III OSK 409/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie: Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędzia del. WSA Paweł Mierzejewski (spr.) Protokolant: Starszy asystent sędziego Dawid Piaskowski po rozpoznaniu w dniu 14 maja 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Sp. z o. o. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 27 października 2021 r. sygn. akt II SA/Sz 771/21 w sprawie ze skargi A. A. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 13 kwietnia 2021 r. nr SZ.RUZ.423.1.19-1.2020.NB w przedmiocie umorzenia wznowionego postępowania administracyjnego w sprawie pozwolenia wodnoprawnego oraz potwierdzenia przejęcia przez następcę prawnego praw i obowiązków wynikających z tego pozwolenia 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od [...] Sp. z o. o. z siedzibą w [...] na rzecz A. A. 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 27 października 2021 r., sygn. akt II SA/Sz 771/21, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. A. (dalej także jako: "strona" albo "skarżący") na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej także: "organ odwoławczy") z dnia 13 kwietnia 2021 r. nr SZ.RUZ.423.1.19-1.2020.NB w przedmiocie umorzenia wznowionego postępowania administracyjnego w sprawie pozwolenia wodnoprawnego oraz potwierdzenia przejęcia przez następcę prawnego praw i obowiązków wynikających z tego pozwolenia: 1. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie - Zarząd Zlewni w [...] z dnia 8 września 2020 r. nr SZ.ZUZ.2.421.62.2018.2020.EK; 2. zasądził od Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz skarżącego kwotę 697 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Pismem z dnia 21 października 2019 r. A. A., na podstawie "art. 145 ust. 5" ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), dalej: "k.p.a.", wniósł o wznowienie postępowania administracyjnego w sprawie wydania pozwolenia wodnoprawnego z dnia 19 kwietnia 2018 r. nr SZ.ZUZ.2.421.62.2018.EK na wykonanie urządzeń wodnych oraz odprowadzenie wód deszczowych do rowu [...] i dalej do [...]. We wniosku wskazał, że objętość wód deszczowych przewidziana w decyzji, tj. Qs=0938m³/s odprowadzanych dwoma wylotami i dwoma ciągami drenarskimi w żaden sposób nie odpowiada objętości ścieków dla planowanej zabudowy działek objętych pozwoleniem, polegającym na budowie centrum o powierzchni handlowej około 30 tys. m² wraz z 1.000 miejsc parkingowych oraz ciągami komunikacyjnymi, obliczonej z formuły opadowej. W tym stanie rzeczy projektowaną zabudowę ww. uznał za okoliczność, która nie była znana organowi w momencie wydawania pozwolenia wodnoprawnego, którego pierwotnym beneficjentem była spółka rolna. Z uwagi na powyższe A. A. wniósł o wszczęcie postępowania i przeprowadzenie go zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. Pismem z dnia 10 lutego 2020 r. organ pierwszej instancji poinformował ww., że pozyskał kopię decyzji Starosty [...] z dnia 11 stycznia 2019 r. nr 00043/2019 zatwierdzającej projekt budowlany [...] oraz [...] wraz z parkingiem naziemnym i towarzyszącą infrastrukturą drogową i techniczną w miejscowości [...] na dz. nr [...] i [...], [...], [...] obręb [...], gm. [...]. Następnie organ wskazał, że o podjętych czynnościach strona była informowana pisemnie, a kopie odpowiedzi wraz z ww. pozwoleniem otrzymała 31 stycznia 2020 r. w siedzibie organu pierwszej instancji. Z uwagi na powyższe treść wystąpienia strony, zarzucającego planowanej inwestycji zaprojektowanie odwodnienia nieadekwatnego do gęstości projektowanej budowy oraz niewystarczającą drożność odbiorników wód deszczowych w stosunku do faktycznych objętości zrzucanych wód, przesłano celem wykorzystania pismem z dnia 3 lutego 2020 r. do Starosty [...] oraz pismem z dnia 10 lutego 2020 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] – jako organów dysponujących kompetencjami w zakresie badania złożonej dokumentacji w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę oraz zgodności wydanej decyzji z przedmiotową dokumentacją. Pismem z dnia 10 lutego 2020 r. A. A. zmodyfikował i uzupełnił ww. wniosek o wznowienie postępowania z dnia 21 października 2019 r. i wniósł: 1) w trybie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 401 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 2268 ze zm.) dalej także jako "u.p.w.", o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem decyzji ostatecznej z dnia 19 kwietnia 2018 r. nr SZ.ZUZ.2.421.62.2018.EK przeniesionej na inny podmiot decyzją z dnia 10 sierpnia 2018 r. nr SZ.ZUZ.2.421.258.2018.WP i uchylenie tej decyzji; 2) w trybie art. 152 § 1 k.p.a. o wstrzymanie wykonania decyzji ostatecznej z dnia 19 kwietnia 2018 r. nr SZ.ZUZ.2.421.62.2018.EK oraz decyzji ostatecznej z dnia 10 sierpnia 2018 r. nr SZ.ZUZ.2.421.258.2018.WP; 3) o odmowę wydania pozwolenia wodnoprawnego zgodnie ze złożonym uprzednio operatem