III OSK 4237/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: Sędzia NSA Małgorzata Masternak – Kubiak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 września 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 576/20 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Klimatu z dnia [...] stycznia 2020 r., nr [...] w przedmiocie cofnięcia bez odszkodowania pozwolenia na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza postanawia: oddalić wniosek.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 7 lipca 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 576/20, odmówił [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] wstrzymania wykonania decyzji Ministra Klimatu z dnia [...] stycznia 2020 r., nr [...], w przedmiocie cofnięcia bez odszkodowania pozwolenia na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza. Jak wskazał Sąd pierwszej instancji, w uzasadnieniu wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji podniesiono, że decyzja ta doprowadzi do braku możliwości eksploatacji jedynej instalacji do termicznego unieszkodliwiania odpadów w [...] i przez to pozbawi szpital w [...] odbiorcy wytwarzanych w tym szpitalu odpadów medycznych, a ponadto pozbawi szpital źródła energii cieplnej niezbędnej do ogrzewania budynku. Skarżąca Spółka powołała się na Wojewódzki Plan Gospodarowania Odpadami dla Województwa [...] na lata 2016-2022 przyjęty uchwałą Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...], z którego wynika, że na terenie województwa [...] wg stanu na dzień 31 grudnia 2013 r. funkcjonowała jedna instalacja do termicznego przekształcania wyłącznie odpadów medycznych i weterynaryjnych (spalarnia) zlokalizowana na terenie ZP ZOZ w [...], ul. [...], prowadzona przez [...] sp. z o.o. z siedzibą przy ul. [...]. Na terenie województwa [...] zagospodarowanych jest około 36% wytwarzanych odpadów medycznych i 1% wytwarzanych odpadów weterynaryjnych. Wynika to z braku na terenie województwa instalacji do unieszkodliwiania odpadów medycznych i weterynaryjnych o wystarczającej mocy przerobowej. Jedyna istniejąca w województwie [...] spalarnia odpadów medycznych nie posiada wystarczającej mocy przerobowej. W dalszej części uzasadnienia wniosku skarżąca podała, że fatalna sytuacja potęgowana jest również malejącą ilością podmiotów zajmujących się profesjonalnie utylizacją odpadów medycznych, co powoduje, że nowym problemem zaczyna być brak możliwości wyłonienia przez szpitale oferenta, który podejmie się odbioru zakaźnych odpadów ze szpitali, a rozpisywane przetargi są unieważniane z braku oferentów. Tymczasem, zdaniem skarżącej, na podstawie zaskarżonej decyzji doszło do uniemożliwienia dalszej eksploatacji jedynej funkcjonującej na terenie całego województwa [...] instalacji do termicznego unieszkodliwiania odpadów medycznych i weterynaryjnych, położonej w [...] przy ul. [...]. W ocenie skarżącej niewstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji spowoduje niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody oraz trudne do odwrócenia skutki. Skarżąca podała, że tylko wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji umożliwi skarżącej Spółce przeprowadzenie ponownych badań poziomów emisji do powietrza z instalacji do termicznego unieszkodliwiania odpadów medycznych i weterynaryjnych w [...], co pozwoli wykazać, że instalacja jest sprawna i bezpieczna dla środowiska, a wyniki najnowszych badań wykonanych przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska pod presją Sejmiku Województwa [...] oraz polityków były obarczone błędami i niemiarodajne. Argumentacja ta została następnie powtórzona w piśmie z dnia [...] kwietnia 2020 r., w którym skarżąca dodatkowo powołała się na apel Polskiej Izby Gospodarczej [...] skierowany do Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2020 r., w którym podniesiono, że spalarnia odpadów medycznych w [...] posiada roczne moce przerobowe rzędu 3 tys. ton odpadów, które pozwalają na likwidację praktycznie całości odpadów medycznych w woj. [...]