III OSK 4232/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca sędzia NSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Ewa Kwiecińska sędzia del. WSA Paweł Mierzejewski Protokolant asystent sędziego Adam Płusa po rozpoznaniu w dniu 17 kwietnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Zespołu Szkół nr [...] w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 5 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Po 599/20 w sprawie ze skargi B. F. na akt Dyrektora Zespołu Szkół nr [...] w L. z dnia [...] czerwca 2020 roku, Nr [...] w przedmiocie odwołania ze stanowiska wicedyrektora szkoły oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 5 listopada 2020 r. (sygn. akt II SA/Po 599/20) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, na podstawie art. 146 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", w pkt I uchylił zaskarżone zarządzenie Dyrektora Zespołu Szkół nr 1 w L. (Dyrektor lub organ) w przedmiocie odwołania B. F. (skarżąca) ze stanowiska wicedyrektora szkoły oraz w pkt II zasądził od organu na rzecz skarżącej kwotę 697 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Jak wynika z akt sprawy, 4 czerwca 2020 r. Dyrektor Zespołu Szkół nr 1 w L. wystosował do skarżącej pismo, że "na podstawie art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2020 r., poz. 910) oraz po uzyskaniu pozytywnej opinii organu prowadzącego, pozytywnej opinii rady pedagogicznej i pozytywnej opinii rady rodziców informuje, że odwołuje Panią ze stanowiska wicedyrektora. Odwołanie nastąpi ze skutkiem na dzień powrotu Pani do pracy". Wystosowanie ww. pisma poprzedzone zostało pismami do Rady Rodziców i Starosty K. o wyrażenie opinii co do odwołania skarżącej. W pismach tych Dyrektor wskazał na zmianę profilu szkoły na typowo zawodową i tym samym konieczność "przygotowania praktycznego uczniów do warunków panujących na rynku pracy, co ma zapewnić nauczyciel praktycznej nauki zawodu". Stanowisko to podyktowane było tym, że skarżąca nie jest nauczycielem praktycznej nauki zawodu, a realizowane zmiany miały przyczynić się do uatrakcyjnienia procesu kształcenia zawodowego w szkole, co miało jednocześnie przekładać się na jakość prowadzonych dla uczniów zajęć. Organ uzyskał pozytywne opinie ww. podmiotów i Rady Pedagogicznej. W skardze na akt odwołania ze stanowiska wicedyrektora skarżąca zarzuciła naruszenie art. 66 ust. 1, art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. b, art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo oświatowe oraz art. 8 k.p.a. Podniosła, że jej odwołanie nie zostało umotywowane, zwłaszcza że organ powołał się na "przypadek szczególnie uzasadniony" z art. 66 ust. 1 pkt 2 Prawa oświatowego gdyż odwołanie nastąpiło w trakcie roku szkolnego bez wypowiedzenia. Zarzuciła, że organ nie uzyskał opinii kuratora oświaty wymaganej w przypadku odwołania w trybie ww. przepisu. Uwzględniając skargę, Sąd pierwszej instancji, odwołując się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego (postanowienie NSA z 5 września 2014 r., I OSK 2030/14) ocenił, że zaskarżone pismo z 4 czerwca 2020 r. dyrektora szkoły o odwołaniu wicedyrektora stanowi akt z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i z tego względu podlega kontroli sądowoadministracyjnej. Następnie wyjaśnił, że w przypadku stanowiska kierowniczego jakim jest wicedyrektor szkoły, przepisy ustawy z 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2017 r., poz. 59), określanej dalej jako "u.p.o.", przewidują dwie możliwości jego odwołania z zajmowanej funkcji. Pierwszy z nich określa dyspozycja art. 64 ust. 1 u.p.o., tj. odwołania dokonuje dyrektor po zasięgnięciu opinii organu prowadzącego, rady szkoły i rady pedagogicznej. Drugi przypadek wynika z art. 66 ust. 1 u.p.o. i umożliwia on odwołanie wicedyrektora szkoły w trzech enumeratywnie