III OSK 417/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka po rozpoznaniu w dniu 27 września 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 października 2022 r. sygn. akt II SA/Wa 1241/22 w sprawie ze skargi M.A. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] kwietnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od M.A. na rzecz Komendanta Głównego Policji kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 26 października 2022 r., II SA/Wa 1241/22 oddalił skargę M.A. (dalej: "skarżący") na decyzję Komendanta Głównego Policji z [...] kwietnia 2022 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej. Powyższe orzeczenie zostało wydane w następującym stanie faktycznym sprawy. Komendant Główny Policji (dalej: "organ" lub "KGP") decyzją z [...] marca 2022 r., nr [...], na podstawie z art. 104 k.p.a oraz 30 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...) oraz ich rodzin (Dz.U. z 2020 r. poz. 723, dalej "ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym"), oraz art. 88, art. 94 i art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2021 r., poz. 2448, dalej: "ustawa o Policji") oraz § 2a, § 3a ust. 2 pkt 1, § 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia MSWiA z dnia 17 października 2001 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów (Dz.U. z 2013 r. poz. 864 ze zm., dalej: "rozporządzenie z 17 października 2001 r."), orzekł o odmowie przyznania skarżącemu pomocy finansowej na uzyskanie domu mieszkalnego. Uzasadniając swoje stanowisko organ wskazał, że skarżący pełnił służbę w Komendzie Głównej Policji z miejscem pełnienia służby w [...]. Rozkazem personalnym KGP z [...] grudnia 2020 r., nr [...], skarżący z [...] stycznia 2021 r. został zwolniony z Policji. Wnioskiem z 1 lutego 2022 r. (data wpływu) skarżący wystąpił o przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie domu mieszkalnego położonego w [...]. Do wniosku dołączył umowę przedwstępną kupna - sprzedaży nieruchomości - działki zabudowanej domem jednorodzinnym oraz garażem (z 18 stycznia 2022 r.). W ocenie organu skarżący nie mógł ubiegać się o przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie przedmiotowej nieruchomości bowiem miejscowość, w której skarżący miał uzyskać dom mieszkalny, nie jest miejscowością pobliską do miejsca pełnienia służby. Definicja "miejscowości pobliskiej" wynika z treści art. 88 ust. 4 ustawy o Policji, który stanowi, że miejscowością pobliską, jest miejscowość, z której czas dojazdu do miejsca pełnienia służby i z powrotem środkami publicznego transportu zbiorowego, zgodnie z rozkładem jazdy, łącznie z przesiadkami, nie przekracza w obie strony dwóch godzin, licząc od stacji (przystanku) położonej najbliżej miejsca zamieszkania do stacji (przystanku) położonej najbliżej miejsca pełnienia służby bez uwzględnienia czasu dojazdu do i od stacji (przystanku) w obrębie miejscowości, z której policjant dojeżdża oraz miejscowości, w której wykonuje obowiązki służbowe. Tymczasem czas dojazdu do miejsca, w którym skarżący pełni służbę przekracza 2 godziny w obie strony. Po rozpoznaniu wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy KGP decyzją z [...] kwietnia 2022 r., nr [...], utrzymał w mocy swoje wcześniejsze rozstrzygnięcie. Przywołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), dalej: "p.p.s.a."), oddalił skargę. Uzasadniają swoje stanowisko Sąd pierwszej instancji wskazał, że we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący przedstawił, iż odległość od siedziby KGP do domu w [...], wynosi 110 km. Zdaniem skarżącego średni czas dojazdu szacowany przez nawigację to 1,5 godziny, tak więc w obie strony to 3 godziny, co przekracza znacznie czas określony w art. 88 ust. 4 ustawy o Policji. Skarżący nie podał jednak, czy jest to czas dojazdu środkami publicznego transportu zbiorowego, zgodnie z rozkładem jazdy, łącznie z przesiadkami, który zgodnie z definicją nie przekracza w obie strony dwóch godzin. Organ po przeanalizowaniu czasu przejazdu zgodnie z rozkładem jazdy, w obie strony wskazały, że czas przejazdu od siedziby KGP do domu w [...], w obie strony przekracza dwie godziny, co w zasadzie jest zgodne z tym co podał skarżący we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, określając czas przejazdu w jedną stronę na 1,5 godziny. Tak więc zdaniem Sądu KGP prawidłowo przyjął, że miejscowość [...] nie jest miejscowością pobliską w stosunku do miejsca, w którym skarżący przed przejściem na emeryturę pełnił służbę, tj. Komendy Głównej Policji i w konsekwencji z uwagi na niespełnienie warunku nabycia nieruchomości w miejscowości pobliskiej do miejsca pełnienia służby, odmówił przyznania pomocy finansowej na uzyskanie domu mieszkalnego. Skarżący, nie zgadzając się z powyższym wyrokiem, zaskarżył go w całości do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzucając orzeczeniu na podstawie: 1. art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a., czyli zasady prawdy obiektywnej i zasady nakazującej wyczerpujące rozpatrzenie całego materiału dowodowego sprawy, poprzez nieuwzględnienie mimo istniejących przesłanek słusznego interesu skarżącego i niezachowanie reguł obiektywnej oceny materiału dowodowego sprawy; 2. art. 174 pkt. 