III OSK 4172/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 7 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 października 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 2627/19 w sprawie ze skargi S. A. na decyzję Komendanta Służby Ochrony Państwa z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję Komendanta Służby Ochrony Państwa z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] 2. zasądza od Komendanta Służby Ochrony Państwa na rzecz S. A. kwotę 720 (siedemset dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 października 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 2627/19 oddalił skargę S. A. na decyzję Komendanta Służby Ochrony Państwa z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o przyznaniu pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Powyższe rozstrzygnięcie zostało podjęte na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy. Komendant Służby Ochrony Państwa decyzją z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 157 § 1 oraz 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096, z późn. zm.), stwierdził nieważność własnej decyzji z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] – w zakresie przyznanej S. A. pomocy finansowej w wysokości ponad kwotę 165.560,00 zł, tj. co do kwoty 41390 zł. W ocenie organu, przy wydaniu decyzji z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w sposób nieprawidłowy zastosowano przepis § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 11 czerwca 2018 r. w sprawie przyznawania i cofania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu przez funkcjonariuszy Służby Ochrony Państwa (Dz. U. poz. 1223, dalej: rozporządzenie). Powyższe, zdaniem Komendanta wypełniało znamiona rażącego naruszenie prawa, o którym mowa w przepisie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wyjaśniono, że wysokość pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego oblicza się na podstawie przepisu § 4 ust. 1 rozporządzenia. Zgodnie z przywołanym przepisem wysokość pomocy finansowej stanowi iloczyn liczby osób, które uwzględnia się przy przydziale lokalu mieszkalnego funkcjonariuszowi, zgodnie z art. 178 ust. 1 ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r. o Służbie Ochrony Państwa, według stanu na dzień złożenia wniosku oraz kwoty stanowiącej 20% wartości lokalu mieszkalnego o powierzchni użytkowej 50 m2. W ocenie organu administracyjnego, w przepisie tym chodzi o liczbę osób, które uwzględnia się przy przydziale lokalu mieszkalnego, a nie normy mieszkaniowe przysługujące w tym przypadku funkcjonariuszowi w związku z zajmowaniem stanowiska przewidzianego etatem dla majora Służby Ochrony Państwa, jak to ma miejsce w przypadku S. A.. Dlatego prawidłowo ustalona liczba osób, o których mowa § 4 ust. 1 rozporządzenia w przypadku wniosku S. A. powinna wynosić cztery, tj. wnioskodawcę, żonę wnioskodawcy oraz dzieci, a nie pięć jak wynika z wysokości pomocy finansowej przyznanej decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2019 r. Powyższe rozstrzygnięcie zostało zaskarżone przez S. A. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący zarzucił wskazanej decyzji naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez jego bezpodstawne zastosowanie w sytuacji, gdzie prawidłowa wykładnia oraz właściwe zastosowanie § 4 ust. 1 i 3 ww. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 11 czerwca 2018 r. oraz treść załącznika do tegoż rozporządzenia w zw. z art. 178 ust. 1 ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r. o Służbie Ochrony Państwa oraz w zw. z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 25 czerwca 2018 r. w sprawie warunków przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla funkcjonariuszy Służby Ochrony Państwa, prowadzi do wniosku, że organ w decyzji z dnia [...] maja 2019 r. o nr [...] prawidłowo ustalił wysokość przyznanej pomocy finansowej w kwocie 206.950,00 zł. Organ administracyjny, w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę, jako nie zasługującą na uwzględnienie. Sąd I instancji uzasadniając swoje rozstrzygnięcie wskazał, że stosownie do § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 11 czerwca 2018 