III OSK 421/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Ireneusz Dukiel (spr.) protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Mazur po rozpoznaniu w dniu 27 stycznia 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B.K., E.C., A.K. i T.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 30 listopada 2022 r. sygn. akt II SA/Gd 210/22 w sprawie ze skargi T.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 3 lutego 2022 r. nr SKO/Gd 6468/21 w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegającym szkodom oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 30 listopada 2022 r., sygn. akt II SA/Gd 210/22, po rozpoznaniu sprawy ze skargi T.M. (dalej jako skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku (dalej jako organ odwoławczy, Kolegium lub SKO) z dnia 3 lutego 2022 r., Nr SKO/Gd 6468/21, w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegającym szkodom, w pkt I uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza K. (dalej jako organ pierwszej instancji lub Burmistrz) z dnia 25 października 2021 r., Nr RL-R.6331.5.2013.NL, zaś w pkt II zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego. Wskazany wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Burmistrz decyzją z dnia 23 grudnia 2019 r., Nr RL-R.6331.5.2013.NL, nakazał E.C. (właścicielce działki nr [...] w R.) przywrócenie poprzedniego stanu wody na gruncie działki nr [...] w R. poprzez zmniejszenie szerokości grobli ziemnej wokół stawu położonego na jej nieruchomości tak, aby grobla w całości, wraz z podstawą, znalazła się w granicach działki nr [...], z zachowaniem pasa o szerokości minimum 50 cm pomiędzy podstawą grobli a granicą działek nr [...] i nr [...]. Organ pierwszej instancji, rozpoznając następnie wniosek K.K., A.K. i T.K. o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia 23 grudnia 2019 r. w powodu pozbawienia ich jako współwłaścicieli działki nr [...] udziału w postępowaniu zakończonym powyższą decyzją, postanowieniem z dnia 16 lipca 2020 r. wznowił postępowanie w tej sprawie, wskazując na przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Decyzją z dnia 14 października 2020 r. Burmistrz uchylił ostateczną decyzję własną z dnia 23 grudnia 2019 r., a w administracyjnym toku instancji decyzją z dnia 21 grudnia 2020 r. Kolegium uchyliło tę decyzję w całości oraz przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji wskazując, że organ ten nie dopełnił drugiego z wymogów przewidzianych w przepisie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. uchylił decyzję dotychczasową bez wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy. Ponownie rozpoznając sprawę Burmistrz decyzją z dnia 16 marca 2021 r. uchylił swoją ostateczną decyzję z dnia 23 grudnia 2019 r. i nakazał A.K., T.K., B.K. i E.C. (współwłaścicielom działki nr [...] położonej w R.) przywrócenie poprzedniego stanu wody na gruncie działki nr [...] w R. poprzez zmniejszenie szerokości grobli ziemnej wokół stawu położonego na ich nieruchomości tak, aby grobla w całości, wraz z podstawą, znalazła się w granicach działki nr [...], z zachowaniem pasa o szerokości minimum 50 cm pomiędzy podstawą grobli a granicą działek nr [...] i nr [...]. Po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez współwłaścicieli działki nr [...] Kolegium decyzją z dnia 1 października 2021 r., Nr SKO Gd 2120/21, uchyliło w całości decyzję Burmistrza z dnia 16 marca 2021 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Burmistrz, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia 25 października 2021 r. uchylił swoją decyzję z dnia 23 grudnia 2019 r. i odmówił nałożenia na właścicieli działki nr [...] w R. obowiązku przywrócenia poprzedniego stanu wody na gruncie lub wybudowania urządzeń zapobiegających szkodom na gruncie nr [...] w R. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący wskazał na decyzję, którą Starosta K. m.in. nakazał właścicielce działki nr [...] likwidację wykonanej rozbudowy stawu. Według skarżącego, zasypanie rowu melioracyjnego na granicy działki nr [...] i nr [...] i zaniechanie bieżącej konserwacji położonych tam urządzeń melioracyjnych nie przyczyniło się do powstania szkody na działce nr [...]. W ocenie skarżącego, właścicielka działki nr [...] w R. wykonała w 2012 r. bagrowanie stawu nie mając pozwolenia wodnoprawnego wymaganego przepisami Prawa wodnego, zatem obowiązkiem Burmistrza było powiadomienie o tym fakcie odpowiednich organów. Po rozpoznaniu odwołania SKO utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu Kolegium przywołało ustalenia opinii Adama Sito - biegłego z zakresu hydrologii i hydrauliki stosowanej w inżynierii i gospodarce wodnej, uznając, że jest ona spójna i logiczna, a zatem stanowi wiarygodny dowód w niniejszej sprawie. Kolegium wskazało, że w opinii biegłego stwierdzono, że analiza stanu stosunków wodnych w obszarze działek nr [...] i nr [...], dokonana na podstawie wyników dwóch wizji terenowych oraz analizy dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy, wykazała