wodnoprawnym jako sprzecznym z art. 396 ust. 1 pkt 7 u.p.w. lub wydanie niewadliwego pozwolenia wodnoprawnego z uwzględnieniem oddziaływania na nieruchomość strony i postanowień obowiązującego planu miejscowego; 4) o przeprowadzenie dowodu z decyzji Starosty [...] z dnia 19 czerwca 2012 r. nr OŚ.6341.00005.2012 wraz z operatem wodnoprawnym, stanowiącym podstawę wydania tej decyzji; 5) o doręczenie pełnomocnikowi strony w formacie pdf skanu operatu wodnoprawnego stanowiącego podstawę wydania decyzji z dnia 19 kwietnia 2018 r. nr SZ.ZUZ.2.421.62.2018.EK. Postanowieniem z dnia 20 lutego 2020 r. nr SZ.ZUZ.2.421.62.2018.2020.EK organ pierwszej instancji postanowił wznowić postępowanie administracyjne w sprawie pozwolenia wodnoprawnego oraz odmówił wstrzymania wykonania decyzji ostatecznych. Jak wskazano w uzasadnieniu tego postanowienia dotyczyło ono łącznie ww. wniosków A. A., tj. z dnia 21 października 2019 r. i 10 lutego 2020 r., które w całości stanowią wniosek formalny strony o wznowienie postępowania administracyjnego w sprawie wydania pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzeń wodnych na terenie działek nr [...] i [...]. W wyniku przeprowadzonego postępowania wznowieniowego decyzją z dnia 8 września 2020 r. nr SZ.ZUZ.2.421.62.2018.2020.EK organ pierwszej instancji umorzył wznowione postępowanie administracyjne na wniosek strony z dnia 10 lutego 2020 r. W uzasadnieniu wydanej decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że badając zachowanie terminu do złożenia żądania o wznowienie postępowania administracyjnego, o którym mowa w art. 148 k.p.a., pismem z dnia 11 sierpnia 2020 r. wezwał stronę do wskazania, w jakiej dacie powzięła wiedzę o treści rozstrzygnięcia. Pełnomocnik strony oświadczył, że strona o treści rozstrzygnięcia dowiedziała się od pełnomocnika w dniu 6 lutego 2020 r., poprzez zapoznanie się z pismem organu z dnia 3 lutego 2020 r. nr SZ.ZUZ.2.421.258.2018.WP. Organ pierwszej instancji wskazał, że z dokumentów znajdujących się w posiadaniu organu wynika, iż strona powzięła wiedzę o wydanej decyzji ostatecznej nie w dniu 6 lutego 2020 r., lecz w dniu 21 października 2019 r., ponieważ 23 października 2019 r. złożyła datowany na 21 października 2019 r. wniosek do organu pierwszej instancji o wznowienie postępowania, powołując się na nowe okoliczności w sprawie, tj. art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. W tych okolicznościach organ pierwszej instancji stwierdził, że nie ma wątpliwości co do uchybienia przez stronę terminowi na złożenie wniosku o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., skoro w pierwotnym wniosku strona bardzo świadomie i zgodnie z rzeczywistością powołała się na prawidłowo oznaczoną decyzję. W wyniku rozpatrzenia odwołania strony decyzją z dnia 13 kwietnia 2021 r. nr SZ.RUZ.423.1.19-1.2020.NB organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wyjaśnił, że co do zasady podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania (art. 148 § 1 k.p.a.). Termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., biegnie zaś od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji (art. 148 § 2 k.p.a.). Ustawodawca początek biegu terminu, o którym mowa w art. 148 § 1 k.p.a., z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (czyli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu) wiąże z dniem, w którym strona ta dowiedziała się o kwestionowanej decyzji. Przez pojęcie "dowiedzenia się o decyzji" należy rozumieć powzięcie wiadomości o istnieniu decyzji i zawartym w niej rozstrzygnięciu. Zdaniem organu odwoławczego powzięcie wiadomości o wydaniu decyzji nie jest pojęciem tożsamym z doręczeniem decyzji. W pierwszym przypadku chodzi o informację o wydaniu decyzji, w drugim o czynność jej doręczenia. Początek biegu terminu rozpoczyna się w dacie powzięcia przez stronę wiadomości o istnieniu danej decyzji. Z punktu widzenia oceny, od kiedy rozpoczął bieg miesięczny termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, istotne jest bowiem to, aby do strony dotarła wiadomość o wydaniu decyzji i zawartym w niej rozstrzygnięciu. Informacja o wydanej decyzji nie musi pochodzić wprost od organu wydającego decyzję, lecz także z innych źródeł, byleby wskazywała na treść rozstrzygnięcia w danej sprawie. W związku z tym organ odwoławczy wskazał, że bezsprzecznym jest, iż w aktach postępowania znajduje się pismo o wznowienie postępowania z dnia 21 października 2019 r., którego nadawcą jest strona. Powyższe oznacza bezsprzecznie, iż strona miała już wiedzę o wydanej decyzji z dnia 21 października 2019 r., gdyż w sposób precyzyjny podaje datę oraz znak decyzji, która została wydana. Stąd też mając na uwadze oświadczenie z dnia 24 sierpnia 2020 r., złożone przez pełnomocnika działającego w imieniu strony, organ odwoławczy uznał, że jest ono sprzeczne ze zgromadzonym materiałem dowodowym, gdyż z treści złożonego wniosku z dnia 