r. w sprawie przyznawania i cofania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu przez funkcjonariuszy Służby Ochrony Państwa, wydanego na podstawie art. 180 ust. 6 ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r. o Służbie Ochrony Państwa (Dz. U. z 2018 r., poz. 138, 650 i 730) wysokość pomocy finansowej stanowi iloczyn liczby osób, które uwzględnia się przy przydziale lokalu mieszkalnego funkcjonariuszowi, zgodnie z ust. 1 ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r. o Służbie Ochrony Państwa, według stanu na dzień złożenia wniosku oraz kwoty stanowiącej 20% wartości lokalu mieszkalnego o powierzchni użytkowej 50 m2. W myśl ust. 2 § 4 rozporządzenia wartość lokalu mieszkalnego, na podstawie której oblicza się wysokość pomocy finansowej, stanowi iloczyn 50 m2 powierzchni użytkowej lokalu mieszkalnego i ceny metra kwadratowego powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego oddanego do użytkowania w kwartale, określonej na podstawie art. 3b ust. 4 ustawy z dnia 30 listopada 1995 r. o pomocy państwa w spłacie niektórych kredytów mieszkaniowych, udzielaniu premii gwarancyjnych oraz refundacji bankom wypłaconych premii gwarancyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1779) w ostatnim komunikacie Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w sprawie ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego poprzedzającym dzień wypłaty pomocy finansowej wskazanych w decyzji o przyznaniu pomocy finansowej. Ponadto, jak stanowi § 4 ust. 3 rozporządzenia, jeżeli po dniu złożenia wniosku o przyznanie pomocy finansowej, lecz przed wydaniem decyzji o przyznaniu pomocy finansowej w pełnej przysługującej wysokości, funkcjonariusz uzyskał prawo do większej powierzchni mieszkalnej, liczbę przysługujących funkcjonariuszowi norm zaludnienia ustala się na dzień wydania tej decyzji. Zatem, zdaniem WSA, z przepisu § 4 ust. 1 wynika, iż podstawę do obliczania wysokości pomocy finansowej dla funkcjonariusza SOP stanowi iloczyn liczby osób, które uwzględnia się przy przydziale lokalu mieszkalnego funkcjonariuszowi. Przepis § 4 ust. 1 w spornym, w niniejszej sprawie, zakresie jest jasny i nie wymaga, zdaniem Sądu I instancji, zabiegów interpretacyjnych. W przepisie tym ustawodawca wyraźnie bowiem określił, że chodzi w nim o liczbę osób które uwzględnia się przy przydziale lokalu mieszkalnego, a nie również o normy mieszkaniowe przysługujące funkcjonariuszowi w związku z zajmowanym stanowiskiem. Sąd I instancji skonkludował na koniec, że skoro zatem podstawą do obliczenia pomocy finansowej w kontrolowanej w trybie nadzorczym ww. decyzji z dnia [...] maja 2019 r. była nie tylko liczba osób, które uwzględnia się przy przydziale lokalu, a która to okoliczność jest w niniejszej sprawie niesporna, lecz dodatkowo norma mieszkaniowa przysługująca funkcjonariuszowi w związku z zajmowaniem stanowiska przewidzianego etatem dla majora Służby Ochrony Państwa, to organ trafnie uznał, iż w tym zakresie, tj. w zakresie normy związanej z zajmowanym stanowiskiem, decyzja z dnia [...] maja 2019 r. wydana została z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Dlatego też, zdaniem WSA w Warszawie, stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 14 maja 2019 r. w części obejmującej kwotę 41 390 zł było prawidłowe. Z rozstrzygnięciem tym skarżący nie zgodził się i wywiódł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zaskarżając ww. wyrok w całości, w oparciu o art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzucono: I. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie: 1) § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 11 czerwca 2018 r. w zw. z art. 178 ust. 1 oraz art. 185 ust. 2 pkt 1 i ust. 4 ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r. o Służbie Ochrony Państwa (dalej: u.SOP) oraz w zw. z § 3 ust. 2 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 25 czerwca 2018 r. w sprawie warunków przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla funkcjonariuszy Służby Ochrony Państwa, poprzez ich błędną wykładnię polegającą na nieprawidłowym uznaniu, że podstawę obliczania wysokości rzeczonej pomocy finansowej stanowi jedynie iloczyn liczby