III OSK 429/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant: asystent sędziego Dawid Lis po rozpoznaniu w dniu 19 marca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Stołecznego Policji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 października 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 1879/21 w sprawie ze skargi X.X. na rozkaz personalny Komendanta Stołecznego Policji z dnia 8 marca 2021 r. nr 3/s w przedmiocie odmowy ustalenia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat za okres pracy w gospodarstwie rolnym oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 18 października 2021 r., II SA/Wa 1879/21, po rozpoznaniu sprawy ze skargi X.X. (dalej: skarżący) na rozkaz personalny Komendanta Stołecznego Policji z 8 marca 2021 r., nr 3/S w przedmiocie odmowy ustalenia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat za okres pracy w gospodarstwie rolnym, uchylił zaskarżony rozkaz personalny oraz utrzymany nim w mocy rozkaz personalny Komendanta Powiatowego Policji w [...] z 2 grudnia 2020 r., nr 516 oraz zasądził od Komendanta Stołecznego Policji na rzecz skarżącego kwotę 480 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Powyższe orzeczenie zostało wydane w następującym stanie faktycznym sprawy. Komendant Powiatowy Policji w [...] (dalej: "organ pierwszej instancji") rozkazem personalnym z 2 grudnia 2020 r., nr 516, odmówił ustalenia skarżącemu, pełniącemu służbę w Komisariacie Policji w [...], prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat za pracę w indywidualnym gospodarstwie rolnym rodziców w okresie od [...] sierpnia 1991 r. do [...]sierpnia 1994 r., w charakterze domownika. Po rozpatrzeniu odwołania, Komendant Stołeczny Policji (dalej: "organ odwoławczy") rozkazem personalnym z 8 marca 2021 r., nr 3/S, utrzymał w mocy zaskarżony rozkaz personalny. W uzasadnieniu ww. rozkazu personalnego organ odwoławczy przytoczył przepisy prawa stanowiące jego podstawę materialnoprawną, mianowicie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2020 r. poz. 360 ze zm., dalej: "ustawa o Policji"), § 4 ust. 1 i § 5 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. z 2015 r. poz. 1236 ze zm.) oraz przepisy ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy (Dz. U. z 1990 r., nr 54, poz. 310). Komendant Stołeczny Policji wskazał, że zaświadczenie Burmistrza Urzędu Miejskiego [...] z 10 września 2020 r. potwierdzające, że skarżący od [...] sierpnia 1991 r. do [...] sierpnia 1994 r. pracował jako domownik w gospodarstwie rolnym swoich rodziców nie mogło zostać uwzględnione, ponieważ nie zostało wydane w oparciu o posiadane przez organ dokumenty, potwierdzające okresy pracy w gospodarstwie rolnym (księgi podatkowe, rejestry gruntów, ewidencja wojskowa, dokumentacja związana z ubezpieczeniem społecznym). Burmistrz Urzędu Miejskiego w [...] zaświadczył w nim, że na podstawie przeprowadzonego postępowania dowodowego w postaci zeznań świadków: E.E. i B.B, skarżący od [...] sierpnia 1991 r. do [...] sierpnia 1994 r. pracował jako domownik w gospodarstwie rolnym swoich rodziców. Organ odwoławczy uznał, za organem pierwszej instancji, że nie ma podstaw do zaliczenia skarżącemu do wysługi lat okresu pracy w gospodarstwie rolnym rodziców w charakterze domownika, ponieważ jego praca w gospodarstwie rolnym, mając na uwadze niewielki rozmiar tego gospodarstwa (ok. 7 ha), nieprowadzenie w nim specjalistycznej produkcji oraz liczbę osób zamieszkujących w gospodarstwie, nie była pracą stałą. Jak podał Komendant Stołeczny Policji, organ pierwszej instancji przesłuchał w charakterze świadków B.B. i E.E. zamieszkujących w odległości około 1-1,5 km od gospodarstwa rodziców skarżącego. Świadkowie zeznali, że skarżący uczęszczał do Technikum [...], zajęcia rozpoczynał o godzinie 8:00, a na dojazd i powrót ze szkoły przeznaczał około 30-45 minut w jedną stronę, lekcje trwały 6-8 godzin. Na przygotowanie do zajęć skarżący przeznaczał około 2 godziny dziennie, natomiast na pracę w gospodarstwie rolnym rodziców około 3 godziny dziennie. Podczas jego nieobecności w gospodarstwie pracowali rodzice skarżącego. Organ odwoławczy wyjaśnił, że gospodarstwo rodziców skarżącego miało 4,16 ha, 0,48 ha oraz 0,38 ha powierzchni i nie prowadzono w nim wyspecjalizowanej produkcji roślinnej czy zwierzęcej, która znacząco absorbowałaby czas całej rodziny, a świadkowie zgodnie stwierdzili, że