21 października 2019 r. przez stronę wynika, że powzięła ona wiedzę w tej dacie, mając pełną świadomość wydania decyzji i to właśnie od tej daty należało liczyć jednomiesięczny termin zgodnie z art. 148 § 1 k.p.a., na złożenie podania o wznowienie postępowania. Strona wniosła na powyższą decyzję organu odwoławczego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, zarzucając zaskarżonemu rozstrzygnięciu naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 148 § 1 i art. 105 k.p.a., poprzez ich błędną wykładnię i błędne zastosowanie oraz wnosząc o: 1) uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Zarządu Zlewni w [...] z dnia 8 września 2020 r.; 2) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych; 3) zawiadomienie o toczącym się postępowaniu Prokuraturę Krajową w trybie art. 8 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej: "P.p.s.a.". W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie jako niezasadnej. Pismem z dnia 22 lipca 2021 r. uczestnik postępowania - [...] Sp. z o.o. wniosła o oddalenie skargi. W dniu 27 października 2021 r. Sąd pierwszej instancji wydał opisany na wstępie niniejszego uzasadnienia wyrok uchylając wydane w sprawie decyzje (na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 P.p.s.a.) i zasądzając na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania (na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a.). W uzasadnieniu wydanego wyroku Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest zasada trwałości decyzji administracyjnej. Ustawodawca dopuszcza jednak możliwość zaistnienia sytuacji wyjątkowych, w których będzie można dokonać wyeliminowania rozstrzygnięć wadliwych. Celowi temu służą tzw. nadzwyczajne środki wzruszeń decyzji ostatecznych. Zostały one enumeratywnie wymienione w k.p.a. Jednym z nich jest uchylenie w całości lub w części decyzji ostatecznej w trybie wznowienia postępowania administracyjnego (art.145 - 152 k.p.a.). Postępowanie wznowieniowe jest jednakże postępowaniem nadzwyczajnym, które toczy się w zawężonych ramach. Jego przedmiotem nie jest ponowne rozpoznanie sprawy we wszystkich jej aspektach a jedynie zbadanie, czy zaszły wyjątkowe okoliczności wymienione w art. 145 § 1, art. 145a i art. 145b k.p.a. Postępowanie to nie służy zatem do ponownego, merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Nie może być ono wykorzystywane do pełnej merytorycznej kontroli decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym. Nie jest ono bowiem kontynuacją postępowania zwykłego. Zasady rozpoznawania spraw w trybie nadzwyczajnym, a do takiego należy wznowienie postępowania, są odmiennie od postępowań zwykłych. Organ prowadzący postępowanie wznowione nie może też wyjść poza zakres podstawy wznowienia. Natomiast uchybienia procesowe, które nie wyczerpują przesłanek z art. 145 § 1, art. 145a, art. 145aa i art. 145b k.p.a. nie oddziałują na treść decyzji kończącej to postępowanie. Sąd pierwszej instancji wskazał, że jak stanowi art. 145 § 1 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli: 1) dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe; 2) decyzja wydana została w wyniku przestępstwa; 3) decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27; 4) strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu; 5) wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję; 6) decyzja wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu; 7) zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez właściwy organ lub sąd odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji (art. 100 § 2); 8) decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. Z kolei zgodnie z art. 147 k.p.a. wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony. Wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 oraz art. 145a - 145b k.p.a. następuje tylko na żądanie strony. W myśl natomiast art. 148 § 1 k.p.a. podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji - art. 148 § 2 k.p.a. Zauważyć przy tym należy, że jak stanowi art. 149 k.p.a. wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia (§ 1). Postanowienie stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (§ 2). Odmowa wznowienia postępowania następuje w drodze postanowienia (§ 3), na które służy zażalenie (§ 4). Mając na uwadze powyższe regulacje prawne, Sąd meriti wskazał, że w pierwszym etapie po złożeniu wniosku o wznowienie postępowania organ zobowiązany jest do dokonania czynności wstępnych polegających na zbadaniu, czy żądanie pochodzi od uprawnionego podmiotu, czy wniosek został złożony w terminie a żądanie dotyczy postępowania zakończonego ostatecznym rozstrzygnięciem, oraz czy w żądaniu wskazano podstawę wznowienia. Dopiero po spełnieniu przesłanek formalnych wniosku o wznowienie organ właściwy wydaje postanowienie o wznowieniu postępowania, które otwiera etap postępowania wznowionego. W przypadku zaś ustalenia przez organ – w pierwszym