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 94 ust. 1 ustawy o Policji i art. 30 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, polegającym na wadliwym uznaniu, iż w przypadku emeryta policyjnego jakim jest skarżący, który na skutek odejścia ze służby stracił status policjanta i nie ma już żadnego związku faktycznego i prawnego z jednostką policji, w której do tej pory pełnił służbę jednym z koniecznych warunków uzyskania pomocy finansowej jest spełnienie warunku miejscowości pobliskiej podczas gdy właściwa interpretacja powołanych przepisów wskazuje, że ten wymóg w takim stanie faktycznym nie może mieć zastosowania albowiem jest nielogiczny, absurdalny pozbawiony sensu i racjonalnego uzasadnienia i jest jednocześnie kolejnym przejawem "niechlujstwa" ustawowego na etapie tworzenia prawa co jednak może być i powinno być skorygowane przy zastosowaniu zasady logicznego rozumowania. Wobec powyższych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Komendantowi Głównemu Policji. Jednocześnie skarżący zrzekł się rozprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił argumentację, mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych zarzutów. W odpowiedzi na skargę na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie. Dodatkowo zawnioskował o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz zrzekł się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten w odróżnieniu do wojewódzkiego sądu administracyjnego nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Ze skargi kasacyjnej wynika, że jej autor oparł postawione w niej zarzuty na obydwu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a. W przypadku sformułowania zarzutów kasacyjnych w oparciu o art. 174 pkt 2 p.p.s.a., przedstawionych jako skutek przyjęcia przez Sąd Wojewódzki określonego poglądu w sferze prawa materialnego, z czym nie zgadza się autor skargi kasacyjnej, prezentujący inny pogląd w sferze prawa materialnego niż ten, który przyjęto za podstawę wyroku, właściwe jest rozpoznanie przez NSA w pierwszej kolejności zarzutów naruszenia prawa materialnego, skoro zasadność zarzutów natury procesowej może się okazać skuteczna jedynie wówczas, gdy przyjęcie przez Sąd określonego poglądu w sferze prawa materialnego okazałoby się wadliwe. Zarzut naruszenia art. 94 ust. 1 ustawy o Policji i art. 30 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym nie został oparty na usprawiedliwionych podstawach. Z art. 30 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym wynika, że emerytom i rencistom policyjnym zapewnia się pomoc w budownictwie mieszkaniowym na zasadach przewidzianych dla funkcjonariuszy. Zasada przyznawania pomocy finansowej dla funkcjonariuszy Policji określona została w art. 94 ust. 1 ustawy o Policji i wynika z niej, że pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego przysługuje funkcjonariuszowi, który nie otrzymał lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale. Prawo do pomocy finansowej związane jest z regulacją zawartą w art. 88 ust. 1 ustawy o Policji, który stanowi, że "Policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych". Realizacją tego podstawowego prawa - prawa do lokalu mieszkalnego jest prawo do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Art. 94 ust. 1 ustawy o Policji jest umieszczony w systematyce ustawy o Policji w Rozdziale 8 Mieszkania funkcjonariuszy Policji, co oznacza, że dokonując ustalenia przesłanek prawa do pomocy finansowej, należy dokonać wykładni w oparciu o regulację prawa podstawowego - prawa do lokalu, który stanowi o prawie do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której policjant pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej, przy czym w art. 88 ust. 4 ustawy o Policji zawarta jest definicja miejscowości pobliskiej (por. wyrok NSA z 8 kwietnia 2008 r., I OSK 610/07). Pomoc finansowa może być zatem przyznana policjantowi w służbie stałej jedynie na uzyskanie przez niego lokalu mieszkalnego w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Skoro więc emerytom policyjnym zapewnia się pomoc w budownictwie mieszkaniowym na zasadach przewidzianych dla funkcjonariuszy, to do tej pomocy znajduje zastosowanie zasada wynikająca z art. 94 ust. 1 ustawy o Policji. A z zasady tej wynika, że pomoc w budownictwie mieszkaniowym może być udzielona tylko wówczas, gdy ma być przeznaczona na uzyskanie lokalu położonego, w określonej przepisem art. 88 ust. 1 ustawy o Policji, miejscowości. Konsekwencją niezasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego jest negatywna weryfikacja zarzutu naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., tj. naruszenia zasady prawdy obiektywnej i zasady nakazującej wyczerpujące rozpatrzenie całego materiału dowodowego. Formułując ten zarzut skarżący kasacyjnie nie wskazuje jakie dowody nie zostały przez organ uwzględnione w procesie ustalania okoliczności faktycznych sprawy. Podkreślenia zatem wymaga, że o tym, jakie okoliczności są w danej sprawie istotne i wymagają wyjaśnienia przesądzają przepisy prawa materialnego, które w sprawie mają zastosowanie. Hipotetyczny stan faktyczny wyznacza konkretny przepis prawa. Ustalenie innych faktów niezapisanych w tym przepisie jest zbędne. Tym samym o tym, jakie ustalenia faktyczne są konieczne do załatwienia konkretnej sprawy decydują prawidłowo wyłożone przepisy prawa materialnego, a nie subiektywne przekonanie strony. W rozpoznawanej sprawie wszystkie okoliczności istotne z punktu widzenia treści art. 30 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym zostały przez organ przeanalizowane, a o odmowie udzielenia skarżącemu pomocy na uzyskanie domu mieszkalnego przesądziło położenie domu, co w sprawie nie było kwestionowane. Orzekający organ nie mógł uwzględnić słusznego interesu skarżącego, gdyż ten może być rozważany jedynie w przypadku decyzji uznaniowych, a decyzja w przedmiocie udzielenia pomocy finansowej na budownictwo mieszkaniowe ma charakter decyzji związanej. Pomocy tej udziela się po spełnieniu warunków określonych w przepisach ustawy o Policji. Mając powyższe względy na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w oparciu o przepis art. 204 pkt 1 p.p.s.a. Sprawa niniejsza podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu skargi kasacyjnej nie zażądała, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., przeprowadzenia rozprawy.