istnienie lokalnego zaburzenia relacji hydrologicznych objawiającego się: - występowaniem wyraźnie podmokłego i rozluźnionego gruntu w odległości do 3 m od granicy działki nr [...] wzdłuż stawu ziemnego na działce nr [...], tj. na długości ok. 25 m, co oznacza, że zmienione parametry spójności gruntu i ewentualne szkody związane z budową/pogłębieniem stawu na działce nr [...], dotyczą powierzchni ok. 75m2, tj. 0,182% powierzchni działki nr [...], - występowaniem podmokłego, lecz nie rozluźnionego gruntu na całej powierzchni działki nr [...] użytkowanej rolniczo, tj. pokrytej trawami użytkowymi i wykorzystywanymi jako łąka i pastwisko trwałe, - występowaniem silnie zamulonych i wyraźnie niedrożnych rowów melioracyjnych w granicach działki [...] oraz działek położonych poniżej i mających wpływ na warunki spływu wód, - celowym zasypywaniem rowu melioracyjnego położonego wzdłuż granicy działek nr [...] i nr [...] na skutek prowadzonych prac ziemnych, związanych z wyrównywaniem powierzchni terenu działki nr [...]. Jak zauważył organ odwoławczy, analiza kierunków przepływu wód w obszarze przedmiotowych działek, wskazuje na występowanie trzech, niezależnych od siebie przyczyn zmiany stanu wody na terenie działki nr [...] w obrębie R. Przyczyną podniesienia poziomu wody na powierzchni ok. 75m2, tj. 0,182% powierzchni działki nr [...] położonej na długości 25 m wzdłuż stawu ziemnego na działce nr [...], jest nadmiernie wyniesiona grobla ziemna stawu będącego przedmiotem sporu. Grobla ta częściowo zsunęła się wręcz na teren działki nr [...], zmieniając naturalny kierunek spływu wód opadowych i kierując niewielką część wód z działki nr [...] na działkę nr [...]. Przyczyną silnego uwilgotnienia całej powierzchni działki nr [...] i okresowych utrudnień w prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej (w tym wypasu bydła stanowiącego wartościowy element krajobrazu rolniczego), jest zły stan i wieloletnie zaniechania w konserwacji bieżącej rowów melioracyjnych, znajdujących się zarówno na działce nr [...], jak i nr [...]. Szczególnie zły jest stan urządzeń melioracji wodnych szczegółowych w ujściowym odcinku rowu, tj. w odległości do 200 m przed jego wprowadzeniem do S. Sieć rowów melioracyjnych w obszarze ww. działek wykazuje oznaki silnego zamulenia materiałem ziemnym, zmniejszającym przekrój urządzeń i ich drożność. Jest także silnie porośnięta roślinnością o charakterze szuwarowym, która zwiększa szorstkość koryt rowów, stwarzając dodatkowe opory dla spływu wód. Ponadto, roślinność ta dodatkowo zwiększa sedymentację (osadzanie) materiału ziemnego w dnie rowów. Wyżej (tj. w większej odległości od ujścia) położona część rowów melioracyjnych, została w 2018 r. wykonserwowana, jednak prace te nie objęły najważniejszych, ujściowych odcinków rowów. Zły stan techniczny rowów melioracyjnych biegły uznał za podstawową przyczynę podniesionego poziomu wód w granicach działki nr [...]. Kolejnym i ostatnim zidentyfikowanym powodem podniesienia poziomu wód gruntowych na terenie działki nr [...], jest celowe zasypywanie rowu melioracyjnego, położonego na granicy działki nr [...] i nr [...], Zasypywanie to ma charakter zorganizowany i wystąpiło na skutek prac ziemnych prowadzonych na znacznym obszarze działki nr [...]. Na skutek tych prac, zwały ziemi zostały zdeponowane w rowie melioracyjnym, co znacząco zmniejszyło jego przepustowość i utrudniło poprawny spływ wód z zachodniej i północno-zachodniej części działki nr [...], w tym z obszaru położonego wokół spornego stawu ziemnego. Zgadzając się z poczynionymi przez organ pierwszej instancji ustaleniami dotyczącymi stanu faktycznego przedmiotowej sprawy Kolegium również podzieliło ocenę organu w zakresie opinii biegłego uznając, że jest ona spójna, logiczna, a zatem stanowi wiarygodny dowód w niniejszej sprawie. Kolegium wskazało, że w świetle art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (t. jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1121, dalej jako u.P.w. z 2001 r.) sam fakt dokonania określonej zmiany na gruncie nie jest wystarczający do jego zastosowania. Konieczne jest ustalenie, że zmiana zmodyfikowała stan wody na gruncie powodując pogorszenie stosunków wodnych ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Dla przypisania odpowiedzialności za szkodliwą zmianę stosunków wodnych niezbędne jest ustalenie związku przyczynowego między działaniem a szkodą. Aby wskazany przepis mógł znaleźć zastosowanie w danej sprawie zmiana stanu wody na gruncie musi zawsze wiązać się ze szkodliwym oddziaływaniem na grunty sąsiednie. Jeżeli nie ma szkodliwego oddziaływania na grunty sąsiednie, to w takim przypadku zmiana stanu wody na gruncie nie rodzi odpowiedzialności przewidzianej w art. 29 ust. 1 u.P.w. z 2001 r. i obowiązku organów do wydawania określonych nakazów. W ocenie Kolegium, organ pierwszej instancji udowodnił, że podstawową przyczyną podniesionego poziomu wód w granicach działki nr [...] jest zły stan techniczny rowów melioracyjnych wynikający z braku ich konserwacji oraz