III OSK 41/21

Dnia 16 marca 2021 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak po rozpoznaniu w dniu 16 marca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 16 stycznia 2018 r. sygn. akt II SA/Lu 874/17 w sprawie ze skargi A.D. na pisemną propozycję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie określenia warunków zatrudnienia postanawia uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 16 stycznia 2018 r. sygn. akt II SA/Lu 874/17 oddalił skargę A.D. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z dnia 23 maja 2017 r. nr 0601-IZK-2.120.1646.2017 w przedmiocie propozycji pełnienia służby. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Z akt sprawy wynika, że Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] pismem z dnia [...] maja 2017 r., na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1948 ze zm., dalej w skrócie "P.w.KAS"), przedstawił A.D. propozycję określającą następujące warunki zatrudnienia w Izbie Administracji Skarbowej w [...]: 1) rodzaj umowy o pracę – umowa na czas nieokreślony; 2) stanowisko służbowe – [...] zaliczane do grupy stanowisk specjalistycznych w służbie cywilnej; 3) jednostka organizacyjna – Izba Administracji Skarbowej w [...]; 4) komórka organizacyjna – [...]; 5) miejsce wykonywania pracy – [...]; 6) wynagrodzenie miesięczne: - wynagrodzenie zasadnicze według mnożnika [...] kwoty bazowej dla członków korpusu służby cywilnej, - dodatek za wieloletnią pracę w służbie cywilnej w wysokości wynoszącej po pięciu latach pracy 5% miesięcznego wynagrodzenia zasadniczego; dodatek ten wzrasta o 1% za każdy następny rok pracy aż do osiągnięcia 20% miesięcznego wynagrodzenia zasadniczego, 7) wymiar czasu pracy – [...]. Dyrektor poinformował, że zaproponowane warunki zatrudnienia, po ich przyjęciu, będą obowiązywać od dnia następującego po ich przyjęciu. Ponadto wyjaśnił, że zgodnie z art. 170 ust. 2 P.w.KAS., w terminie 14 dni od dnia otrzymania niniejszej propozycji powinna złożyć pisemne oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji; niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia. Stosownie do treści art. 170 ust. 1 pkt 3 P.w.KAS w przypadku odmowy przyjęcia propozycji zatrudnienia, stosunek służbowy wygaśnie po upływie 3 miesięcy, licząc od miesiąca następującego po miesiącu, w którym wyżej wymieniona złoży oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia albo upłynie termin do złożenia oświadczenia, jednak nie później niż dnia 31 sierpnia 2017 r. Wygaśnięcie stosunku służbowego traktuje się jak zwolnienie ze służby. A.D. w dniu 7 czerwca 2017 r. przyjęła zaproponowane jej warunki zatrudnienia, zastrzegając, że nie wyklucza to – w jej ocenie – zaskarżenia przez nią omawianej propozycji zatrudnienia, będącej de facto decyzją o zwolnieniu ze służby. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie A.D. wniosła o uznanie, że w/w propozycja zatrudnienia jest innym niż określony w art. 3 § 2 pkt 1-4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a."), aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej. Zaskarżonej propozycji zatrudnienia zarzuciła nieważność i bezprawność z uwagi na brak podstaw prawnych do złożenia jej tego rodzaju propozycji w świetle przepisów P.w.KAS, tj. naruszenie art. 165 ust. 3 i 7 oraz art. 170 ust. 1 tej ustawy oraz naruszenie art. 179 i 180 ustawy o KAS, poprzez faktyczne zwolnienie ze służby, pomimo braku zajścia wskazanych tam przesłanek. Zarzuciła także niezgodność zaskarżonego aktu/czynności z art. 2, art. 7 i art. 32 ust. 1 oraz art. 60 Konstytucji RP. Wniosła o uchylenie zaskarżonego aktu lub czynności, a w przypadku uznania, że propozycja zatrudnienia jest decyzją administracyjną (o zwolnieniu ze służby) – o wyraźne podkreślenie tego elementu w wyroku i jego uzasadnieniu. Pełnomocnik skarżącej w piśmie procesowym z dnia 15 stycznia 2018 r., popierając skargę w całości, wniósł o uchylenie decyzji (gdyby Sąd uznał propozycję pracy/brak propozycji służby za decyzję) i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi lub zobowiązanie organu w wytycznych uzasadnienia wyroku do przedstawienia propozycji służby, ewentualnie uznanie uprawnienia skarżącej do otrzymania propozycji służby, oraz – z uwagi na podnoszone przez organ wątpliwości co do statusu funkcjonariusza w okresie po wydaniu wyroku do czasu wydania poprawnej propozycji – uznanie, że skarżąca nadal jest funkcjonariuszem w oparciu o art. 165 ust. 3 P.w.KAS, a termin 31 maja 2017 r. na przedłożenie propozycji służby jest jedynie terminem instrukcyjnym, a nie zawitym. Ewentualnie, gdyby Sąd uznał propozycję zatrudnienia za inny akt lub czynność, wniósł o uznanie czynności za bezskuteczną i