wymienionych w lit. a) – c) ust. 1 pkt. 1 tego przepisu przypadkach. Ponadto możliwe jest odwołanie ze stanowiska kierowniczego wicedyrektora szkoły "w przypadkach szczególnie uzasadnionych, po zasięgnięciu opinii kuratora oświaty" i to bez zachowania okresu wypowiedzenia o czym przesądza pkt 2) ust. 1 art. 66 u.p.o. Sąd podkreślił następnie, że uregulowanie przypadków i przesłanek umożliwiających odwołanie dyrektora szkoły (i wicedyrektora) z zajmowanej funkcji umożliwia dokonanie kontroli legalności odwołania takiej osoby z zajmowanego stanowiska, co także nosi znamiona pewnej gwarancji przed pochopnym lub nieuzasadnionym odwołaniem. Oceniając zaskarżony akt, uznał, że nie tylko nie wskazuje on przyczyny odwołania skarżącej z zajmowanego stanowiska, ale w ogóle nie zawiera uzasadnienia, co w konsekwencji uniemożliwia przeprowadzenie jego kontroli. Stwierdził, że Dyrektor nie sprostał obowiązkowi przedstawienia wyczerpującego stanowiska wydanego aktu, a w szczególności przekonującego umotywowania przesłanek, które legły u podstaw podjętego rozstrzygnięcia. Innymi słowy brak jest w sprawie szczegółowego i rzetelnego przedstawienia stanowiska organu, które przemawiałoby za jego słusznością. Treść aktu nie zawiera również wyjaśnienia relacji między art. 64, a art. 66 u.p.o. w kontekście wymogów proceduralnych, aby mogło dojść do skutecznego odwołania wicedyrektora ze stanowiska i to w trakcie roku szkolnego. Taką okolicznością z pewnością nie mogło być to, że skarżąca nie jest nauczycielem przedmiotów praktycznych z punktu widzenia zmieniającego się profilu szkoły. Z uwagi na brak wskazania przez organ powodów odwołania skarżącej z pełnionej funkcji, przejawiający się w szczególności brakiem uzasadnienia wydanego aktu, Sąd stwierdził, iż przedmiotowy akt wydany został z naruszeniem prawa, co powodowało konieczność jego uchylenia. Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia złożył organ, zaskarżając je w całości i zarzucając mu: "naruszenie przepisów postępowania sądowo-administracyjnego, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez zmarginalizowanie faktu, iż na skutek przekształcenia Zespołu Szkół nr 1 w L. w placówkę o profilu typowo zawodowym konieczne było przeprowadzenie zmian organizacyjnych i kadrowych, w tym w szczególności dokonanie zmiany na stanowisku wicedyrektora i powołania na nie osoby będącej nauczycielem praktyki zawodowej, podczas gdy wskazana okoliczność w niniejszej sprawie miała niebagatelne znaczenie, bowiem determinowała w istocie wydanie zarządzenia o odwołaniu skarżącej ze stanowiska wicedyrektora". W oparciu o tak skonstruowaną podstawę skargi kasacyjnej organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zażądał ponadto przeprowadzenia rozprawy w sprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ w istocie ograniczył się do powtórzenia zarzutu i wskazania, że Sąd pierwszej instancji posiadał wiedzę, w jakich okolicznościach doszło do odwołania skarżącej ze stanowiska wicedyrektora, pomimo to wskazaną okoliczność rażąco zbagatelizował. Wyjaśnił, że "podjęcie decyzji o odwołaniu podyktowane było w szczególności potrzebą powołania na stanowisko wicedyrektora placówki osoby będącej nauczycielem przedmiotu praktycznego nauki zawodu, bowiem jedynie osoba znająca realia szkół zawodowych, mogłaby w sposób w pełni kompetentny kierować ww. organem. W tym kontekście nie bez znaczenia pozostaje fakt, że skarżąca od wielu lat jest nauczycielką języka polskiego, a co za tym idzie nie ma żadnej styczności z przedmiotami praktycznymi, przez co należy uznać, że nie mogłaby w sposób efektywny realizować planu przeznaczonego dla szkoły zawodowej. W świetle powyższej argumentacji, podkreślić trzeba, iż wskazane uchybienie było jednym z bezpośrednich przyczyn wydania niezgodnego z prawem orzeczenia, naruszającego w istotny sposób interesy organu". Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna. W pierwszej kolejności wyjaśnić trzeba, że stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu, dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Sprawa podlegała zatem rozpoznaniu w granicach wskazanych podstaw, co jest o tyle istotne, że wskazana przez organ podstawa już z samego założenia niejako nie umożliwiła weryfikacji stanowiska Sądu pierwszej instancji. Została ona bowiem ograniczona do powołania wyłącznie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 k.p.a. Pierwszy z tych przepisów stanowi, że "[s]ąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy". Powyższy przepis zatem ma zastosowanie tylko wtedy gdy przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej jest "decyzja" lub "postanowienie" czyli te formy działalności administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1 – 3 p.p.s.a. Przedmiotem kontroli Sądu pierwszej instancji był natomiast akt zakwalifikowany przez Sąd pierwszej instancji do form działalności organów z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. – "inne niż określone w pkt 1 – 3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (...)". Różnica dość istotna, bo w przypadku tych ostatnich kodeks postępowania administracyjnego, a tym samym i powołane w zarzucie przepisy art. 7 i 77 § 1 k.p.a. nie znajdują zastosowania. Podstawowa różnica sprowadza się bowiem do braku konieczności konkretyzacji uprawnienia lub obowiązku administracyjnego w formie decyzji administracyjnej, ponieważ jest on ukształtowany bezpośrednio przepisami prawa. Co istotne, w przypadku aktów lub czynności objętych kategorią z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. zarówno podstawy materialne, jak i proceduralne ich podjęcia są z reguły kompleksowo uregulowane w akcie prawnym przewidującym jego wydanie. To wyjaśnia z jakich przyczyn w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia obowiązek uzasadnienia aktu Sąd wywodził nie z przepisu art. 107 § 1 k.p.a. lecz z przepisów art. 2 i 7 Konstytucji RP (str. 6 uzasadnienia), a także z jakich względów zaskarżone skargą kasacyjną orzeczenie podjął w oparciu o art. 146 § 1 p.p.s.a. a nie art. 145 p.p.s.a. Należy zauważyć, że całościową kontrolę legalności Sąd przeprowadził wyłącznie w oparciu o przepisy Prawa oświatowego, które określają zarówno powody, jak i sposób czyli tryb postępowania w przypadku odwołania wicedyrektora. Do żadnego z tych przepisów skarga kasacyjna nie nawiązuje nawet, koncentrując się w całości na zarzucie pominięcia przez Sąd pierwszej instancji wskazywanej przez organ przyczyny odwołania skarżącej jako uzasadnieniu naruszenia art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Należy zatem wyjaśnić, że po pierwsze - jak już wskazano wyżej, powołanych podstaw Sąd pierwszej instancji z założenia nie mógł naruszyć, gdyż przepisy te nie znajdowały zastosowania w sprawie, a po drugie – nawet gdyby przyjąć, że znajdowały zastosowanie to i tak nie mogły być naruszone w sposób na jaki wskazuje organ. Jak wynika bowiem z uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia Sąd pierwszej instancji wskazywanego przez organ w pismach do Starosty i Rady Rodziców powodu odwołania skarżącej ani nie pominął, ani nie zbagatelizował. Fakt ten znany był Sądowi pierwszej instancji, został on oceniony jako "niewystarczający na etapie zasięgania opinii o odwołanie" argument (vide str. 6 uzasadnienia), co oznacza, że skuteczna polemika z zaskarżonym wyrokiem mogła być podjęta wyłącznie w oparciu i na kanwie powołanych przez Sąd przepisów Prawa oświatowego, a nie przepisów postępowania nakładających na organ obowiązek należytego wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy. Z tych względów na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.