celowego zasypywania, zatem odmowę nałożenia na właścicieli działki nr [...] położonej w miejscowości R. obowiązku przywrócenia poprzedniego stanu wody na gruncie lub wybudowania urządzeń zapobiegających szkodom na gruncie działki nr [...] w R. należało uznać za uzasadnioną. Z decyzją organu odwoławczego nie zgodził się skarżący, natomiast Sąd Wojewódzki wymienionym powyżej wyrokiem uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza z dnia 25 października 2021 r. W uzasadnieniu tego wyroku w pierwszej kolejności wskazano, że zaskarżone decyzje wydano w wyniku ponownego rozpoznania istoty sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną z dnia 23 grudnia 2019 r. o nakazaniu E.C. przywrócenia poprzedniego stanu wody na gruncie, tj. działce nr [...], poprzez zmniejszenie szerokości grobli wokół stawu na działce nr [...] w R. tak, aby grobla w całości znalazła się w granicach działki nr [...] i pozostawienie pasa szerokości 50 cm pomiędzy podstawą grobli a granicą działek nr [...] i nr [...]. Możliwość ponownego rozpoznania sprawy zmiany stosunków wodnych na działce nr [...] zaktualizowała się w związku z potrzebą zapewnienia stronom pozbawionym udziału w ostatecznie zakończonym postępowaniu możliwości obrony swoich interesów, czyli wystąpieniem przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Jak dalej wyjaśniono zaskarżone w niniejszej sprawie decyzje organów obu instancji wydane zostały na podstawie art. 29 ust. 3 u.P.w. z 2001 r., którego zastosowanie usprawiedliwiono dyspozycją art. 545 ust. 4 ustawy z dnia 20 lipca 2017r. Prawo wodne (t .jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 2233, dalej jako u.P.w. z 2017 r.),. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, ze względu na specyfikę postępowania wznowieniowego, zastosowanie powyższych przepisów nie miało podstaw prawnych, gdyż sprawa zmiany stanu wody na gruncie prowadzona w trybie zwykłym zakończyła się decyzją z dnia 23 grudnia 2019 r. W konsekwencji przedmiotową sprawę należało rozpoznać w oparciu o art. 234 ust. 3 u.P.w. z 2017 r., jednakże w ocenie Sądu Wojewódzkiego to uchybienie nie miało zasadniczego wpływu na wynik sprawy ze względu na zbieżność treściową regulacji art. 29 ust. 3 z 2001 r. i art. 234 ust. 3 z 2017 r. Jak dalej wskazano dyspozycją zarówno przepisu art. 234 ust. 3 u.P.w. z 2017 r., jak art. 29 ust. 3 u.P.w. z 2001 r., objęta jest sytuacja, w której doszło do zmiany stanu wody na gruncie i zmiana ta wpływa szkodliwie na grunty sąsiednie. Zwrot normatywny "zmiana ta wpływa" wskazuje, że zarówno zmiana, jak i jej szkodliwy wpływ powinny realnie wystąpić. Gdyby ustawodawca miał zamiar objąć powyższą regulacją także stany faktyczne, w których doszło do zmiany stanu wody na gruncie, a nie wystąpiło szkodliwe odziaływanie tej zmiany na grunt sąsiedni (szkoda rzeczywista), to wskazałby to wyraźnie w przepisie, posługując się np. trybem przypuszczającym: "mogą szkodliwie wpływać". Zwrócono przy tym uwagę, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się na konieczność badania związku pomiędzy zmianą stanu wody a szkodą (szkodliwym oddziaływaniem) na gruncie sąsiednim. Stosuje się w tym przypadku konstrukcję związku przyczynowo-skutkowego, który w sprawach z zakresu stosunków wodnych dotyczy nie tylko określonych działań ludzkich i ich skutków, ale zaistnienia określonych zjawisk przyrodniczych (zmiana stanu wody- np. kierunku lub intensywności spływu, zalanie gruntu, podtopienie budynku itp.). W ocenie Sądu Wojewódzkiego organy powinny zbadać, czy pomiędzy konkretnym działaniem właściciela jednej nieruchomości, powodującym zmiany w stosunkach wodnych, a stwierdzoną szkodą na innych gruntach istnieje związek przyczynowo-skutkowy. Zdaniem Sądu pierwszej instancji dla zastosowania art. 234 ust. 3 u.P.w. z 2017 r. niezbędne jest zaistnienie łącznie dwóch przesłanek - zdarzeń wywołanych przez właścicieli gruntu, powodujących zmianę naturalnych stosunków wodnych oraz skutków w postaci szkodliwego wpływu na grunty sąsiednie. Prowadzone przez organy postępowanie wyjaśniające ma wykazać, czy zmiana nastąpiła oraz czy miała ona wpływ na panujące na gruncie stosunki wodne. Konieczne było także ustalenie, czy zaistniała zmiana pozostaje w związku przyczynowo-skutkowym z powstałą na sąsiednim gruncie szkodą. Jak wskazano, materiał dowodowy zgromadzony w postępowaniu nie dawał podstaw do sformułowania innego wniosku niż ten, że zmiana naturalnych stosunków wodnych na działce nr [...], do której doszło wskutek robót przeprowadzonych w obrębie zlokalizowanego tam stawu (wyniesienie grobli ziemnej stawu w związku z jego pogłębieniem), wywarła szkodliwy wpływ na stan wód na działce nr [...], a okoliczności te pozostają w związku przyczynowo– skutkowym. Sąd Wojewódzki podkreślił, że istota uchybień, które zaważyły na bycie prawnym obu zaskarżonych decyzji koncentrowała się wokół wadliwie, niekompleksowo dokonanej oceny zgromadzonego w toku postępowania zwykłego i uzupełnionego w toku postępowania wznowieniowego materiału dowodowego. W