przekazanie do ponownego rozpoznania organowi lub zobowiązanie organu w wytycznych uzasadnienia wyroku do przedstawienia propozycji służby, ewentualnie uznanie uprawnienia skarżącej do otrzymania propozycji służby, oraz – z uwagi na podnoszone przez organ wątpliwości co do statusu funkcjonariusza w okresie po wydaniu wyroku do czasu wydania poprawnej propozycji – uznanie, że skarżąca nadal jest funkcjonariuszem w oparciu o art. 165 ust. 3 P.w.KAS, a termin 31 maja 2017 r. na przedłożenie propozycji służby jest jedynie terminem instrukcyjnym, a nie zawitym. Skarżąca wskazała, że Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...], pomimo upływu ustawowego terminu określonego w art. 165 ust. 7 P.w.KAS, nie przedstawił jej propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej, lecz jedynie propozycję zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w Lublinie. Zdaniem skarżącej, przedłożona jej przez organ propozycja zatrudnienia stanowiła w istocie decyzję administracyjną o zwolnieniu jej ze służby, albowiem każda decyzja skarżącej w stosunku do tej propozycji, a więc zarówno jej przyjęcie, jak i ewentualne nieprzyjęcie, w konsekwencji skutkowało zwolnieniem ze służby i utratą statusu funkcjonariusza. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko wyrażone w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku podał, że w rozpoznawanej sprawie skarga została złożona w specyficznej sytuacji procesowej. Skarżąca A.D., po przedstawieniu jej przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] opisanej na wstępie propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia w Izbie Administracji Skarbowej w [...] i po jej przyjęciu, oprócz niniejszej skargi złożyła do Sądu także dwie inne skargi, w których Dyrektorowi Izby Administracji Skarbowej w [...] zarzuciła bezczynność polegającą na: - braku czynności procesowych w sprawie odwołania od decyzji administracyjnej o zwolnieniu skarżącej ze służby w Służbie Celno-Skarbowej w Krajowej Administracji Skarbowej, zawartej w propozycji zatrudnienia nr [...], złożonej w dniu [...] maja 2017 r. na podstawie art. 165 ust. 7 P.w.KAS (sygn. akt II SAB/Lu 128/17), - uchyleniu się od realizacji ustawowego obowiązku przedstawienia skarżącej propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej w Krajowej Administracji Skarbowej w trybie art. 165 ust. 7 P.w.KAS (sygn. akt II SAB/Lu 126/17); Sąd pierwszej instancji zauważył, że skarżąca we wszystkich tych skargach podniosła tożsamą argumentację faktyczną i prawną, akcentując bezzasadne pozbawienie jej przez Dyrektora statusu funkcjonariusza pełniącego służbę w Służbie Celno-Skarbowej w Krajowej Administracji Skarbowej, co nastąpiło wskutek nieprzedstawienia jej propozycji służby, lecz jedynie złożenia propozycji zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Izby Administracji Skarbowej w [...], którą to propozycję – ze względów ekonomicznych – zmuszona była przyjąć. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie przytoczył treść art. 165 ust. 3 i ust. 7, art. 170 ust. 1 i 2, art. 171 ust. 1 P.w.KAS i wskazał, że w tym stanie prawnym Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] wykorzystał swoje "autonomiczne prawo w zakresie rodzaju propozycji" co do dalszego zatrudnienia lub pełnienia służby i odmówił A.D. uwzględnienia jej wniosku o przedłożenie pisemnej propozycji pełnienia służby. Na podstawie art. 165 ust. 7 P.w.K.A.S. owo "autonomiczne prawo", oznacza, że "propozycja zatrudnienia albo służby może zostać przedłożona zarówno pracownikowi, jak i funkcjonariuszowi". W konsekwencji organ uznał, że przedłożona skarżącej "propozycja zatrudnienia w Izbie Administracji Skarbowej w [...] znajduje oparcie w przepisach prawa" (pismo z dnia 22 czerwca 2017 r. nr [...]). Zdaniem Sądu pierwszej instancji, powyższy pogląd jedynie częściowo znajduje potwierdzenie w treści powołanego przepisu art. 165 ust. 7 P.w.KAS, a mianowicie w zakresie, w którym przepis ten kreuje uprawnienie wskazanych tam organów do wyrażenia własnej oceny kwalifikacji posiadanych przez pracowników lub funkcjonariuszy, jak też oceny przebiegu ich dotychczasowej pracy lub służby. Niewątpliwie to uprawnienie stanowi jeden z instrumentów niezbędnych dla efektywnego prowadzenia procesu wdrożenia reformy administracji celno-podatkowej, ukształtowanej w ustawie o KAS w tej części, która wiąże się z naborem do pracy w Krajowej Administracji Skarbowej i służby w Służbie Celno-Skarbowej. Prawidłowy dobór kadr Krajowej Administracji Skarbowej i Służby Celno-Skarbowej jest istotny z punktu widzenia zakładanego przez ustawodawcę celu, jakim m.in. miało być: "posiadanie przez osoby zatrudniane albo przyjmowane