. Aktualnie potrzebę natychmiastowego jej uruchomienia wymusza epidemia SARS-CoV-2 i postępujące zagrożenie jej rozprzestrzenianiem się wskutek niekontrolowanego i de facto nielegalnego pozbywania się przez szpitale odpadów medycznych, zakażonych wirusami SARS-CoV-2. Zdaniem skarżącej, w dobie trwającej epidemii wirusa SARS-CoV-2, wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji pozwoli ustrzec mieszkańców województwa [...] przed trudnymi do odwrócenia skutkami braku możliwości utylizacji zakaźnych odpadów medycznych na terenie tego województwa. Sytuacja ta wymusza transportowanie wysoce zakaźnych odpadów medycznych, w tym w szczególności zawierających patogen w postaci wirusa SARS-CoV-2, na teren innych województw, co naraża na niebezpieczeństwo zakażenia pracowników wykonujących transport, a także powoduje zwiększenie ryzyka migracji wirusa i powstawania nowych ognisk zarazy. Rozpoznając powyższy wniosek, Sąd pierwszej instancji stwierdził brak podstaw do wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Przy rozpoznawaniu wniosku Sąd obowiązany był uwzględnić stan faktyczny wynikający z nadesłanej dokumentacji aktowej, z której wypływa kluczowa informacja o ponownym wstrzymaniu przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...], instalacji do termicznego przekształcania odpadów medycznych i weterynaryjnych w [...], ul. [...], eksploatowanej przez [...] sp. z o.o., ze względu na powodowanie zagrożenia dla zdrowia ludzi. Decyzji tej nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Decyzja ta została wydana na podstawie art. 364 i art. 366 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska oraz na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 2, ust. 4 pkt 1 i ust. 5 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska. Decyzję tę Główny Inspektor Ochrony Środowiska utrzymał w mocy decyzją z dnia [...] września 2019 r. nr [...]. Ta zaś stała się przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarejestrowanej pod sygn. akt IV SA/Wa 2783/19, w której Sąd postanowieniem z dnia 10 lutego 2020 r. odmówił wstrzymania wykonania decyzji z dnia [...] września 2019 r. W uzasadnieniu Sąd podał, że w świetle art. 364 ustawy Prawo ochrony środowiska, jeżeli działalność prowadzona przez podmiot korzystający ze środowiska albo osobę fizyczną powoduje pogorszenie stanu środowiska w znacznych rozmiarach lub zagraża życiu lub zdrowiu ludzi, wojewódzki inspektor ochrony środowiska wyda decyzję o wstrzymaniu tej działalności w zakresie, w jakim jest to niezbędne dla zapobieżenia pogarszaniu stanu środowiska. Decyzji tej nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności zgodnie z art. 366 ust. 1 tej ustawy. W decyzji tej określa się termin wstrzymania działalności lub użytkowania, uwzględniając potrzebę bezpiecznego dla środowiska zakończenia działalności lub użytkowania (art. 366 ust. 3 tej ustawy). Przepis art. 12 ust. 6 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska stanowi, że do decyzji wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska wstrzymującej działalność w zakresie stwarzającym zagrożenie zdrowia lub życia ludzi albo zagrożenie zniszczenia środowiska przepisów art. 61 § 3 i § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) – dalej: "P.p.s.a." nie stosuje się. Sąd meriti wskazał, że to sam ustawodawca postanowił, że do tego rodzaju decyzji nie ma zastosowania instytucja wstrzymania wykonania aktu i zdecydował, że wymienionym decyzjom z mocy prawa nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności. Wstrzymanie wykonania decyzji, której obligatoryjnie nadano rygor natychmiastowej wykonalności, byłoby działaniem sprzecznym z założeniem ustawodawcy i niweczyłoby cel takiego uregulowania oraz stanowiłoby w istocie obejście instytucji natychmiastowej wykonalności decyzji. Z powyższych ustaleń wynika, że użytkowanie instalacji jest wstrzymane. Wprawdzie z akt sprawy wynika, że decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska wyraził zgodę na podjęcie wstrzymanej działalności instalacji do termicznego przekształcania odpadów medycznych i weterynaryjnych eksploatowanej przez [...] sp. z o.o. po stwierdzeniu, że ustały przyczyny wstrzymania działalności określone w decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...], jednakże wskazaną wyżej decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r., której nadano rygor natychmiastowej wykonalności, ponownie wstrzymano działalność instalacji ze względu na dalsze przekraczanie standardów emisyjnych dioksyn i furanów. Należy podkreślić, że decyzja o cofnięciu pozwolenia na użytkowanie instalacji bez odszkodowania została wydana na podstawie art. 195 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska na podstawie 4 pomiarów emisji wykonanych w ciągu 6 miesięcy. Za każdym razem, w ramach tych 4 pomiarów, wykazano znaczne przekroczenie emisji dopuszczalnej dioksyn i furanów, określonej w pozwoleniu na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza. Jak wskazał Sąd Wojewódzki przesłanki do wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji również nie stanowi fakt, że instalacja w [...] eksploatowana przez skarżącą Spółkę jest jedyną instalacją do termicznego przekształcania odpadów medycznych i weterynaryjnych na terenie województwa [...]. Nie oznacza to bowiem, że może ona działać mimo stwierdzonych naruszeń w zakresie notorycznego przekraczania standardów emisji do powietrza dioksyn i furanów – substancji bardzo niebezpiecznych dla zdrowia człowieka, wręcz zagrażających jego życiu. Zdaniem Sądu pierwszej instancji za uwzględnieniem wniosku o wstrzymanie wykonania kwestionowanej decyzji nie przemawia również załączona do skargi kserokopia poświadczonej za zgodność z oryginałem umowy na sprzedaż i dostawę mediów (pary wodnej, ciepła technologicznego, ciepłej wody użytkowej i centralnego ogrzewania) zawarta [...] lutego 2012 r. pomiędzy skarżącą Spółką a [...] Centrum Medycznym sp. z o.o. Z przepisu § 5 ust. 1 tej umowy wynika, że umowa zostaje zawarta na czas 20 lat i wchodzi w życie z 1-szym dniem miesiąca następującego po dacie zawarcia aktu notarialnego, na podstawie którego sprzedający nabędzie własność nieruchomości oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr [...], położonej w [...] przy ul. [...]. Umowa wchodzi więc w życie pod warunkiem zawarcia aktu notarialnego, którego nie dołączono do wniosku o wstrzymanie. Zatem nie wiadomo czy akt taki został zawarty, a co za tym idzie, czy umowa ta w ogóle weszła w życie. Z tych względów, na podstawie art. 61 § 3 P.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji postanowienia. Powyższe postanowienie nie zostało zaskarżone. Wyrokiem z dnia 17 września 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Klimatu z dnia [...] stycznia 2020 r., nr [...], w przedmiocie cofnięcia bez odszkodowania pozwolenia na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza. Pismem z dnia 8 grudnia 2020 r. skarżąca Spółka wniosła skargę kasacyjną na powyższy wyrok. W skardze kasacyjnej zawarto wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w całości na podstawie art. 61 § 3 P.p.s.a., do czasu rozpoznania skargi z uwagi na niebezpieczeństwo wyrządzenia skarżącej znacznej szkody i spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W uzasadnieniu ponownie wskazano, że odmowa wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji dorowadzi do braku możliwości eksploatacji jedynej instalacji do termicznego unieszkodliwiania odpadów w [...] i pozbawi szpital w [...] odbiorcy wytwarzanych w tym szpitalu odpadów medycznych, a ponadto pozbawi szpital źródła energii cieplnej niezbędnej do ogrzewania budynku. Wskazano nadto, że fatalna sytuacja związana z pandemią SARS-CoV-2 potęgowana jest również malejącą ilością podmiotów zajmujących się profesjonalnie utylizacją odpadów medycznych, co powoduje, że problemem zaczyna być brak możliwości wyłonienia przez szpitale oferenta, który podejmie się odbioru zakaźnych odpadów ze