tego rodzaju sprawach zasadniczym dowodem jest opinia biegłego hydrologa i taka opinia w postępowaniu zwykłym została sporządzona w listopadzie 2018 r. W tym zakresie wyjaśniono, że z opinii tej wynika, że są trzy, niezależne od siebie, przyczyny zmiany stanu wody na terenie działki nr [...], z czego wyniesienie nad powierzchnię terenu grobli ziemnej stawu na działce nr [...] spowodowało zmianę o najbardziej ograniczonym zasięgu. Biegły na podstawie oględzin w terenie oraz analizy dokumentacji stwierdził występowanie wyraźnie podmokłego i rozluźnionego gruntu w odległości 3 m od granicy działki nr [...] wzdłuż stawu ziemnego na działce nr [...], tj. na długości około 25 m. Zdaniem biegłego, oznacza to, że zmienione parametry spójności gruntu i tym samym szkody związane z budową/pogłębianiem stawu na działce nr [...], dotyczą powierzchni około 75 m2, tj. 0,182% powierzchni działki nr [...]. Biegły w sposób jednoznaczny wskazał, że przyczyną podniesienia poziomu wody na powierzchni około 75 m2 działki nr [...] jest nadmiernie wyniesiona grobla ziemna stawu zlokalizowanego na działce nr [...]. Stwierdzono, że grobla ta częściowo zsunęła się na teren działki nr [...] zmieniając kierunek naturalny spływu wód opadowych i kierując niewielką część wód z działki nr 92/1 na działkę nr [...]. W tej sytuacji biegły uznał wniosek skarżącego o podjęcie działań mających na celu przywrócenie stanu poprzedniego za uzasadniony we wskazanym zakresie. Biegły jednocześnie stwierdził, że równoległymi, ale niezależnymi przyczynami podniesienia poziomu wód na działce nr [...], jest zły stan i wieloletnie zaniechania w konserwacji rowów melioracyjnych znajdujących się zarówno na działce nr [...], jak i działce nr [...] oraz celowe zasypanie rowu melioracyjnego położonego na granicy obu tych działek. Adekwatnie do dostrzeżonych zmian biegły sprecyzował możliwości techniczne rozwiązania zaistniałej sytuacji. W zakresie skutków wyniesienia nad poziom terenu grobli ziemnej stawu biegły zaproponował zmniejszenie szerokości grobli wokół stawu na działce nr [...] w taki sposób, aby grobla ta w całości (tj. włącznie z podstawą grobli), mieściła się w granicach działki nr [...], pozostawiając pas o szerokości co najmniej 50 cm pomiędzy podstawą grobli a granicą działek. Zalecił również wykonanie w pasie granicznym działek nr [...] i nr [...] urządzenia zbierającego napływające wody z terenów położonych powyżej i odprowadzającego je do rowu melioracyjnego położonego poniżej, sugerując, że takim urządzeniem może być drenaż, otwarty rów odwadniający, system sączków lub dowolne inne rozwiązanie techniczne o równoważnej wartości użytkowej. Powyższa opinia stała się podstawą decyzji z dnia 23 grudnia 2019 r. nakazującej przywrócenie poprzedniego stanu wody na działce nr [...] na odcinku graniczącym z groblą ziemną stawu na działce nr [...] poprzez zmniejszenie szerokości grobli wokół stawu na działce nr [...] w R. tak, aby grobla w całości znalazła się w granicach działki nr [...] i pozostawienie pasa szerokości 50 cm pomiędzy podstawą grobli a granicą działek nr [...] i nr [...]. W toku wznowionego już postępowania biegły w aneksie do opinii, stanowiącym w istocie wyjaśnienia biegłego na precyzyjnie sformułowane pytania organu, wyraźnie wskazał, że: a) nie można łączyć kwestii przywrócenia poprawnego spływu wód opadowych i roztopowych na działce nr [...] wynikającej z niedrożności rowów melioracyjnych z wodami stagnującymi na powierzchni około 75 m2, tj. 0,182% powierzchni całej działki nr 98/5 w pasie szerokości 3 m wzdłuż grobli zmiennej zbiornika wodnego na działce nr 92/1. Nadmierne uwodnienie tego obszaru spowodowane jest zmianą kierunku spływu wód opadowych przez groblę wskazanego zbiornika. Udrożnienie rowów melioracyjnych nie wystarczy do pełnej likwidacji zjawiska zalewania powierzchni 75 m2 działki nr [...], b) udrożnienie w pierwszej kolejności rowów melioracyjnych nie spowoduje, że staw przestanie w sposób szkodliwy oddziaływać na obszar działki nr [...], c) zmiana stanu wody na 75 m2 działki nr [...] jest szkodą; grunt jest silnie rozmiękczony, co utrudnia wjazd maszynami rolniczymi i prowadzenie zabiegów agrotechnicznych, d) przesunięcie grobli poprawi sytuację w obszarze 75 m2 działki nr [...] położonych wzdłuż stawu, gdzie utrudnione jest prowadzenie produkcji rolnej; nie wpłynie jednak na poziom uwilgotnienia pozostałej części działki, spowodowanego przede wszystkim fatalnym stanem urządzeń melioracyjnych i ich niedrożnością wynikającą z zamulenia i celowego zasypywania. W kolejnym pisemnym wyjaśnieniu z dnia 15 stycznia 2021 r. biegły, w kontekście zastrzeżeń współwłaścicieli działki nr [...], stwierdził, że nie ma innych prostszych, tańszych i mniej inwazyjnych rozwiązań, mających na celu zaradzenie stwierdzonym zmianom stanu wód, niż wymienione w ekspertyzie. Jeszcze raz podkreślił, że przyczyną zmiany stosunków wodnych na fragmencie działki 98/5 jest wykonanie prac zimnych na działce nr [...]