do służby nie tylko merytorycznych, ale również etycznych kwalifikacji. Przeszłość takich osób nie może budzić wątpliwości, wymagają tego bowiem szeroko rozumiana sprawiedliwość dziejowa, poczucie odpowiedzialności wobec historii i przyszłych pokoleń. Przyjęte rozwiązania umocnią prawidłowe funkcjonowanie mechanizmów demokratycznych w państwie prawnym" (por. uzasadnienie do poselskiego projektu ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej; druk nr 826/VIII; dostępny: http://www.sejm.gov.pl/Sejm8.nsf/ druk.xsp?nr=826). Mechanizm oceny kwalifikacji i przebiegu dotychczasowej pracy lub służby, przyjęty przez ustawodawcę w art. 165 ust. 7 P.w.KAS, nie wprowadził jednak uprawnienia o całkowicie dowolnym charakterze, które mogłoby pozbawić osoby pozostające dotychczas w służbie lub stosunku pracy – do czasu wygaśnięcia tych stosunków w trybie określonym w art. 170 ust. 1 P.w.KAS – ochrony przed arbitralnym działaniem organu, który w demokratycznym państwie prawnym zobowiązany jest do działania na podstawie prawa i w jego granicach. Ponadto Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie podał, że ten Sąd wyrokami z dnia 16 stycznia 2017 r., zapadłymi w sprawach o sygn. akt II SAB/Lu 126/17 i II SAB/Lu 128/17, uwzględnił złożone przez skarżącą skargi na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] i odpowiednio: zobowiązał ten organ do wydania decyzji w przedmiocie pełnienia służby przez skarżącą w terminie 30 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy oraz do rozpoznania odwołania skarżącej z dnia 6 czerwca 2017 r. w terminie 30 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że nie oznacza to jednak, że zasadna była złożona w niniejszej sprawie skarga, która dotyczy – jak twierdzi A.D. – zawartej w omawianej propozycji z dnia 23 maja 2017 r. decyzji administracyjnej. Przede wszystkim nie ulega wątpliwości, że decyzji takiej organ dotychczas nie wydał. Okoliczność ta stanowiła bowiem podstawę do zobowiązania Dyrektora przez Sąd do "wydania decyzji w przedmiocie pełnienia służby przez skarżącą w terminie 30 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy" – w wyroku wydanym w sprawie o sygn. akt II SAB/Lu 126/18. Zdaniem Sądu, nie ma również podstaw, by twierdzić – jak to czyni skarżąca – że obowiązujące przepisy pozwalają na zaproponowanie funkcjonariuszowi służby celno-skarbowej tylko dalszych warunków służby, a nie pozwalają na przedstawienie mu warunków zatrudnienia, na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (Dz. U. z 2016 r. poz. 1666 ze zm.). Zgodnie z art. 165 ust. 7 P.w.KAS, dyrektor izby administracji skarbowej składał odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo składał tym osobom propozycję pełnienia służby. Przepis art. 167 ust. 4 P.w.KAS pozwalał na przedstawienie pracownikom pisemnie propozycji pełnienia służby określającej nowe warunki pełnienia służby, a art. 169 ust. 3 P.w.KAS wprost stanowi, że funkcjonariuszowi można było złożyć propozycję zatrudnienia. Z art. 171 ust. 1 pkt 2 P.w.KAS wynika jednoznacznie, że z chwilą przyjęcia propozycji zatrudnienia, dotychczasowy stosunek służby w służbie przygotowawczej albo stałej przekształca się odpowiednio w stosunek pracy albo służby w Służbie Celno-Skarbowej, odpowiednio na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony albo określony, mianowania do służby przygotowawczej albo służby stałej. Natomiast art. 174 ust. 3 P.w.KAS stanowi, że funkcjonariusz, który przyjął propozycję pracy, zachowuje pewne uprawnienia, w szczególności prawo do dodatkowego urlopu wypoczynkowego za rok 2017. Analogicznie do tego rozwiązania ukształtowany został art. 175 ust. 2 P.w.KAS, który wskazuje na przyjęcie propozycji zatrudnienia przez funkcjonariusza. Cytowane przepisy wyraźnie wskazują, że ustawodawca dopuścił prawo do złożenia dotychczasowemu funkcjonariuszowi nowej propozycji pracy (zatrudnienia), a nie służby. Sąd pierwszej instancji stwierdził także, iż nie budzi wątpliwości, że wobec zobowiązania przez Sąd Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] powołanymi wyżej wyrokami do wydania decyzji w przedmiocie pełnienia służby przez skarżącą oraz do rozpoznania jej odwołania z dnia 6 czerwca 2017 r., interes prawny skarżącej uzyskał należytą ochronę. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a."), orzekł, jak w sentencji wyroku. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła A.D., reprezentowana przez adwokata i zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. zarzuciła naruszenie następujących przepisów prawa, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 165 ust. 3 i ust. 7 P.w.KAS w zw. z art. 151 P.p.s.a, poprzez przyjęcie, że organ nie pozostaje w bezczynności, ponieważ przedstawił skarżącej propozycję pracy, podczas gdy z art. 165 ust. 7 w/w ustawy wynika obowiązek przedstawienia propozycji służby, co w konsekwencji doprowadziło do oddalenia skargi zasadnej i zasługującej na uwzględnienie. Wskazując na powyższy zarzut wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i ponowne rozpoznanie sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny Lublinie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku, rozpoznanie skargi i zmianę wyroku w całości, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny Lublinie. Ponadto wniosła o rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania za obie instancje. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiła argumentację mającą wykazać zasadność podniesionego w niej zarzutu. Podała, że organ miał obowiązek przedstawić jej propozycję służby i w tym zakresie pozostaje w bezczynności. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje. Na wstępie podać należy, iż przedmiotowa sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, a więc bez udziału stron postępowania, w oparciu o art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842). Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie wystąpiła przesłanka określona w art. 183 § 2 pkt 1 P.p.s.a., gdyż w tej sprawie droga przed sądem administracyjnym jest niedopuszczalna – art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Okoliczności skutkujące odrzuceniem skargi podlegają badaniu na każdym etapie postępowania sądowoadministracyjnego (por. m.in. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2011 r. sygn. akt II OSK 419/11). W świetle art. 183 § 1 oraz art. 134 § 2 w związku z art. 193 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny bierze je pod rozwagę niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej (por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 2009 r. sygn. akt II GPS 5/09, ONSA i WSA z 2010 r. nr 3, poz. 40). Stosownie do treści art. 189 P.p.s.a., jeżeli skarga podlegała odrzuceniu albo istniały podstawy do umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę lub umarza postępowanie. Stwierdzenie, że istniały przesłanki do odrzucenia skargi zobowiązuje Naczelny Sąd Administracyjny do uchylenia wyroku Sądu pierwszej instancji i odrzucenia skargi, a zatem do podjęcia rozstrzygnięcia o charakterze formalnym. Oceny wystąpienia przesłanek odrzucenia skargi Naczelny Sąd Administracyjny dokonuje z urzędu, niezależnie od zarzutów skargi kasacyjnej. Z treści art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. wynika, że sąd skargę odrzuca, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rozpoznanej sprawie zostały spełnione przesłanki do zastosowania art. 189 P.p.s.a. z urzędu. Powyższe stwierdzenie skutkowało uchyleniem zaskarżonego wyroku i odrzuceniem skargi. Przedmiotem skargi A.D. w niniejszej sprawie – wbrew błędnemu określeniu tego przedmiotu przez Sąd pierwszej instancji – jest pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z dnia [...] maja 2017 r. nr [...], skierowane do niej jako funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej na podstawie art. 165 ust. 7 P.w.KAS, zawierające propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w [...], którą wyżej wymieniona przyjęła i która stanowi w jej ocenie czynność lub akt z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., objęte właściwością sądu administracyjnego. W sprawie jest niesporne, że A.D. w dniu 7 czerwca 2017 r., na podstawie art. 170 ust. 2 P.w.KAS, złożyła oświadczenie o przyjęciu pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w [...]. W świetle art. 171 P.w.KAS, konsekwencją powyższego zachowania dotychczasowego funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej było przekształcenie z mocy prawa jego stosunku służby z określonym w propozycji dniem 1 czerwca 2017 r. w stosunek pracy, do którego mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o Służbie cywilnej (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 1345, ze zm.). Stał się on bowiem członkiem korpusu służby cywilnej zatrudnionym na podstawie umowy o pracę zawartej na czas nieokreślony. Zgodnie z art. 9 ust. 2 tej ustawy, spory o roszczenia dotyczące stosunku pracy w służbie cywilnej są rozpatrywane przez sądy pracy. Spór prawny między stronami wymagał rozważenia, czy przedstawiona A.D. propozycja zatrudnienia stanowiła czynność lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., podlegającą kognicji sądu administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że ocenę charakteru prawnego "pisemnej propozycji zatrudnienia", złożonej wyżej wymienionej jako