etapie po złożeniu wniosku – że wniosek nie spełnia ww. przesłanek formalnych organ zobowiązany jest wydać postanowienie o odmowie wznowienia postępowania, na które służy zażalenie i wówczas organ nie przechodzi do etapu postępowania wznowieniowego. Z kolei w przypadku wydania postanowienia o wznowieniu postępowania organ otwiera etap postępowania wznowionego, w którym bada czy zaistniały wskazane przez stronę podstawy wznowienia i tylko w tym zakresie prowadzi postępowanie. W przypadku zaś stwierdzenia, że przesłanki te nie wystąpiły organ, na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., wydaje decyzję o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej w całości lub w części. Jeżeli zaś uzna, że przesłanki te wystąpiły bądź uchyla decyzję dotychczasową i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy (art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.) bądź wydaje rozstrzygnięcia przewidziane w art. 151 § 2 k.p.a., tj. w przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. Zdaniem Sądu pierwszej instancji w rozpoznawanej sprawie jest bezspornym, że skarżący złożył, na podstawie "art. 145 ust. 5 k.p.a.", pismo z dnia 21 października 2019 r., w którym wniósł o wznowienie postępowania administracyjnego w sprawie wydania pozwolenia wodnoprawnego nr SZ.ZUZ.2.421.62.2018.EK z dnia 19 kwietnia 2018 r. na wykonanie urządzeń wodnych oraz odprowadzenie wód deszczowych do rowu PD i dalej do Parsęty. Bezspornym również jest, że skarżący złożył pismo z dnia 10 lutego 2020 r., w którym wskazał, że modyfikuje i uzupełnia wniosek z dnia 21 października 2019 r. W tym piśmie skarżący wniósł, na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem decyzji ostatecznej z dnia 19 kwietnia 2018 r. znak SZ.ZUZ.2.421.62.2018.EK przeniesionej na inny podmiot decyzją z dnia 10 sierpnia 2018 r. znak SZ.ZUZ.2.421.258.2018.WP. Wreszcie bezspornym jest, że organ postanowieniem z dnia 20 lutego 2020 r. wznowił postępowanie w rozpoznawanej sprawie na podstawie zarówno wniosku skarżącego z 21 października 2019 r. jak i z dnia 10 lutego 2020 r., wskazując w treści rozstrzygnięcia, że wznawia de facto dwa postępowania, tj. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] z 19 kwietnia 2018 r. znak SZ.ZUZ.2.421.62.2018.EK oraz zakończonej decyzją ostateczną Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] z dnia 10 sierpnia 2018 r. znak SZ.ZUZ.2.421.258.2018.WP. Również z treści ww. postanowienia organu jednoznacznie wynika, że dotyczy ono zarówno pisma skarżącego z dnia 21 października 2019 r., jak i z dnia 10 lutego 2020 r. Organ wskazał bowiem na str. 2 ww. postanowienia, że wniosek (z dnia 10 lutego) modyfikuje i uzupełnia stanowisko skarżącego (właściciela działki nr [...], obręb [...] m. [...]) przesłane do organu w dniu 23 października 2019 r. (ww. wniosek z dnia 21 października 2021 r.) i w całości stanowi formalny wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego, w sprawie wydania pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzeń wodnych na terenie działek nr [...] i [...] oraz na odprowadzanie wód z kanalizacji deszczowej oraz wód opadowych i roztopowych. Zdaniem Sądu meriti pomimo powyższych okoliczności, tj. wydania postanowienia o wznowieniu postępowania w ww. sprawach na podstawie pisma z dnia 21 października, jak i z dnia 10 lutego 2020 r. organ – uznając, że w rozpoznawanej sprawie skarżący złożył wniosek o wznowienie postępowania z dnia 10 lutego 2020 r. po terminie wynikającym z art. 148 k.p.a. - wydał na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., decyzję o umorzeniu postępowania wznowieniowego w odniesieniu do dwóch ww. decyzji ostatecznych, utrzymaną w mocy zaskarżoną decyzją. Sąd pierwszej instancji uznał zatem, że - co do samej zasady - organ był uprawniony do umorzenia postępowania wznowieniowego – po uprzednim wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania na podstawie art. 149 § 1 k.p.a. – z uwagi na uchybienie przez wnioskodawcę terminowi z art. 148 k.p.a. W ocenie Sądu pierwszej instancji uzasadnienie zaskarżonego rozstrzygnięcia pomija jednak istotne w sprawie okoliczności faktyczne. Po pierwsze, organ jako wniosek o wznowienie postępowania kwalifikuje jedynie pismo z dnia 10 lutego 2020 r. wskazujące jako przesłankę wznowienia okoliczności z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. pomijając całkowicie, że skarżący złożył wniosek o wznowienie postępowania również pismem z dnia 21 października 2019 r., w którym jako przesłankę wznowienia wskazał okoliczności z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Sąd meriti podkreślił, że ww. pisma skarżącego zostały złożone w różnych terminach. Po drugie, organ całkowicie pomija fakt, że w treści postanowienia o wznowieniu postępowania z dnia 20 lutego 2020 r. wskazał, że zakres wznowionego postępowania obejmuje ww. dwa pisma skarżącego a nie tylko pismo z dnia 