szpitali, a rozpisywane przetargi są unieważnianie z braku oferentów. Tymczasem na podstawie zaskarżonej decyzji administracyjnej doszło do uniemożliwienia dalszej eksploatacji jedynej funkcjonującej na terenie całego Województwa instalacji do termicznego unieszkodliwiania odpadów medycznych i weterynaryjnych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wniosek nie zasługuje na uwzględnienie. Należy wskazać, że po oddaleniu skargi, skarżący, który wniósł skargę kasacyjną może wystąpić z wnioskiem o wstrzymanie wykonania zaskarżonego do sądu aktu administracyjnego (por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 kwietnia 2007 r., sygn. akt I GPS 1/07; ONSAiWSA z 2007 r., Nr 4, poz. 77). Uwzględnienie takiego wniosku przez Sąd jest możliwe, jeżeli spełnione są przesłanki określone w art. 61 § 3 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia ponownego wniosku skarżącej Spółki o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, złożonego na etapie skargi kasacyjnej, ma okoliczność, że w tej kwestii wypowiedział się wcześniej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odmawiając uwzględnienia wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji (por. postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 lipca 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 576/20, LEX nr 3100224). Skarżąca Spółka nie zaskarżyła tego postanowienia co doprowadziło do jego uprawomocnienia. W tej sytuacji, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając obecnie ponowny wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, jest związany granicami oceny takiego wniosku określonymi w art. 61 § 4 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sąd może zmienić lub uchylić postanowienie w sprawie wstrzymania wydane, na podstawie § 2 i § 3, w każdym czasie w razie zmiany okoliczności. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny będzie uprawniony do zmiany wydanego w niniejszej sprawie prawomocnego postanowienia dotyczącego wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, jeżeli w sprawie zmianie uległy okoliczności sprawy (por. postanowienie NSA z dnia 5 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 1473/19, LEX nr 2695344). Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że okoliczności powołane przez skarżącą Spółkę jako przesłanki wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji są takie same jak w jej poprzednim wniosku odmownie rozpatrzonym przez Sąd pierwszej instancji. Kolejny raz skarżącą swój wniosek o wstrzymanie wykonania uzasadnia tym, że odmowa wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji dorowadzi do braku możliwości eksploatacji jedynej instalacji do termicznego unieszkodliwiania odpadów w [...] i pozbawi szpital w [...] odbiorcy wytwarzanych w tym szpitalu odpadów medycznych, a ponadto pozbawi szpital źródła energii cieplnej niezbędnej do ogrzewania budynku. Okoliczności, na których skarżąca opiera zawarty w skardze kasacyjnej wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, odnoszą się zatem do tych samych kwestii, które były już przedmiotem oceny Sądu pierwszej instancji w postanowieniu dotyczącym wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Skarżąca nie przytoczyła żadnych nowych okoliczności, ani nie przedłożyła żadnych dokumentów, z których wynikałaby zmiana jej sytuacji. Wobec tego nie zaistniała zmiana okoliczności w sprawie o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, która była warunkiem koniecznym, aby zmienić lub uchylić poprzednio wydane postanowienia w tym zakresie. Brak podstawy do zmiany postanowienia na podstawie art. 61 § 4 P.p.s.a. powoduje, że niemożliwe jest uwzględnienie obecnie rozpatrywanego wniosku. Brak jest bowiem podstaw, by w oparciu o takie same argumenty i dokumenty strony skarżącej dokonywać odmiennej oceny zasadności złożonego wniosku. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 61 § 3 w zw. z art. 61 § 4 P.p.s.a. i w zw. z art. 193 P.p.s.a., postanowił jak w sentencji.