funkcjonariuszowi Służby Celno-Skarbowej, należy poprzedzić wyjaśnieniem obowiązującego wówczas stanu prawnego. Z dniem 1 marca 2017 r. weszła w życie reforma struktury administracji skarbowej, która na mocy ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji wprowadziła Krajową Administrację Skarbową. W jej wyniku doszło do konsolidacji administracji podatkowej, kontroli skarbowej i Służby Celnej. Nowa struktura organizacyjna i zadania nałożone na organy Krajowej Administracji Skarbowej wymagały dostosowania do niej dotychczasowego stanu zatrudnienia pracowników i funkcjonariuszy. Regulacja prawna w tym przedmiocie została zawarta w rozdziale 3 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o KAS. Pracownicy zatrudnieni w izbach celnych oraz urzędach kontroli skarbowej oraz funkcjonariusze celni pełniący służbę w izbach celnych albo w komórkach urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw finansów publicznych stali się z dniem wejścia w życie ustawy, z zastrzeżeniem art. 170, odpowiednio pracownikami zatrudnionymi w jednostkach organizacyjnych Krajowej Administracji Skarbowej, zwanych dalej "jednostkami KAS", albo funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej, zwanymi dalej "funkcjonariuszami", pełniącymi służbę w jednostkach KAS i zachowali ciągłość pracy i służby (art. 165 ust. 3 P.w.KAS). Przy czym użyte w tym przepisie słowo "odpowiednio" przyporządkowywało pracowników/funkcjonariuszy do określonych jednostek organizacyjnych jedynie na czas od dnia wejścia w życie ustawy o KAS do dnia złożenia i przyjęcia propozycji nowych warunków pracy/służby. Ustawodawca organom wymienionym w art. 165 ust. 7 P.w.KAS przyznał autonomiczne prawo do określenia rodzaju propozycji, która ma być przedstawiona konkretnej osobie. Przy czym podał, że propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Ustawodawca w ramach realizacji przedstawionych wyżej zmian strukturalnych, organizacyjnych i kadrowych nie wykluczył możliwości złożenia funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia w ramach stosunku pracy, a nie służby. Trafność powyższego stwierdzenia potwierdza także treść art. 169 ust. 3 P.w.KAS, w którym ustawodawca wprost odnosi się do kategorii funkcjonariuszy, którym została przedstawiona propozycja zatrudnienia. Użyty w art. 165 ust. 7 P.w.KAS zwrot "odpowiednio" dotyczy właściwości organu, w którego dyspozycji pozostają pracownicy i funkcjonariusze, którym należy złożyć propozycję i nie ogranicza organu w wyborze rodzaju proponowanej podstawy zatrudnienia. Nie oznacza to zatem, że w przypadku funkcjonariuszy przedkładana propozycja może dotyczyć wyłącznie nowych warunków służby. Natomiast użyty w tym przepisie spójnik "albo" służy zapewnieniu, że jeden adresat może otrzymać tylko jedną z alternatywnych propozycji. Jednocześnie zauważyć należy, iż ustawodawca właściwym organom pozostawił także dalej idące prawo do niezłożenia pracownikom/funkcjonariuszom żadnej propozycji i zakreślił materialnoprawny termin realizacji tego uprawnienia zawity do dnia 31 maja 2017 r. (art. 170 ust. 1 i 2 P.w. K.A.S.). W sytuacji, gdy funkcjonariusz nie otrzymał pisemnej propozycji, złożył oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji albo w ciągu 14 dni od dnia otrzymania propozycji nie złożył żadnego oświadczenia, stosunek służbowy funkcjonariusza wygasł – co do zasady z dniem 31 sierpnia 2017 r. – co jest traktowane jak zwolnienie ze służby (art. 170 ust. 3 P.w.KAS). Z kolei przyjęcie przez funkcjonariusza propozycji zatrudnienia prowadziło do przekształcenia z mocy prawa stosunku służby, z dniem określonym w propozycji, w stosunek pracy, do którego mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o Służbie cywilnej (art. 171 ust. 1 P.w.KAS). Analiza przepisów ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej wskazuje, że ustawodawca wprowadził trzy rodzaje rozwiązań prawnych dotyczących stosunku służbowego dotychczasowych funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej. Pierwsze rozwiązanie przewiduje możliwość kontynuacji stosunku służbowego. Następuje ona w następstwie złożenia przez właściwy organ propozycji pełnienia służby na nowych warunkach jej pełnienia (zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 169 ust. 4 zd. 1 P.w.KAS). Drugie rozwiązanie polega na przekształceniu dotychczasowego stosunku służbowego w stosunek pracy na skutek złożenia dotychczasowemu funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia na podstawie umowy o pracę i pod warunkiem jej przyjęcia. Wskutek takiego przekształcenia dotychczasowy stosunek służbowy uległ przekształceniu w nowy stosunek pracy (art. 171 ust. 1 P.w.KAS). Stary stosunek