skarżący pomagał rodzicom w gospodarstwie, jeszcze przed osiągnięciem 16 roku życia. Rodzice skarżącego nie zatrudniali innych osób do pracy w gospodarstwie. Organ drugiej instancji zauważył, że wykonywali również pracę zawodową. W konkluzji, Komendant Stołeczny Policji zgodził się z organem pierwszej instancji, że skarżący w gospodarstwie rodziców pracował doraźnie, pomagając w wykonywaniu typowych obowiązków, zwyczajowo wymaganych od dzieci jako członków rodziny rolnika. Skarżący, nie zgadzając się z powyższym rozkazem personalnym, wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Komendant Stołeczny Policji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Opisanym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), uchylił zaskarżony rozkaz personalny Komendanta Stołecznego Policji oraz utrzymany nim w mocy rozkaz personalny Komendanta Powiatowego Policji w [...] z 2 grudnia 2020 r. Jak wyjaśnił Sąd pierwszej instancji, ze względu na wiek skarżącego (ur. w 1975 r.), w latach 1991-1994 nie mógł być uznany za osobę prowadzącą gospodarstwo rolne. Nie oznacza to jednak, że okres jego pracy w gospodarstwie rolnym rodziców nie mógł zostać zaliczony do pracowniczego stażu pracy jako okres pracy w charakterze domownika w indywidualnym gospodarstwie rolnym. Sąd Wojewódzki wskazał na konieczność dokonania wykładni pojęcia "domownika" w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników oraz rozważenia, czy charakter czynności wykonywanych przez skarżącego w tym okresie odpowiada pracy w gospodarstwie rolnym. Sąd Wojewódzki podzielił stanowisko skarżącego, który podniósł, że żaden przepis prawa nie uzależnia możliwości wliczenia okresu pracy w gospodarstwie rolnym od wymiaru czasu poświęconego na pracę. Sformułowanie "stale pracuje" użyte w art. 6 pkt 2 lit. c ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, nie należy utożsamiać z konkretną liczbą godzin poświęcanych na tę pracę, lecz z powtarzalnością, regularnością, systematycznością wykonywania takiej pracy. Według Sądu, wliczenie do okresu pracy lub służby okresu pracy w gospodarstwie rolnym w charakterze domownika nie jest warunkowane rozmiarem tej pracy, lecz jej stałym charakterem. Ze względu na zróżnicowanie okoliczności związanych z prowadzeniem i pracą w gospodarstwie rolnym, takich jak wielkość gospodarstwa, rodzaj prowadzonej w nim działalności, a także pory roku, dzienny, czasowy wymiar tej pracy nie jest i nie może być brany pod uwagę przy decydowaniu o uprawnieniach związanych z pracą tego rodzaju. Według Sądu Wojewódzkiego, potwierdzają to określone w ww. ustawie warunki podlegania rolników ubezpieczeniu emerytalno-rentowemu, wypadkowemu czy chorobowemu. Rozmiar ich pracy w gospodarstwie ustala się jedynie pośrednio, odwołując się do wielkości gospodarstwa rolnego - powyżej jednego hektara (art. 7 ust. 1 pkt i art. 16 ust. 1 pkt 1 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników). Nie ma zatem, zdaniem Sądu pierwszej instancji, podstaw prawnych do stawiania domownikowi ubiegającemu się o zaliczenie jego pracy w gospodarstwie rolnym, np. rodziców do stażu pracy albo okresu służby warunkującej nabycie określonych uprawnień związanych z tą służbą, wymagań dotyczących rozmiarów tej pracy, ani interpretowania wymagania stałości pracy w sposób, który uwzględnia czasowy nakład tej pracy. WSA w Warszawie wskazał, że z ustaleń organu nie wynika, że praca skarżącego w gospodarstwie rolnym rodziców miała charakter chwilowy, przelotny czy okresowy, czy też była pracą niemającą istotnego znaczenia dla gospodarstwa. Organ nie kwestionował, że skarżący systematycznie, w ramach rodzinnego podziału obowiązków, wykonywał określone prace w gospodarstwie rolnym. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego "stała praca" w gospodarstwie nie zawsze musi polegać na codziennym wykonywaniu przez tę samą osobę określonych czynności gospodarskich czy rolniczych. Ze względu na charakter tej pracy, istotnym jest zachowanie co najmniej gotowości do jej wykonywania. Element gotowości i dyspozycyjności domownika potwierdza również wymóg jego zamieszkania w gospodarstwie lub w jego pobliżu. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że wykonywanie stałej pracy w gospodarstwie rolnym w charakterze domownika co do zasady nie wyklucza innych form jego aktywności. Obowiązujące przepisy nie przewidują wymogu, aby praca w gospodarstwie rolnym stanowiła jedyne czy główne źródło utrzymania (rolnika lub domownika). Dodał, że kształcenie w dziennej szkole ponadpodstawowej nie wyklucza możliwości zakwalifikowania pracy wykonywanej w gospodarstwie rolnym jako stałej. Zdaniem WSA w Warszawie organy obu instancji nie dokonały wszechstronnej analizy poczynionych ustaleń faktycznych pod kątem odpowiedniego zakwalifikowania pracy skarżącego w gospodarstwie rolnym do momentu uzyskania pełnoletności, z uwzględnieniem obowiązujących w tym zakresie wymagań ustawowych. Wobec tego, Sąd uznał, że doszło do naruszenia art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do stażu pracy oraz art. 6 pkt 2 lit. c ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników. Według Sądu Wojewódzkiego, organy obu instancji dokonały dowolnej, a nie swobodnej oceny materiału dowodowego, czym naruszyły również art. 80 k.p.a. WSA w Warszawie odniósł się również do zaświadczenia z 10 września 2020 r., wydanego przez Burmistrza Urzędu Miejskiego w [...]. Wskazał, że Urząd nie posiada dokumentów potwierdzających pracy skarżącego w gospodarstwie rolnym rodziców w charakterze domownika, zgodnie z art. 3 ust. 2 ustawy o wliczaniu okresów pracy w indywidualnych gospodarstwach rolnych do pracowniczego stażu pracy. Na mocy art. 3 ust. 3 powołanej ustawy, Burmistrz odebrał zeznania od dwóch świadków zamieszkujących na terenie, na którym jest położone gospodarstwo rolne rodziców skarżącego. Organ nie miał więc podstaw do pominięcia tych zeznań jako dowodu w sprawie, choć zaświadczenie organu, o którym mowa w art. 3 ust. 1 ustawy o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy, jako dowód potwierdzający świadczenie pracy w gospodarstwie rolnym, może być wydane w oparciu o dokumenty będące w dyspozycji organu. Jak wyjaśnił Sąd Wojewódzki, wymagania określonego ustawą dowodu spełniały więc zeznania świadków odebrane przez Burmistrza, a nie zaświadczenie Burmistrza wydane na podstawie tych zeznań. Od powyższego wyroku organ odwoławczy złożył skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzucając orzeczeniu na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy, co spowodowało błędną ocenę zaskarżonych decyzji. Skarżący kasacyjnie wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku, poprzez jego uchylenie oraz oddalenie skargi, alternatywnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Dodatkowo wnioskował o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej kasator przedstawił argumentację, mającą na celu wykazanie zasadności podniesionego zarzutu. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została złożona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten w odróżnieniu do wojewódzkiego sądu administracyjnego nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.). Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od skarżącego kasacyjnie konkretyzacji poprzez sformułowanie tzw. zarzutów kasacyjnych. Oznacza to, że jeżeli – tak jak w rozpoznawanej sprawie – nie zachodzi nieważność postępowania, zakres postępowania kasacyjnego wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Wskazać także należy, że w orzecznictwie wielokrotnie prezentowany był pogląd, że Naczelny Sąd Administracyjny będąc związany granicami skargi kasacyjnej nie jest uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów i wychodzenia poza ramy, które zostały nakreślone w skardze kasacyjnej, ponadto może odnieść się tylko do przepisów, które zostały wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone, nie jest też władny badać, czy Wojewódzki Sąd Administracyjny nie naruszył innych jeszcze przepisów (por. wyrok NSA z 26 marca 2014 r., II FSK 681/12). Związanie podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze, co oznacza konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego kasacyjnie - uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wymogiem dla skargi kasacyjnej jest nie tylko przytoczenie podstaw kasacyjnych, ale także ich uzasadnienie, co wynika z art. 176 p.p.s.a. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych, uniemożliwia sądowi odwoławczemu ocenę jej zasadności. Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została oparta wyłącznie na zarzucie naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Odnosząc się do istoty regulacji zawartej w art. 141 § 4 p.p.s.a. podnieść należy, że przepis ten ma charakter proceduralny i określa wymogi pisemnego uzasadnienia wyroku sporządzanego przez sąd administracyjny pierwszej instancji. W związku z tym w ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Analiza treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że uzasadnienie to zawiera zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a zatem te wszystkie elementy uzasadnienia, które mają charakter obligatoryjny. W rozpatrywanej sprawie nie ma jakichkolwiek wątpliwości, że Sąd pierwszej rozpoznał sprawę sądowoadministracyjną zgodnie z jego kontrolnymi kompetencjami, a konstrukcja sporządzonego uzasadnienia sprawia, że zaskarżony wyrok poddaje się w pełni kontroli instancyjnej. Należy nadto podkreślić, że podnoszone w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. przez sąd administracyjny pierwszej instancji tylko wówczas może zostać uwzględnione przez Naczelny Sąd Administracyjny, jeśli zawarta w uzasadnieniu relacja jest niepełna, niejasna, niespójna lub zawierająca innego rodzaju wadę, która nie pozwala na dokonanie kontroli kasacyjnej (por. wyrok NSA z: 13 stycznia 2012 r., I FSK 1696/11; 16 marca 2018 r., II OSK 1332/16; 25 stycznia 2023 r., II GSK 908/22). Funkcja uzasadnienia orzeczenia wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli. Co nadto istotne, z treści art. 141 § 4 p.p.s.a. nie wynika dla sądu administracyjnego obowiązek szczegółowego omówienia w uzasadnieniu każdej okoliczności, czy każdego argumentu lub twierdzenia, jakie pojawiło się w badanej sprawie. Uzasadnienie wyroku ma być – zgodnie z art. 141 § 4 – "zwięzłe", co należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny powinien się odnieść wyłącznie do kwestii istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, aby nie czynić wywodu nadmiernie rozbudowanym, a przez to niejasnym (por. wyrok NSA z 29 lutego 2008 r., II FSK 1801/06). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wszystkie wyżej wskazane elementy znajdują się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, a uzasadnienie części prawnej wyroku, jest wystarczające dla uzyskania informacji o przesłankach rozstrzygnięcia. Należy zaznaczyć, iż kwestionowanie w skardze kasacyjnej stanowiska Sądu pierwszej instancji co do oceny przyjętego stanu faktycznego i argumentacji prawnej przedstawionej przez ten Sąd, nie świadczy o naruszeniu wymogów określających elementy uzasadnienia wyroku wskazanych w art. 141 § 4 p.p.s.a. Podkreślić przy tym trzeba, że za pomocą tak sformułowanego zarzutu nie można kwestionować dokonanych w sprawie ustaleń faktycznych, bądź podejmować polemiki ze stanowiskiem zajętym w skarżonym wyroku. Sporządzenie uzasadnienia jest czynnością następczą w stosunku do podjętego rozstrzygnięcia, stąd też tylko w nielicznych sytuacjach - jak wskazano powyżej - naruszenie tej normy prawnej może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej. O naruszeniu tego przepisu można mówić w przypadku, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia jednego z ustawowych, wymienionych w jego treści warunków. Wyrok Sądu pierwszej instancji nie będzie poddawał się kontroli sądowoadministracyjnej w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku sądu. Taka sytuacja w rozpatrywanej sprawie nie ma miejsca. Trzeba także wskazać, że ze względu na zawartość normatywną przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. i jego w gruncie rzeczy techniczny charakter odnoszący się do etapu po zakończeniu postępowania sądowoadministracyjnego i wydania wyroku, za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego, gdyż względy chronologiczne wskazują, że czynności te miały miejsce przed wydaniem wyroku. W orzecznictwie przyjmuje się, że kwestionowanie stanu faktycznego i dokonanej oceny zgromadzonego materiału dowodowego może odbywać się wyłącznie za pomocą przepisów postępowania. W przypadku, gdy skarżący kasacyjnie skutecznie nie podważa ustalonych w sprawie okoliczności faktycznych sprawy, to co do zasady zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego jest zarzutem bezpodstawnym (por. wyroki NSA z: 4 lipca 2013 r., I FSK 1092/12; 1 grudnia 2010 r., II FSK 1506/09; 11 października 2012 r., I FSK 1972/11; 3 listopada 2011 r., I FSK 2071/09). Z uwagi, iż podnoszony w skardze kasacyjnej zarzut nie dał podstawy do podważenia prawidłowości zaskarżonego wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.