10 lutego 2020 r., co skutkowało tym, że w istocie zaskarżone rozstrzygnięcie kończy postępowanie wznowieniowe, którego zakres wyznaczyło pismo skarżącego z dnia 21 października 2019 r. i z dnia 20 lutego 2020 r. Co jednak istotne, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ uznał, że w sprawie skarżący złożył wniosek z dnia 10 lutego 2020 r. po terminie wynikającym z art. 148 k.p.a., co stanowi zasadniczą przesłankę zaskarżonego rozstrzygnięcia, całkowicie przy tym pomijając, że zakres umarzanego postępowania wznowieniowego obejmuje również wniosek skarżącego z dnia 21 października 2019 r. i podstawę wznowienia z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. W dalszej kolejności Sąd meriti zauważył, że ww. postanowienie o wznowieniu postępowania z dnia 20 lutego 2020 r. dotyczyło postępowań zakończonych dwiema ostatecznymi decyzjami, tj.: decyzją ostateczną Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] z 19 kwietnia 2018 r. znak SZ.ZUZ.2.421.62.2018.EK oraz decyzją ostateczną Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] z dnia 10 sierpnia 2018 r. znak SZ.ZUZ.2.421.258.2018.WP. Z kolei, jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia, uchybienia terminu z art. 148 k.p.a. organ upatruje w powzięciu przez skarżącego wiedzy o decyzji ostatecznej nr SZ.ZUZ.2.421.62.2018.EK z dnia 19 sierpnia 2018 r. dotyczącej pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzeń wodnych oraz odprowadzanie wód deszczowych. Jak wynika z powyższego, organ nie tylko nieprecyzyjnie określa tę decyzję, brak bowiem zbieżności numeru i daty, to dodatkowo całkowicie pomija również i to, że wznowienie postępowania obejmuje dodatkowo drugie postępowanie, tj. zakończone decyzją ostateczną z dnia 10 sierpnia 2018 r. znak SZ.ZUZ.2.421.258.2018.WP. Ponadto Sąd meriti podkreślił, że w uzasadnieniu decyzji organy wskazują, że skarżący o decyzji nr SZ.ZUZ.2.421.62.2018.EK z dnia 19 sierpnia 2018 r. miał wiedzę już dnia 21 października 2019 r., gdyż powołał się na nią w piśmie z 21 października 2019 r. Ta zaś okoliczność stanowi podstawę uznania przez organ, że wniosek skarżącego z dnia 10 lutego 2020 r. o wznowienie postępowania zakończonego ww. ostateczną decyzją nr SZ.ZUZ.2.421.62.2018.EK został złożony po terminie z art. 148 k.p.a., co skutkowało umorzeniem postępowania wznowieniowego w rozpoznawanej sprawie. Jednakże jak wynika z pisma skarżącego z dnia 21 października 2019 r., na które powołuje się organ, stanowi ono właśnie wniosek skarżącego o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z dnia 19 kwietnia 2018 r. nr SZ.ZUZ.2.421.62.2018.EK w sprawie wydania pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzeń wodnych oraz odprowadzanie wód deszczowych. Zdaniem Sądu pierwszej instancji za całkowicie bezpodstawne należy uznać twierdzenie organu, że skarżący wniósł wniosek o wznowienie postępowania w powyższym zakresie wyłącznie pismem z dnia 10 lutego 2020 r. i powoływanie się wyłącznie na pismo skarżącego z dnia 10 lutego 2020 r. przy dokonywaniu ustaleń faktycznych i prawnych w odniesieniu do zachowania przez skarżącego terminu z art. 148 k.p.a., w sytuacji gdy zakres prowadzonego postępowania jest znacznie szerszy. Sąd pierwszej podkreślił, że z ww. pisma z dnia 21 października 2019 r. nie wynika w jakimkolwiek zakresie, aby w dacie jego sporządzenia posiadał on wiedzę o decyzji ostatecznej Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] z dnia 10 sierpnia 2018 r. znak SZ.ZUZ.2.421.258.2018.WP. Okoliczność ta jest szczególnie istotna, albowiem postępowanie wznowieniowe umorzone zaskarżoną decyzją dotyczyło również i tego postępowania, co całkowicie pozostało poza zainteresowaniem organu – przy czym zaskarżone rozstrzygnięcie umarza postępowanie wznowieniowe także i w tym zakresie. Z uwagi na powyższe okoliczności faktyczne, tj. złożenie przez skarżącego dwóch pism w zakresie wznowienia postępowania o różnych zakresach (21 października 2019 r. i 10 lutego 2020 r.) i wydanie przez organ jednego postanowienia o wznowieniu postępowania (20 luty 2020 r.) obejmującego obydwa ww. pisma skarżącego i dwa różne postępowania zakończone decyzjami ostatecznymi, następcze wydanie decyzji o umorzeniu tak wznowionego postępowania z uwagi na uchybienie terminowi z art. 148 k.p.a. i odwołanie się przez organ w tym zakresie jedynie do jednego z objętych wznowieniem postępowań stanowi ewidentne naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego. W ocenie Sądu meriti organ wznawiając postępowanie choć objął postanowieniem z dnia 20 lutego 2020 r. zarówno pismo skarżącego z dnia 21 października 2019 r. i z dnia 10 lutego 2020 r., nie poczynił wystarczających ustaleń, co do ostatecznego zamiaru skarżącego, który drugim z pism wyraził chęć modyfikacji i uzupełnienia pierwszego wniosku o wznowienie postępowania powołując m.in. nową podstawę wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.) jak