prawny nie zostaje zakończony, lecz przekształcony, a więc nie ma potrzeby wydawania aktu administracyjnego lub podejmowania czynności, które jednoznacznie określałyby datę i przyczyny zakończenia poprzedniego stosunku prawnego. Trzecie rozwiązanie polega na wygaśnięciu dotychczasowego stosunku służbowego. Następuje ono w wyniku niezłożenia funkcjonariuszowi propozycji dalszego zatrudnienia lub w przypadku niezaakceptowania przez niego propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby w określonym przez prawo terminie. W takim przypadku dochodzi do wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza, które traktuje się jak zwolnienie ze służby. Podstawę do wydania decyzji o zwolnieniu ze służby stanowi art. 170 ust. 1 i 3 P.w.KAS w związku z art. 276 ust. 1-3 u.KAS. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że organy Krajowej Administracji Skarbowej, tj. Dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości otrzymały możliwość dokonania wyboru jednego spośród trzech przedstawionych wyżej rozwiązań prawnych dotyczących stosunku służbowego dotychczasowych funkcjonariuszy Służby Celno – Skarbowej. Taki sposób regulacji tej kwestii mieści się w szeroko ujętej dyskrecjonalności administracji, które jest określane mianem fakultatywnych działań organu. Fakultatywność ta polega na możliwości dokonania wyboru pomiędzy podjęciem, a powstrzymaniem się od podjęcia działań w formach typowych dla organów administracji publicznej (np. decyzji, o której mowa w art. 169 ust. 4 P.w.KAS). Tym samym jest to wybór pomiędzy dokonaniem a niedokonywaniem konkretyzacji prawa materialnego w określonej formie. Specyfika działań fakultatywnych względem działań obligatoryjnych polega jedynie na tym, że działanie fakultatywne może zostać legalnie nie podjęte. W takiej sytuacji organ posiada pewien zakres swobody w ustaleniu czy podjąć takie działanie – czy jest ono uzasadnione np. z punktu widzenia celów państwa, wykonywania zadań przez organ, celów służby itp. Tym samym organ administracyjny ma swobodę w prowadzonym procesie decyzyjnym, w ramach którego będzie oceniał, czy zaistniały prawnie relewantne fakty (tj. posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania) skutkujące przedstawieniem pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, czy też brakiem przedstawienia takiej pisemnej propozycji. Ustawodawca przyznał organom Krajowej Administracji Skarbowej autonomiczne prawo do określenia rodzaju propozycji (lub jej braku), która ma być przedstawiona konkretnej osobie, także funkcjonariuszowi dotychczasowej Służby Celno-Skarbowej. Odnośnie propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia, o której mowa w art. 165 ust. 7 P.w.KAS, ustawodawca nie zastrzegł dla niej formy decyzji, nie przewidział możliwości jej zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym, czy też wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Szczegółowej klasyfikacji w tym przedmiocie dokonał jedynie w przypadku propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby (art. 169 ust. 4-7 P.w.KAS). Przedstawione regulacje wskazują, że dla propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia ustawodawca przewidział jedynie określone konsekwencje występujące w przypadku przyjęcia przez funkcjonariusza tego rodzaju propozycji, poprzez wprowadzenie instytucji ustawowej o charakterze przejściowym – przekształcenia stosunku służby w stosunek pracy (art. 171 ust. 1 pkt 2), a w przypadku odmowy jej przyjęcia w określonym terminie (art. 170 ust. 2) – wygaśnięcia stosunku służbowego po upływie 3 miesięcy, licząc od miesiąca następującego po miesiącu, w którym funkcjonariusz złożył oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia, jednak nie później niż dnia 31 sierpnia 2017 r. (art. 170 ust. 1 pkt 2). Przy czym w tym przypadku, zgodnie z art. 170 ust. 3, wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje się jak zwolnienie ze służby. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, złożona A.D., dotychczasowemu funkcjonariuszowi Służby Celno-Skarbowej, pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia – nie jest czynnością, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., a więc nie poddaje się kognicji sądu administracyjnego. W przypadku innych aktów lub czynności objęcie ich zakresem zastosowania art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. zależy od spełnienia kryterium pozytywnego (działanie dotyczy sprawy z zakresu administracji publicznej) oraz kryterium negatywnego (działanie nie jest podejmowane w formach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-3 P.p.s.a.). Przy czym ustawodawca nie definiuje określeń "akt lub czynność