osób, które uwzględnia się przy przydziale lokalu mieszkalnego funkcjonariuszowi, podczas gdy przywołany na wstępie przepis nakazuje ową "liczbę osób" uwzględniać zgodnie z art. 178 ust. 1 u.SOP, a więc nie tylko poprzez kryterium fizycznej ilości tychże osób (funkcjonariusz wraz członkami rodziny), ale także z obowiązkiem respektowania ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych (czyli m.in. także prawa do dodatkowej powierzchni mieszkalnej - inaczej dodatkowych norm zaludnienia - w związku z zajmowanym stanowiskiem służbowym lub posiadanym stopniem); 2) art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie, albowiem w okolicznościach niniejszej sprawy przepisy prawa materialnego, które legły u podstaw decyzji kontrolowanej nastręczają problemy interpretacyjne, a zatem nieprawidłowe było uznanie, że ich ewentualne naruszenie miało charakter "rażący", skutkujące aprobatą przez Wojewódzki Sąd Administracyjny bezpodstawnego, częściowego stwierdzenia nieważności ww. decyzji z dnia [...] maja 2019 r., w której to w prawidłowy sposób określono wysokość należnej skarżącemu pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. II. naruszenie przepisów postępowania, uchybienie które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1) art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 158 § 1 i art. 156 § 1 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że organ zasadnie stwierdził częściową nieważności własnej decyzji z dnia [...] maja 2019 r., w sytuacji gdy nie zaszły żadne przesłanki wymienione w art. 156 § 1 k.p.a., co skutkowało nieuzasadnionym oddaleniem przez Sąd I Instancji skargi oraz pozostawieniem w obrocie prawnym wadliwej decyzji Komendanta Służby Ochrony Państwa z dnia [...] sierpnia 2019 r.; 2) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie w uzasadnieniu wyroku, dlaczego Sąd odmówił słuszności zarzutowi co do niedopuszczalności stwierdzenia rażącego naruszenia przepisów materialnych zastosowanych przy wydawania decyzji kontrolowanej, w sytuacji istnienia wątpliwości interpretacyjnych wobec nich. Mając na względzie powyższe zarzuty skarżący wniósł o: 1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, albowiem istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona; 2. względnie - w razie nie znalezienia podstaw do uznania wniosku zawartego w pkt 1 - o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; a także przyznanie od organu na rzecz skarżącego należnych kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg. norm przepisanych; W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumenty na poparcie zarzutów. Odpowiadając na skargę kasacyjną organ administracyjny wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko sprawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Organ administracyjny podkreślił, że nie było podstaw do przyjęcia mechanizmu obliczania wysokości pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu innego niż wynikający z § 4 ust. 1 rozporządzenia z dnia 11 czerwca 2018 r. Nadto podkreślono, że prezentowany przez skarżącego sposób rozumienia przepisów, w razie jego przyjęcia, prowadziłby do znaczącego rozszerzenia stosowania instytucji pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu a w konsekwencji znaczących wydatków środków publicznych - bez wyraźnej podstawy prawnej, posługując się rozszerzającą wykładnią prawną, przy tym w oparciu o przepisy regulujące inne instytucje prawne (przydział lokali mieszkalnych oraz przydziału tymczasowych kwater przeznaczonych dla funkcjonariuszy). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje więc zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art.174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Jednocześnie podkreślić należy, że w sytuacji, gdy strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuca wyrokowi Sądu I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności trzeba odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, bowiem dopiero wówczas, gdy zostanie przesądzone, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji za podstawę orzekania jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do oceny zasadności zarzutów prawa