. Zdaniem Sądu wojewódzkiego, na podstawie wszystkich wypowiedzi biegłego nie można było wyciągnąć wniosków o braku spełnienia przesłanek do zastosowania art. 234 ust. 3 u.P.w. z 2017 r. i odmowie orzeczenia nakazu przywrócenia stanu poprzedniego wody na działce nr [...] w związku z robotami przeprowadzonymi w obrębie stawu na działce nr [...]. Jak wskazano powodem do odstąpienia od zobowiązania współwłaścicieli działki nr [...] do przywrócenia poprzedniego stanu wody na działce nr [...] nie mogło być stwierdzenie, że przywrócenie stanu poprzedniego na działce nr [...] nie zaradzi wszystkim problemom podwyższonego poziomu wody działce nr [...]. Stwierdzenie, że zaniedbania i zły stan techniczny rowów melioracyjnych na działce nr [...] i innych okolicznych gruntach jest podstawową przyczyną uwilgotnienia działki nr [...], nie wyłącza odpowiedzialności współwłaścicieli działki nr [...] za spowodowaną ich działaniami zmianę kierunku spływu wód związaną z pogłębieniem stawu na działce nr [...]. Biegły zwrócił uwagę, że każda z przyczyn uwilgotnienia działki nr [...] ma charakter odrębny, niezależny, co powoduje, że ani udrożnienie rowów nie uzdrowi niepożądanej stagnacji wody w obrębie 75 m2 przy granicy ze stawem na działce nr [...], ani przywrócenie stanu poprzedniego na działce nr [...] nie wpłynie na poziom uwilgotnienia pozostałego terenu działki nr [...]. Nie oznacza to jednak, że zmiana stanu wód zaistniała na ograniczonym obszarze działki nr [...] w związku z robotami przeprowadzonymi w obrębie stawu na działce nr [...] stanowiąca szkodę w rozumieniu art. 234 u.P.w. z 2017 r. pozostać ma bez sankcji. W ocenie sądu pierwszej instancji okoliczność, że szkoda w postaci podwyższenia poziomu wód na działce nr [...] nie wynika tylko i wyłącznie z działań podjętych przez właścicieli działki nr [...] w obrębie zlokalizowanego tam stawu, ale jest również wynikiem zaniedbań właściciela działki nr [...] w zakresie utrzymania rowów melioracyjnych we właściwym stanie technicznym i użytkowym, nie wyłącza zastosowania art. 234 u.P.w. z 2017 r. (wcześniej art. 29 ust. 3 u.P.w. z 2001 r.). Przepis ten wymaga bowiem jedynie ustalenia związku przyczynowego pomiędzy powstałą szkodą (jakichkolwiek rozmiarów i wartości), a zmianą stosunków wodnych na gruncie. Konieczność naprawienia szkody jest niezależna od jej rozmiarów i od kosztów przywrócenia stanu poprzedniego. Przepis art. 234 ust. 3 u.P.w. z 2017 r. nie relatywizuje potrzeby usunięcia skutków szkodliwych działań od kosztów podjęcia takich działań. Skoro, jak bezspornie wynika z ustaleń i oceny sformułowanej przez biegłego, do szkody powstałej na części działki nr [...] bezpośrednio sąsiadującej ze stawem na działce nr [...], przyczyniły się prace wykonane na działce nr [...] w obrębie stawu, zasadnym było nałożenie na współwłaścicieli działki nr [...] obowiązków zmierzających do usunięcia negatywnych skutków zmiany stosunków wodnych. Co istotne, stanowiska biegłego nie podważono w toku postępowania dowodowymi przeciwnymi, uznając jego opinię za prawidłowo sporządzoną, rzetelną, wiarygodną i mogącą stanowić dowód ustaleń i rozstrzygnięcia w sprawie. Podkreślić przy tym należy, że ustalenia odnośnie braku zgłaszania przez skarżącego strat na łąkach, nieprzerwanego pobierania dopłat rolno-środowiskowych oraz poddawania działki nr [...] zabiegom koszenia, nie podważają dokonanej przez biegłego specjalistycznej kwalifikacji stanu 75 m2 działki nr [...] jako szkody polegającej na silnym rozmiękczeniu i uwilgotnieniu gruntu, które uniemożliwia właściwą jego eksploatację zgodną z rolniczym przeznaczeniem. Zdaniem Sądu pierwszej instancji w takiej sytuacji stanowisko orzekających organów nie znajduje potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym, zwłaszcza w dowodzie z opinii biegłego, aneksu do niej i wyjaśnień biegłego. Ani Burmistrz ani Kolegium nie zdołało podważyć wniosków wynikających ze zgromadzonego materiału dowodowego formułując stanowisko nie znajdujące w nim oparcia. W ocenie Sądu Wojewódzkiego, uchybienia procesowe w ramach przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego organów polegają na braku kompleksowości poczynionych ustaleń, w których pominięto treść aneksu do opinii, który biegły sporządził w odpowiedzi na sprecyzowane pytania organu. Ta uzupełniająca opinia biegłego w sposób rozwiewający wszelkie wątpliwości potwierdziła wystąpienie szkody na powierzchni 75 m2 działki nr [...] przy granicy z działką nr [...], spowodowanej zmianą kierunku spływu wód opadowych i roztopowych przez groblę ziemną stawu zlokalizowanego na działce nr [...] oraz niezależność tej sytuacji od skutków zmiany poziomu wód na pozostałej części działki nr [...] i ich przyczyn. W rezultacie naruszono przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. albowiem nie dokonano wszechstronnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, formułując wnioski przesądzające o rozstrzygnięciu sprawy na podstawie wybiórczo wybranych dowodów i niekompleksowo przeanalizowanej ich treści. Jak wskazał Sąd Wojewódzki odmowa nakazania przywrócenia