i powołując w jego treści dodatkową decyzję ostateczną (z dnia 10 sierpnia 2018 r. znak SZ.ZUZ.2.421.258.2018.WP.). To zaś, zdaniem Sądu meriti, nie tylko uniemożliwiło ustalenie ostatecznej woli skarżącego, ale i ocenę ww. wniosków pod względem spełnienia przez nie wymogów formalnych - i w efekcie - prawidłowego zakresu ustaleń faktycznych koniecznych dla prawidłowego procesu subsumpcji w rozpoznawanej sprawie. Resumując, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że na skutek błędnego ustalenia przez organ zakresu postępowania wznowieniowego w rozpoznawanej sprawie – co po części może wynikać z braku ustalenia rzeczywistej woli skarżącego w odniesieniu do ww. pism z dnia 21 października i z dnia 10 lutego – przyjęty przez organ stan faktyczny nie daje podstaw do ustalenia wszystkich okoliczności istotnych w sprawie, a nadto oceny przyjęte przez organy są nieadekwatne do zgromadzonego materiału dowodowego. Mając na uwadze powyższe okoliczności, Sąd pierwszej instancji uznał za bezzasadne twierdzenia organu, że w rozpoznawanej sprawie wznowieniowej – podkreślić należy, że dotyczącej zarówno wniosku skarżącego z 21 października 2019 r. jak i pisma z 10 lutego 2020 r. oraz zarówno decyzji z dnia z 19 kwietnia 2018 r. znak SZ.ZUZ.2.421.62,2018.EK, jak i decyzji z dnia 10 sierpnia 2018 r. znak SZ.ZUZ.2.421.258.2018.WP przenoszącej decyzję z 19 kwietnia 2018 r. na inny podmiot – umorzyć należało postępowanie z uwagi na złożenie przez skarżącego wniosku z dnia 10 lutego 2020 r. po terminie wskazanym w art. 148 K.p.a. Zaskarżona decyzja narusza tym samym w istotnym stopniu art. 77 § 1, art. 80 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 148 § 1 k.p.a. i art. 105 § 1 k.p.a., co stanowi podstawę do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Ponieważ analogicznym naruszeniem obciążona jest decyzja ją poprzedzająca, zaś materiał dowodowy wymaga ustalenia w znacznym zakresie, uchylono również orzeczenie organu pierwszej instancji na zasadzie art. 135 P.p.s.a. Sąd pierwszej instancji wskazał również, że nie znalazł podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącego w zakresie zawiadomienia o postępowaniu Prokuratury Krajowej w trybie art. 8 § 1 P.p.s.a. Finalnie Sąd pierwszej instancji podniósł, że ponownie rozpatrując sprawę i biorąc pod uwagę wyrażone stanowisko organy podejmą stosowne rozstrzygnięcie zawierające prawidłowo sporządzone uzasadnienie. [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej "skarżąca kasacyjnie") wniosła skargę kasacyjną od wyroku wydanego przez WSA w Szczecinie w dniu 27 października 2021 r., sygn. akt II SA/Sz 771/21, zaskarżając wyrok w całości. Wyrokowi zarzucono naruszenia przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. na podstawie art. 174 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. - naruszenie przepisów art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., poprzez wadliwą kontrolę orzeczenia organu administracji publicznej, podlegającą na wadliwej, tj. niezgodnej z zasadami logiki, prawidłowego rozumowania i doświadczenia życiowego ocenie materiału dowodowego zebranego w sprawie, w szczególności: wniosków o wznowienie postępowania z dnia 21 października 2019 r. oraz z dnia 10 lutego 2020 r. oraz oświadczenia pełnomocnika A. A. o powzięciu wiedzy o decyzji Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie - Zarządu Zlewni w [...] dnia 6 lutego 2020 r.; prowadzącej do błędnego ustalenia, że: a. A. A. przed dniem 10 lutego 2020 r. złożył wniosek o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., w sytuacji, gdy: treść jego pisma z dnia 21 października 2019 r. nie odwołuje się do określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. podstawy wznowienia; żądanie wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. zostało zgłoszone dopiero w podaniu pełnomocnika strony z 10 lutego 2020 r. i było poprzedzone złożeniem przez niego oczywiście nielogicznego i nieprawdziwego oświadczenia o tym, że A. A. dowiedział się o przedmiotowej decyzji dopiero 6 lutego 2020 r.; b. po złożeniu pisma pełnomocnika A. A. z dnia 10 lutego 2020 r. aktualne było żądanie strony co do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., w sytuacji, gdy treść powyższego pisma, które było sporządzone przez radcę prawnego: mówi o modyfikacji wniosku z dnia 21 października 2019 r.; nie wymienia przepisu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., ani nie odwołuje się do określonej w tym przepisie podstawy wznowienia; w żadnym miejscu nie wskazuje, aby strona podtrzymywała stanowisko z wniosku z dnia 21 października 2019 r., ani też nie odwołuje się do (ani nie rozwija) argumentacji przedstawionej w tym wcześniejszym piśmie; co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ spowodowało błędne, niezgodne z zasadami logiki i prawidłowego rozumowania (w tym przede wszystkim z treścią pism