materialnego. W niniejszej sprawie strona skarżąca oparła skargę kasacyjną na obu podstawach: naruszeniu prawa materialnego oraz naruszeniu przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.). Rozpoznając zarzuty skargi kasacyjnej w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że są one częściowo uzasadnione i z tego powodu skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie. W przypadku jednak sformułowania zarzutów w oparciu o art. 174 pkt 2 p.p.s.a., przedstawianych jako skutek przyjęcia przez sąd wojewódzki określonego poglądu w sferze prawa materialnego, z czym nie zgadza się autor skargi kasacyjnej, prezentujący inny pogląd w sferze prawa materialnego niż ten, który przyjęto za podstawę wyroku, właściwe jest rozpoznanie przez Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności zarzutu naruszenia prawa materialnego, skoro zasadność zarzutów natury procesowej może się okazać skuteczna jedynie wówczas, gdy przyjęcie przez sąd wojewódzki określonego poglądu w sferze prawa materialnego okazałoby się wadliwe. Podstawowe znaczenie dla niniejszej sprawy prowadzonej, co należy podkreślić, w trybie nadzwyczajnym ma prawidłowość zastosowania art.156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Przesłanką, na którą powoływał się organ w zaskarżonej decyzji, było rażące naruszenie prawa. Istotne zatem dla stwierdzenia poprawności przyjętych w tej decyzji konkluzji będzie stwierdzenie, czy rzeczywiście miało miejsce rażące naruszenie prawa. Nie każde naruszenie prawa stanowi bowiem przesłankę do stwierdzenia nieważności decyzji, a jedynie rażące naruszenie prawa. Takie kwalifikowane naruszenie prawa polega na tym, że rozstrzygnięcie sprawy jest w sposób oczywisty sprzeczne z wyraźnym i niebudzącym wątpliwości przepisem (uchwała NSA (7) z 21.04.2008 r., I OPS 2/08, ONSAiWSA 2008/5, poz. 76). A to oznacza, że treść wydanej decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą. Oczywistość naruszenia prawa ma miejsce wtedy, gdy "rzuca się w oczy" rozbieżność między treścią decyzji a jej normatywnym wzorcem. Z rażącym naruszeniem prawa mamy zatem do czynienia wówczas, gdy przepis będący podstawą prawną decyzji został zastosowany w ten sposób, że w jego wyniku powstał stosunek prawny, który nie mógł powstać na gruncie tego przepisu. Przedmiotem rażącego naruszenia mogą być więc tylko przepisy jednoznaczne w swej treści i niebudzące wątpliwości interpretacyjnych. Nie chodzi więc o spór o wykładnię prawa, gdyż odmienność wykładni budzących wątpliwości przepisów prawa nie może być podstawą żądania stwierdzenia nieważności decyzji, lecz o działanie wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w prawie. Innymi słowy, o rażącym naruszeniu prawa można mówić wyłącznie w sytuacji, gdy proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu prowadzi do wniosku, że pozostają one ze sobą w jawnej sprzeczności (por. m.in. wyrok NSA: z dnia 9 sierpnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2868/14; z dnia 2 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 2226/10; z dnia 11 maja 1994 r., sygn. akt III SA 1705/93). W sytuacji, gdy istniały wątpliwości prawne w rozumieniu przepisu i możliwe były różne jego interpretacje - to nie można uznać, że doszło do "rażącego" naruszenia prawa. Podstawę prawą decyzji Komendanta Służby Ochrony Państwa z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] – w zakresie przyznanej S. A. pomocy finansowej – stanowił m.in. § 4 ust. 1 i ust.2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 11 czerwca 2018 r. Zgodnie z przywołanym przepisem wysokość pomocy finansowej stanowi iloczyn liczby osób, które uwzględnia się przy przydziale lokalu mieszkalnego funkcjonariuszowi, zgodnie z art. 178 ust. 1 u.SOP, według stanu na dzień złożenia wniosku oraz kwoty stanowiącej 20% wartości lokalu mieszkalnego o powierzchni użytkowej 50 m2. Z treści tego przepisu wynika, że do określenia wysokości pomocy finansowej jako jeden z czynników bierze się pod uwagę wyłącznie liczbę osób, które uwzględnia się także przy przydziale lokalu mieszkalnego funkcjonariuszowi, zgodnie z art. 178 ust. 1 ustawy o SOP. Dla ustalenia treści normy prawnej powołany przepis odsyła