poprzedniego stanu wody na działce nr [...] narusza wskazane przepisy postępowania administracyjnego oraz art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., stanowiąc w istocie przejaw nieuzasadnionego odstąpienia od zastosowania art. 234 ust. 3 u.P.w. z 2017 r. Dalej podano w uzasadnieniu, że wbrew twierdzeniom organów w zaistniałej sytuacji szkody nie można było sprowadzić do czysto cywilistycznego naruszenia własności i skierować skarżącego na drogę postępowania cywilnego celem przywrócenia stanu poprzedniego. W przypadku szkodliwego oddziaływania zmiany stanu wód na grunty sąsiednie przepis art. 234 ust. 3 u.P.w. z 2017 r. przewiduje administracyjny tryb postępowania dla rozstrzygnięcia sporu. Formułując zalecenia co do ponownie prowadzonego postępowania wskazano, że ponownie zaktualizuje się potrzeba rozpoznania sprawy zmiany stosunków wodnych na działce nr [...] w R. spowodowanej robotami prowadzonymi przez właścicieli działki nr [...] przy stawie zlokalizowanym na tej działce. Jak wskazano rozpoznając sprawę organy ponownie przeanalizują zakres działań niezbędnych do kompleksowego rozwiązania problemu stagnacji wód na części działki skarżącego spowodowanej robotami przy stawie na działce nr [...], albowiem środki zaradcze zaproponowane przez biegłego w opinii nie ograniczały się wyłącznie do działań przy grobli, ale obejmowały również działania związane z urządzeniami zbierającymi wodę. W ustaleniach tych organ winien właściwie uwzględnić i ustosunkować się do stanowiska każdej ze stron, w tym stanowiska skarżącego co do zakresu niezbędnych działań zaradczych, oraz odwołać się do wiedzy specjalnej. Z wyrokiem Sądu pierwszej instancji nie zgodzili się uczestnicy postępowania B.K., E.C., A.K. oraz T.K. (dalej również jako skarżący kasacyjnie), którzy w wywiedzionej skardze kasacyjnej zarzucili: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci art. 234 ust. 3 u.P.w. z 2017 r. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu przez Sąd pierwszej instancji, że zgodnie z przepisem art. 234 ust. 3 u.P.w. z 2017 r. organ ma bezwzględny obowiązek nałożenia na uczestników obowiązku usunięcia działań szkodliwych pomimo tego że zakres i koszty wykonania takich prac są rażąco nieproporcjonalne do skali w jakiej nieruchomość uczestników oddziałuje na grunt sąsiedni oraz rażąco nieproporcjonalne do rodzaju nieruchomości, na który oddziałuje nieruchomość uczestników (0,182% nieużywanej łąki), 2) naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 8 ust. 1 k.p.a. polegające na ustaleniu przez Sąd pierwszej instancji w okolicznościach tej konkretnej sprawy, że w sprawie uczestnicy powinni poczynić prace, których zakres i koszt są rażąco niewspółmierne (nieproporcjonalne) w stosunku do chronionej wartości, co miało istotny wpływ na wynik sprawy przejawiający się uznaniem przez Sąd pierwszej instancji, że uczestnicy powinni wykonać na swoim gruncie bardzo kosztowne i rozległe prace po to aby zlikwidować szkodliwy wpływ ich nieruchomości na 0,182% nieruchomości sąsiedniej, która i tak jest podmokła z innych przyczyn niezależnych od uczestników, 3) naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci art. 234 ust. 3 u.P.w. z 2017 r. poprzez jego niewłaściwe zastosowaniu przejawiające się uznaniem przez Sąd pierwszej instancji, w stanie faktycznym tej sprawy, że samo rozmiękczenie części gruntu jest szkodą rzeczywistą uzasadniającą zastosowanie wyżej wskazanego przepisu, 4) naruszenie przepisu prawa materialnego w postaci art. 234 ust. 3 u.P.w. z 2017 r. poprzez jego błędne zastosowanie przejawiające się tym, że organ pomimo wyrażonego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądu o specyfice postępowania wznowieniowego, z którego wynika, że sprawa niniejsza powinna być rozpoznana na nowo tak jakby nie była w danej instancji rozstrzygnięta, nie zwrócił uwagę na fakt, że po uchyleniu decyzji tego Burmistrza z dnia 23 grudnia 2019 r. należało odmówić wszczęcia postępowania z uwagi na upływ 5 lat od dnia dowiedzenia się przez skarżącego o szkodliwym wpływie nieruchomości uczestników na nieruchomość skarżącego. Mając powyższe na uwadze wniesiono o uwzględnienie skargi kasacyjnej w całości, uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, a także obciążenie skarżącego kosztami procesu w całości, w tym kosztami zastępstwa procesowego przez racę prawnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano m.in., że Sąd pierwszej instancji nie dokonał wykładni celowościowej art. 234 ust. 3 u.P.w. z 2017 r. Nakazanie uczestnikom wykonanie prac nie doprowadzi do skutku jakiego oczekiwał skarżący od początku postępowania, tj. osuszenie jego nieruchomości. W ocenie skarżących kasacyjnie obowiązki z art. 234 ust. 3 u.P.w. z 2017 r. powinny być nakładane wyłącznie wtedy kiedy mogą przynieść realny i wymierny skutek, albowiem taki jest cel tego przepisu. Nakładanie na uczestników takich obowiązków (tym bardziej w sytuacji kiedy ich wykonanie jest bardzo kosztowne) jest sprzeczne z ratio legis art. 234 ust. 3 u.P.w. z 