z zakresu administracji publicznej". W literaturze i orzecznictwie przyjmuje się, że akty lub czynności z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. muszą być skierowane do konkretnego, zindywidualizowanego adresata, mieć charakter zewnętrzny, co oznacza, że są one skierowane do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu akt lub podejmującemu daną czynność, mają dotyczyć spraw z zakresu administracji publicznej, a więc obejmować władcze działania organów administracji publicznej, którymi o treści uprawnienia lub obowiązku przesądza jednostronnie podmiot wykonujący administrację publiczną, zaś adresat jest tym działaniem związany, a także obejmować uprawnienia lub obowiązki wynikające z przepisów powszechnie obowiązującego prawa (zob. T. Woś (red.): Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Wydanie VI, WK 2016, J. P. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Wydanie V, LexisNexis 2011). W rozpoznawanej sprawie złożona dotychczasowemu funkcjonariuszowi Służby Celno-Skarbowej A.D., na podstawie art. 165 ust. 7 P.w.KAS, pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia – nie jest władczą formą rozstrzygnięcia organu administracji o wiążących dla jej adresata konsekwencjach, nie dotyczy praw i obowiązków administracyjnoprawnych jej adresata, gdyż te, wchodząc w skład dotychczasowego stosunku służbowego, zostają bezpośrednio poddane ukształtowaniu z mocy prawa dopiero w wyniku przyjęcia propozycji (art. 171 ust. 1 P.w.KAS), albo w wyniku odmowy jej przyjęcia (art. 170 ust. 1-3 P.w.KAS) Przedmiotowa propozycja stanowi jedynie etap realizacji ustawowo określonego stanu faktycznego, którego dopełnieniem jest (musi być) oświadczenie funkcjonariusza (pracownika) o przyjęciu takiej propozycji. Propozycja ta sama z siebie nie stwierdza istnienia obowiązku lub uprawnienia wynikającego bezpośrednio z przepisów prawa. O ile można argumentować, że propozycja ta ma charakter administracyjnoprawny i zindywidualizowany (jako dotyczący trwającego jeszcze stosunku służbowego indywidualnie określonego podmiotu), o tyle nie sposób przyjąć, aby dotyczyła ona bezpośrednio praw lub obowiązków administracyjnoprawnych i konkretyzowała prawa lub obowiązki administracyjnoprawne wynikające z przepisów prawa. Wskutek złożenia pisemnej propozycji zatrudnienia nie następuje potwierdzenie uprawnienia lub obowiązku określonego podmiotu wynikającego wprost ustawy. Propozycja zmierza bowiem do przekształcenia istniejącego stosunku służbowego w stosunek pracy w służbie cywilnej albo do zakończenia tego stosunku w drodze jego wygaśnięcia z mocy prawa (w razie odmowy przyjęcia propozycji). Poprzez złożenie propozycji zatrudnienia właściwy organ nie stwierdza uprawnień lub obowiązków powstałych ex lege, wynikających wprost z przepisów prawa materialnego. Nie można zatem twierdzić, że propozycja ta bezpośrednio dotyczy praw i obowiązków administracyjnoprawnych, gdyż te – wchodząc w skład dotychczasowego stosunku służbowego – jak już wskazano zostają bezpośrednio poddane ukształtowaniu z mocy prawa albo w wyniku przyjęcia propozycji, albo w wyniku odmowy jej przyjęcia. Dopiero propozycja wraz z dopełniającym ją elementem w postaci odpowiedniej reakcji funkcjonariusza (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2000r. sygn. akt K 1/99 OTK 2000/2/59), tworzy pełny stan faktyczny, który wywołuje skutki z mocy samego prawa (przekształcenie stosunku służbowego/pracowniczego albo jego wygaśnięcie). W tym sensie propozycja zatrudnienia, o której mowa w art. 165 ust. 7 P.w.KAS, nie jest inną czynnością dotyczącą bezpośrednio praw lub obowiązków, które wynikają z przepisów prawa. Prawa i obowiązki funkcjonariusza nie są w żaden sposób przez tę propozycję konkretyzowane, gdyż samo jej złożenie nie wywołuje samodzielnie skutków o charakterze prawno-kształtującym, jak również nie dotyczy obowiązków lub uprawnień wynikających z przepisów prawa. Propozycja ta również nie stwierdza oraz nie potwierdza uprawnień i obowiązków określonych przepisami prawa. Co więcej, właściwy do złożenia takiej propozycji zatrudnienia organ nie jest w ogóle do tego ustawowo zobligowany względem dotychczasowego funkcjonariusza. Złożona dotychczasowemu funkcjonariuszowi Służby Celno-Skarbowej A.D., na podstawie art. 165 ust. 7 P.w.KAS, pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie spełnia zatem przesłanek charakteryzujących czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Nie podlega zatem kognicji sądu administracyjnego, a to oznacza, że skarga takiego funkcjonariusza na tego rodzaju propozycję jest niedopuszczalna i powinna podlegać odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. (por: postanowienia NSA z dnia: 30 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 2817/17; 8 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 3001/17; 14 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 97/18; 20 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 190/18; 2 sierpnia 2018 r., sygn. akt I OSK 887/18; 10 sierpnia 2018 r., sygn. akt I OSK 384/18; 5 października 2018 r., sygn. akt I OSK 960/18; 11 stycznia 2019 r., sygn. akt 668/18, 23 stycznia 2019 r., sygn. akt 392/18 oraz 30 stycznia 2019 r., sygn. akt I OSK 1151/18). Naczelny Sąd Administracyjny również w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 1 lipca 2019 r., sygn. akt I OPS 1/19 uznał, że przyjęcie przez funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej propozycji zatrudnienia i przekształcenie, z dniem określonym w tej propozycji, na podstawie art. 171 ust. 1 pkt 2 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, dotychczasowego stosunku służby w służbie przygotowawczej lub stałej w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę odpowiednio na czas nieokreślony albo określony, nie wiąże się z obowiązkiem właściwego organu do wydania decyzji orzekającej o zakończeniu stosunku służbowego. W uzasadnieniu tej uchwały podał, że zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 2 tej ustawy pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie stanowi ani decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a., ani też innego niż decyzja czy postanowienie aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w przedmiotowej sprawie podziela stanowisko zawarte w powołanej uchwale. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że złożona A.D. w dniu 23 maja 2017 r. propozycja nr [...], określająca nowe warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w [...], nie może zostać uznana za czynność lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. i w związku z tym nie podlega kontroli sądu administracyjnego. Sąd pierwszej instancji, przyjmując sprawę do merytorycznego rozpoznania, a następnie oddalając skargę na "decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie propozycji pełnienia służby", błędnie przyjął zatem jej dopuszczalność. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 189 w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i odrzucił skargę. Na powyższą ocenę niedopuszczalności skargi w niniejszej sprawie nie ma wpływu stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w uzasadnieniu wyroku z dnia 25 stycznia 2019 r. sygn. akt I OSK 1901/18, oddalającego skargę kasacyjną Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 16 stycznia 2018 r. sygn. akt II SAB/Lu 128/17 w sprawie ze skargi A.D. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w przedmiocie nieprzekazania jej odwołania z dnia 6 czerwca 2017 r. od pisma Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] stanowiącego propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia w Izbie Administracji Skarbowej w [...]. W uzasadnieniu tym stwierdzono bowiem jedynie, że właściwy do rozstrzygnięcia o dopuszczalności w/w odwołania w świetle art. 134 K.p.a. jest wyłącznie organ odwoławczy. To ten organ dokona oceny, czy zaskarżone pismo stanowi decyzję administracyjną, czy też inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej, a także czy odwołanie od powyższego pisma jest dopuszczalne. W zaistniałych okolicznościach Sąd pierwszej instancji uprawniony był zatem zobowiązać organ do podjęcia czynności związanych z przekazaniem złożonego przez skarżącą odwołania właściwemu organowi odwoławczemu. NSA zwrócił przy tym uwagę, że Sąd pierwszej instancji, nie prezentował stanowiska o wydaniu przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] decyzji zawierającej propozycję nowych warunków zatrudnienia. Uznał jedynie, że ani organ pierwszej instancji, ani Sąd, nie są uprawnieni do dokonywania wiążącej oceny dopuszczalności wniesionego środka zaskarżenia. Dodatkowo i ubocznie zauważyć także należy, że sposób sformułowania skargi kasacyjnej przez jej autora uniemożliwia odniesienie się do podniesionego w niej zarzutu. Zarzut ten nie odnosi się bowiem do przedmiotu niniejszej sprawy. Skarga A.D. wniesiona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie dotyczyła pisma Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z dnia [...] maja 2017 r. nr [...], stanowiącego propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia w Izbie Administracji Skarbowej w [...]. Tymczasem analiza zarzutu skargi kasacyjnej, a także jego uzasadnienia, prowadzi do wniosku, że autor skargi kasacyjnej zarzuca organowi bezczynność w zakresie nieprzedstawienia A.D. propozycji służby.