do art.178 ust.1 u.SOP, zgodnie z którym funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Zawarte w § 4 ust. 1 rozporządzenia odesłanie do art. 178 ust. 1 u.SOP nie ma charakteru ogólnego i odnosi się tylko do "osób, które uwzględnia się przy przydziale lokalu mieszkalnego funkcjonariuszowi" na podstawie tego przepisu, a nie do zasad przydziału lokalu mieszkalnego określonych w tym przepisie. Uprawniony może być więc wniosek, że jak wynika z art. 178 ust. 1 u.SOP chodzi tu tylko o funkcjonariusza i o członków jego rodziny. Osoby te zostały określone w art. 178 ust. 5 u.SOP i są nimi pozostający z funkcjonariuszem we wspólnym gospodarstwie domowym: 1) małżonek; 2) dzieci własne lub małżonka, przysposobione lub przyjęte na wychowanie w ramach rodziny zastępczej, pozostające na jego utrzymaniu, nie dłużej jednak niż do ukończenia przez nie 25. roku życia; 3) rodzice funkcjonariusza i jego małżonka będący na jego wyłącznym utrzymaniu lub jeżeli ze względu na wiek, inwalidztwo albo inne okoliczności są niezdolni do wykonywania zatrudnienia; za rodziców uważa się również ojczyma i macochę oraz osoby przysposabiające. W konsekwencji brak byłoby podstaw, w kontekście § 4 ust. 1 rozporządzenia z dnia 11 czerwca 2018 r. – odwołującego się wyłącznie do liczby osób określonych w art. 178 ust. 1 u.SOP, do uwzględniania innych ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Zwrócić jednak należy uwagę, że § 4 ust. 1 rozporządzenia nie odwołuje się bezpośrednio do art.178 ust.5 u.SOP, jak czyni to np. § 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 25 czerwca 2018 r. w sprawie warunków przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla funkcjonariuszy Służby Ochrony Państwa (Dz.U. 2018 r., poz.1288), lecz następuje to poprzez art.178 ust.1 u.SOP. Taki zabieg prawodawcy skutkuje tym, że dopuszczalna jest jednak także inna wykładnia. Otóż jak wynika z § 4 ust. 3 rozporządzenia z dnia 11 czerwca 2018 r., jeżeli po dniu złożenia wniosku o przyznanie pomocy finansowej, lecz przed wydaniem decyzji o przyznaniu pomocy finansowej w pełnej przysługującej wysokości, funkcjonariusz uzyskał prawo do większej powierzchni mieszkalnej, liczbę przysługujących funkcjonariuszowi norm zaludnienia ustala się na dzień wydania tej decyzji. Przepis ten należałoby analizować łącznie z ust.1 § 4 rozporządzenia. Co istotne w ust. 3 § 4 rozporządzenia (inaczej niż w ust.1 § 4 rozporządzenia) prawodawca odwołuje się nie do czynnika określanego jako liczba osób uwzględnianych przy przydziale lokalu mieszkalnego funkcjonariuszowi, lecz do liczby przysługujących funkcjonariuszowi norm zaludnienia. Nadto przepis ten nakazuje uwzględnić w decyzji, uzyskane przez funkcjonariusza, w okresie pomiędzy złożeniem wniosku o przyznanie pomocy finansowej a dniem wydania samej decyzji, prawo do większej powierzchni mieszkalnej. Sformułowanie "uzyskał prawo do większej powierzchni mieszkalnej" można odnosić nie tylko do zwiększenia się liczby osób uwzględnianych przy przydziale lokalu mieszkalnego funkcjonariuszowi (np. w związku z zawarciem związku małżeńskiego, urodzeniem się dziecka itp.), ale także do uzyskania przez funkcjonariusza prawa do dodatkowej powierzchni mieszkalnej w związku z zajmowaniem stanowiska służbowego o stopniu etatowym majora, podpułkownika lub pułkownika albo z posiadaniem takiego stopnia służbowego, czy też w związku z zajmowaniem stanowiska służbowego Komendanta lub zastępcy Komendanta SOP. Wprawdzie prawodawca w rozporządzeniu z dnia 11 czerwca 2018 r., posługuje się sformułowaniem "powierzchni mieszkalnej", ale można je utożsamiać z pojęciem "powierzchni mieszkaniowej", o której mowa przy określaniu norm zaludnienia w rozporządzeniu z dnia 25 czerwca 2018 r. Tym samym przy zastosowaniu wykładni systemowej uzyskujemy inny wynik (inną treść obowiązującej normy prawnej), niż przy posługiwaniu się wykładnią językową. Należy wreszcie zauważyć, że wobec niskiego poziomu legislacji § 4 ust. 1 i 3 rozporządzenia z dnia 11 czerwca 2018 r. sam organ ma oczywiste problemy z jego stosowaniem. Najpierw bowiem Komendant Służby Ochrony Państwa wydał decyzję z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] przyznając