2017 r. Wskazano także, że sposób rozpoznawania sprawy przez Sąd Wojewódzki doprowadził do sytuacji, w której sąd ten przewidział zastosowanie środków nieproporcjonalnych do możliwych do osiągnięcia skutków, które nie wiadomo czy w ogóle wystąpią. Jak bowiem wskazał biegły w swojej opinii prace uczestników nie rozwiążą problemu skarżącego. Tym samym Sąd pierwszej instancji z naruszeniem zasady proporcjonalności przewidział i dopuścił nadmierną ingerencję w sferę praw i wolności uczestników w stosunku do chronionego dobra. Zdaniem autora skargi kasacyjnej stan faktyczny sprawy nie uzasadnia wniosku jakoby po stronie skarżącego wystąpiła realna szkoda na skutek modernizacji stawu. Powoduje to że Sąd pierwszej instancji uznał za zasadne zastosowanie środków z art. 234 ust 3 u.P.w. z 2017 r. pomimo braku realnej szkody. Końcowo zaznaczono, że skoro zgodnie z poglądem Sądu pierwszej instancji sprawa skarżących kasacyjnie powinna zostać rozpatrzona całkowicie na nowo od samego początku z udziałem nowych stron i na podstawie nowych przepisów prawa, to zastosowanie się do wytycznych Sądu powinno doprowadzić do odmowy wszczęcia postępowania z udziałem nowych stron na podstawie art. 234 ust 5. u.P.w. z 2017 r. z uwagi na fakt, ż w 2020 r. minęło już 5 lat od dnia kiedy skarżący dowiedział się o rzekomym szkodliwym wpływie stawu na jego działkę. W piśmie z dnia 15 lutego 2023 r. (data nadania 14 marca 2023 r.) pełnomocnik skarżącego wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz obciążenie uczestników kosztami postępowania, w tym kosztami zastępstwa procesowego przez adwokata. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie t. jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze. zm., dalej: u.p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia żadnej z wad wymienionych w art. 183 § 2 u.p.p.s.a., a nadto w związku z niezaistnieniem przesłanek, o których mowa w art. 189 u.p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami kasacyjnymi, dochodząc do przekonania, że są one nieusprawiedliwione, a skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 u.p.p.s.a.), 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 u.p.p.s.a.). Skarżący kasacyjnie powołał się na obie podstawy kasacyjne, skutkiem czego w pierwszej kolejności badaniu podlegają zarzuty dotyczące naruszenia prawa procesowego, bowiem dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, można przejść do oceny poprawności zastosowania i wykładni przepisów prawa materialnego dokonanej przez Sąd pierwszej instancji. Nieskuteczny okazał się zarzut naruszenia art. 8 § 1 k.p.a. (nieprawidłowo podano jako art. 8 ust.1 k.p.a.). We wskazanym przepisie ustawodawca przewidział, że organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Wyjaśnić zatem przyjdzie, że wskazany przepis dotyczy zasad postępowania przed organami administracji publicznej. Sądy administracyjne nie orzekają na podstawie przepisów k.p.a. Z tej też przyczyny konstrukcja wskazanego zarzutu okazała się nieprawidłowa. Formułując zarzuty naruszenia prawa procesowego wymagane było powiązanie w skardze kasacyjnej przepisów k.p.a. z odpowiednimi przepisami u.p.p.s.a., czego autor skargi kasacyjnej zaniechał. Niezależnie od wskazanej wadliwości konstrukcyjnej Sąd postanowił odnieść się do przywołanej w ramach tego zarzutu argumentacji wskazującej, że Sąd pierwszej instancji uznał, iż uczestnicy powinni wykonać na swoim gruncie bardzo kosztowne i rozległe prace po to tylko aby zlikwidować szkodliwy wpływ ich nieruchomości na 0,182% nieruchomości sąsiedniej, która i tak jest podmokła z innych przyczyn niezależnych od uczestników. Co istotne stanowisko to zbieżne jest z twierdzeniami poczynionymi w odniesieniu do zarzutu sformułowanego w pkt 1 skargi kasacyjnej, a dotyczącego naruszenia art. 234 ust. 3 u.P.w. z 2017 r. W jego ramach zakwestionowano bowiem przyjęcie przez Sąd Wojewódzki, że organ ma bezwzględny obowiązek nałożenia na uczestników obowiązku usunięcia działań szkodliwych, pomimo tego że zakres i koszty wykonania takich prac są rażąco nieproporcjonalne do skali w jakiej nieruchomość uczestników oddziałuje na grunt sąsiedni oraz rażąco nieproporcjonalne do rodzaju nieruchomości na który oddziałuje nieruchomość uczestników (0,182% nieużywanej łąki). Ustosunkowując się do tak sformułowanych zarzutów należy zacząć od wskazania, że postępowanie prowadzone w trybie art. 234 ust. 3 u.P.w. z 2017 r. ma na celu restytucję poprzedniego stanu wody na gruncie, jeżeli w następstwie działań danego podmiotu na swojej działce, stan wody na tej działce uległ zmianie w sposób powodujący szkody na działce sąsiedniej. W konsekwencji niezbędne jest ustalenie, że na danej działce podjęto działania (prace), które spowodowały zmianę ilości wody gromadzonej na terenie tej działki, zmianę kierunku jej spływu, zmianę intensywności jej spływu, zmianę parametrów absorbcji wody przez grunt, etc. Przyczynowo-skutkowym następstwem tych zmian muszą być szkody na gruntach sąsiednich (por. np. wyrok NSA z dnia 13 września 