzestaje na lakonicznym podtrzymaniu dotychczasowej argumentacji. Z kolei zarzut podnoszący naruszenie art. 145 § pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 k.p.a. nie został w ogóle uzasadniony. Nie sposób ustalić na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej, na czym polegały braki w zakresie postępowania dowodowego organów, których nie dostrzegł Sąd I instancji. Natomiast Sąd I instancji wskazał w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że w jego ocenie postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone prawidłowo i uzasadniało wymierzenie administracyjnej kary pieniężnej. Sąd I instancji przedstawił również argumentację przemawiającą za tym stanowiskiem, której Naczelny Sąd Administracyjny nie będzie powielał w tym miejscu, mając na uwadze brak prawidłowej oceny w tym zakresie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.