S. A. pomoc finansową w określonej wysokości kierując się jedną wykładnią § 4 ust. 1 rozporządzenia w zw. z art.178 ust.1 u.SOP, a następnie ten sam organ, bazując na odmiennej wykładni tych samych przepisów decyzją dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] stwierdza nieważność swojej decyzji z [...] maja 2019 r. Świadczy to o tym, że sam Komendant Służby Ochrony Państwa nie wie jak należy prawidłowo wykładać i stosować obowiązujące w tej materii przepisy wobec ich niewłaściwego sformułowania. Odmienność efektów wykładni analizowanych przepisów widoczna jest również w sporządzonej dla organu opinii radcy prawnego z 6 maja 2019 r. w sprawie ustalenia wysokości pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu przez funkcjonariusza Służby Ochrony Państwa (k.27-28 akt adm.). Konkludując zmiana wykładni stosowanych przepisów nie może prowadzić do stwierdzenia przesłanki nieważności decyzji, ze względu na rażące naruszenie prawa. Dlatego też podzielić należy zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, gdyż stosowane w sprawie przepisy "nastręczają problemy interpretacyjne". Tym samym zastosowanie określonej wykładni tych przepisów do niezakwestionowanego stanu faktycznego nie miało charakteru rażącego naruszenia prawa. Konsekwencją powyższych ustaleń jest także stwierdzenie nieprawidłowości zastosowania art.151 p.p.s.a. Natomiast jako nieuzasadnione ocenić należy zarzuty naruszenia art.158 § 1 k.p.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. Artykuł 158 § 1 k.p.a. zawiera normę kompetencyjną dla organu do rozstrzygania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w formie decyzji. Niezależnie zatem od zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia (stwierdzenia nieważności, odmowy stwierdzenia nieważności itp.) zawsze następuje ono w formie decyzji administracyjnej – co miało miejsce w niniejszej sprawie – zaskarżony akt ma formę decyzji administracyjnej. Skarżący kasacyjnie nie wskazał zresztą na czym miało polegać naruszenie tego przepisu: na błędnej jego wykładni, czy też błędnym jego zastosowaniu, a także w jaki sposób uchybienie w tym zakresie (tj. zastosowanie art.158 § 1 k.p.a.) miało istotny wpływ na wynik sprawy. Kolejny, podany jako naruszony, przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. określa elementy, jakie powinno zawierać uzasadnienie wyroku i ma charakter formalny. O naruszeniu tego przepisu można mówić w przypadku, gdy uzasadnienie wyroku nie spełnia określonych w nim warunków. W orzecznictwie przyjmuje się, że art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną wówczas, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 9/09 ONSAiWSA 2010/3/39) bądź uniemożliwia dokonanie przez Naczelny Sąd Administracyjny kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku (por. wyroki NSA z dnia: 28 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1605/09; 13 października 2010 r., sygn. akt II FSK 1479/09). W niniejszej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi określone w art. 141 § 4 p.p.s.a. Przedstawiono w nim stan faktyczny sprawy, podano zarzuty sformułowane w skardze, stanowisko organu oraz wskazano podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwala zatem na prześledzenie toku rozumowania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i poznanie motywów, jakimi kierował się podejmując rozstrzygnięcie w sprawie. Podkreślenia wymaga, iż za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego, czy procesowego. Fakt reprezentowania odmiennego poglądu prawnego przez skarżącego kasacyjnie, nie oznacza wadliwości uzasadnienia zaskarżonego wyroku. W tym stanie rzeczy stwierdzając, że skarga kasacyjna jest uzasadniona, Naczelny Sąd Administracyjny miał podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku oraz do rozpoznania skargi w oparciu o art. 188 p.p.s.a., a w następstwie tego do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto w punkcie 2 sentencji wyroku na podstawie art. 203 pkt 2 i art. 209 p.p.s.a. oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c oraz pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radcowskie (Dz.U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.).