2024 r., sygn. akt III OSK 577/23 – dostępny w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, jak i pozostałe orzeczenia powołane w niniejszym uzasadnieniu). W zakres okoliczności faktycznych istotnych dla zastosowania art. 234 ust. 3 u.P.w. z 2017 r. nie wchodzi ustalenie wielkości kosztów jakie wiążą się z przywróceniem stanu poprzedniego. Tym bardziej nie można uzależniać zastosowania art. 234 ust. 3 u.P.w. z 2017 r. od rodzaju i wartości nieruchomości, na której doszło do szkodliwego wpływu. Można tylko dodać, że pojęcie "szkodliwy wpływ", jaki stosownie do postanowień art. 234 ust. 3 u.P.w. z 2017 r. ma wywołać zmiana stanu wody na gruncie sąsiednim nie należy utożsamiać z wystąpieniem szkody w ujęciu cywilistycznym. Szkodliwe oddziaływanie w rozumieniu art. 234 ust. 3 u.P.w. z 2017 r. nie musi konotować ze szkodą majątkową. Może sprowadzać się również do spotencjalizowanego niebezpieczeństwa zalania lub zatopienia. Sam fakt pojawienia się wody stojącej tam, gdzie jej wcześniej nie było na działce, pozostający w związku przyczynowo-skutkowym ze zmianą stosunków wodnych na działce sąsiedniej, jest szkodą (por. wyrok NSA z dnia 29 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 546/10). Z tych względów nie mógł wywołać zamierzonego skutku również zarzut naruszenia art. 234 ust. 3 u.P.w. z 2017 r. w zakresie w jakim skarżący kasacyjnie kwestionują istnienie po stronie skarżącego rzeczywistej szkody, która uzasadniałaby zastosowanie wskazanego przepisu. Niezależnie należy jednak wskazać, że zasadniczo słuszny jest pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 września 2009 r., sygn. akt II OSK 1026/07, zgodnie z którym pojęcie "szkodliwego oddziaływania na grunty sąsiednie" nie może być ujmowane wyłącznie w oparciu o cywilnoprawne pojęcie szkody rozumianej jako uszczerbek majątkowy. Dla zastosowania tych przepisów nie jest więc konieczne wykazanie, że szkoda już wystąpiła (a tym bardziej ustalenie jej wysokości). Wystarczy, że na podstawie logicznego wnioskowania opartego o zwykłe doświadczenie życiowe można przyjąć, iż skutkiem zmiany kierunku spływu wody będzie powstawanie szkód. Nie mogły również znaleźć aprobaty twierdzenia skargi kasacyjnej co do upływu terminu określonego w art. 234 ust. 5 u.P.w. z 2017 r. Autor skargi kasacyjnej zwraca bowiem uwagę, że w 2020 r., czyli w okresie w którym uchylono ostateczną decyzję Burmistrza z dnia 23 grudnia 2019 r., minęło już 5 lat od dnia kiedy skarżący dowiedział się o rzekomym szkodliwym wpływie stawu na jego działkę. W tym kontekście należy zatem wskazać, że wznowienie postępowania nastąpiło już po wejściu w życie przepisów u.P.w. z 2017 r., a tym samym również art. 234. Jednak sama zmiana stanu wody i spowodowane nią szkody miały mieć miejsce jeszcze przed tą datą. W takim wypadku przyjęcie stanowiska wyrażonego w skardze kasacyjnej oznaczałoby, że przepis art. 234 ust. 5 u.P.w. z 2017 r. działałby z mocą wsteczną. W judykaturze przyjmuje się natomiast, że skoro norma ta została wprowadzona do obowiązującego porządku prawnego dopiero z dniem 1 stycznia 2018 r., to wykluczona jest możność jej stosowania do stanów faktycznych pochodzących sprzed tej daty i w związku z tym pierwszym możliwym terminem, od którego należy liczyć bieg 5-letniego terminu określonego w art. 234 ust. 5 u.P.w. z 2017 r. jest data wejścia tego przepisu w życie, a więc dzień 1 stycznia 2018 r. (zob. np. wyrok NSA z dnia 18 października 2024 r., sygn. akt III OSK 405/23). Nie można nadto pomijać, że to dopiero Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku dostrzegł, że postępowanie w trybie wznowieniowym powinno być prowadzone na podstawie przepisów u.P.w. z 2017 r. Tym samym problematyka ta dopiero będzie przedmiotem rozważania organów ponownie rozpoznających sprawę. Nie zmienia to jednak faktu, że w świetle poczynionych wyżej uwag brak jednoznacznego uregulowania problematyki stosowania art. 234 ust.5 u.P.w. z 2017 r. przez ustawodawcę oznacza, że momentem, od którego należy ewentualnie liczyć bieg terminu przedawnienia roszczenia jest najwcześniej moment wejścia w życie u.P.w. z 2017 r., tj. dzień 1 stycznia 2018 r. Reasumując skoro skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, gdyż żaden z podniesionych w niej zarzutów nie zasługiwał na uwzględnienie, to Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną, działając na podstawie art. 184 u.p.p.s.a. Odnośnie wniosku skarżącego o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do ich zasądzenia, albowiem zawierające je pismo procesowe datowane na dzień 15 lutego 2023 r., stanowiące w istocie odpowiedź na skargę kasacyjną, wniesione zostało w placówce operatora pocztowego w dniu 14 marca 2023r., tj. po upływie terminu określonego w art. 179 u.p.p.s.a., i z tego powodu pozbawione było skuteczności (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 listopada 2012 r., sygn. akt II FPS 4/12, oraz wyroki tegoż Sądu z dnia 22 marca 2017 r., sygn. akt I OSK 1407/15, i z dnia 6 sierpnia 2014r., sygn. akt II OSK 405/13).