procesowych strony) uznanie przez Sąd, wbrew stanowisku organów administracyjnych, że (i) wniosek o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. został złożony w terminie (ii) organy administracyjne nieprawidłowo nie rozpoznały wniosku o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., a wskutek tego uchylenie zaskarżonej decyzji, pomimo iż wbrew ocenie Sądu pierwszej instancji decyzja, ani decyzja ją poprzedzająca nie były wydane z naruszeniem przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, wobec czego skarga powinna zostać w całości oddalona; 2. na podstawie art. 174 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. naruszenie przepisu art. 148 § 1 i 2 k.p.a., poprzez wadliwą kontrolę orzeczenia organu administracji publicznej, polegającą na niezasadnym pominięciu okoliczności, że wniosek pełnomocnika A. A. o wznowienie postępowania został złożony po upływie jednego miesiąca od dnia dowiedzenia się strony o podstawie wznowienia, tj. o zaskarżonych decyzjach Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie - Zarządu Zlewni w [...], w sytuacji, gdy wniosek o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. został zgłoszony dopiero w piśmie z dnia 10 lutego 2020 r., a z prawidłowo ocenionego materiału procesowego wynika, że A. A. wiedział o zaskarżonych przez niego decyzjach nie później niż od dnia 21 października 2019 r., co stanowi wadliwe zastosowanie regulacji o obliczaniu terminu na złożenie wniosku o wznowienie postępowania i miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ spowodowało błędne uznanie przez Sąd, że wniosek o wznowienie został złożony w terminie (wbrew stanowisku organów administracyjnych), wskutek czego Sąd pierwszej instancji niezasadnie uchylił zaskarżoną decyzję, niesłusznie nie uwzględniając stanowiska organów administracji publicznej, w miejsce prawidłowego oddalenia skargi w całości; 3. na podstawie art. 174 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. naruszenie przepisu art. 105 § 1 k.p.a. poprzez wadliwą kontrolę orzeczenia organu administracji publicznej, polegającą na błędnym uznaniu, że w sprawie nie doszło do spełnienia przesłanek powyższego przepisu, a tym samym do umorzenia postępowania administracyjnego, w sytuacji, gdy prawidłowe ustalenia faktyczne prowadzą do stwierdzenia, że (i) w toku przedmiotowego postępowania wznowieniowego doszło do ujawnienia przekroczenia terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.; oraz (ii) wcześniej strona (w piśmie z 10 lutego 2020 r.) zmodyfikowała swoje żądanie w ten sposób, że wniosła o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 w miejsce (zamiast) pkt 5 k.p.a.; wobec czego postępowanie okazało się w całości bezprzedmiotowe i jako takie powinno zostać w całości umorzone, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ w następstwie powyższego uchybienia Sąd pierwsze instancji uchylił zaskarżoną decyzję, niesłusznie nie uwzględniając stanowiska organów administracji publicznej, w miejsce prawidłowego oddalenia skargi w całości. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie spółka wniosła o uchylenie w całości wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 27 października 2021 r.; sygn. akt: II SA/Sz 771/21 i oddalenie skargi w całości, ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Ponadto skarżąca kasacyjnie wniosła o zasądzenie od organu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiona została argumentacja na poparcie sformułowanych zarzutów i wniosków. W dniu 31 stycznia 2022 r. pełnomocnik skarżącego wniósł odpowiedź na skargę kasacyjną. Ze zwrotnego potwierdzenia odbioru odpisu skargi kasacyjnej znajdującego się w aktach sądowych (k. 152) wynika, że ww. odpis został doręczony pełnomocnikowi skarżącego w dniu 14 stycznia 2022 r. Na rozprawie w dniu 14 maja 2025 r. pełnomocnik skarżącej kasacyjnie spółki zmodyfikowała zawarty w skardze kasacyjnej wniosek o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego wskazując, że wnosi o ich zasądzenie od skarżącego. Z kolei obecny na tej rozprawie pełnomocnik skarżącego podtrzymał wnioski wyrażone w odpowiedzi na skargę kasacyjną, to jest wniosek o jej oddalenie oraz o zasądzenie od skarżącej kasacyjnie spółki na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), dalej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. Nie zachodzi również żadna z przesłanek odrzucenia skargi albo umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, o których mowa w art. 189 P.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli wyroku zaskarżonego skargą kasacyjną. Przed przystąpieniem do oceny zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej odnotować należy, że zgodnie z treścią art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Co istotne, granice skargi kasacyjnej winny być wyznaczone przez stronę skarżącą kasacyjnie w sposób precyzyjny. Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest bowiem takie zredagowanie podstaw kasacyjnych, a także ich uzasadnienia, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (zob. w tej materii m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 lutego 2009 r.; sygn. akt II FSK 1688/07). Ważne jest nadto zwrócenie uwagi, że w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych w sytuacji, gdy zarzuty kasacyjne nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 P.p.s.a., czego potwierdzeniem jest uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, podjęta w pełnym składzie (publ.: ONSAiWSA z 2010 r. nr 1, poz.1). Naczelny Sąd Administracyjny nie może jednak zasadniczo we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej ani uściślać, bądź w inny sposób ich korygować (zob. w tej materii wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 stycznia 2015 r.; sygn. akt II GSK 2140/13), chyba że umożliwia to powołana choćby niedoskonale podstawa prawna, a wadliwość zarzutu jest możliwa do usunięcia poprzez analizę argumentacji uzasadnienia środka odwoławczego (zob. w tej materii wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 sierpnia 2012 r.; sygn. akt I FSK 1679/11). Taka sytuacja miała miejsce w rozpatrywanej sprawie. W złożonej skardze kasacyjnej zgłoszone zostały jedynie zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Wyjaśnić należy, że dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia. Przechodząc do oceny zarzutu opisanego w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej, tj. naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 77 oraz art. 80 k.p.a. stwierdzić należy, że zarzut ten został sformułowany w sposób wadliwy. Przepisy powołane w warstwie opisowej tego zarzutu regulują podstawę uwzględnienia skargi z uwagi na naruszenie przez organy przepisów postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. oraz obowiązki organów dotyczących administracyjnego postępowania wyjaśniającego (art. 77 k.p.a., art.80 k.p.a.).I tak, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. stanowi, że sąd administracyjny uwzględnia skargę w sytuacji stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przepisy ten określa zatem kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania i nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie, chcąc powołać się na zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiane zarzuty z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – Sąd pierwszej instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Naruszenie tych przepisów jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym (zob. w tej materii m.in.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 30 kwietnia 2015 r.; sygn. akt I OSK 1701/14). Z kolei w odniesieniu do powołanych w tym zarzucie przepisów k.p.a. podnieść generalnie należy, że Sąd pierwszej instancji nie mógł ich naruszyć, gdyż sąd administracyjny nie stosował przepisów k.p.a. Podstawą działania Sądu meriti były przepisy P.p.s.a. Niemniej istotnym jest wskazanie, że elementem kontroli legalności działania organu administracji publicznej jest powinność zbadania przez sąd administracyjny, czy organ dokonując ustalenia stanu faktycznego nie naruszył przepisów proceduralnych pozwalających na urzeczywistnienie zasady prawdy obiektywnej. Naruszenie tego typu regulacji (m.in. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a.) powoduje nielegalność rozstrzygnięcia organu. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej oceny zaskarżonej decyzji przez pryzmat wzorców sądowej kontroli i miał podstawy do zastosowania regulacji zawartej w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Skala stwierdzonych uchybień uzasadniała wyeliminowanie decyzji organów obu instancji, a zatem przy zastosowaniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 135 tej ustawy. Podobnie, w świetle powyżej poczynionych rozważań, należy ocenić w warstwie formalnej zarzuty opisane w pkt 2 i 3 petitum skargi kasacyjnej. Pomimo ujawnionych wad konstrukcyjnych skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny jej nie odrzucił, gdyż uznał, że możliwa jest rekonstrukcja treści zarzutów kasacyjnych na podstawie ich skonfrontowania z uzasadnieniem wniesionego środka odwoławczego. Uwzględniając więc warstwę opisową omawianych zarzutów oraz uzasadnienie skargi kasacyjnej, wskazać należy, że autor skargi kasacyjnej naruszenie przepisów postępowania upatruje w tym, że Sąd pierwszej instancji uchylił wydane w postępowaniu wznowieniowym rozstrzygnięcia, mimo że skarga winna podlegacć oddaleniu. Zdaniem autora skargi kasacyjnej organy procedowały prawidłowo i poczyniły wystarczające ustalenia, która stanowiły podstawę do umorzenia postępowania zainicjowanego wnioskiem skarżącego z dnia 10 lutego 2020 r. o wznowienie postępowania. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawiona przez skarżącą kasacyjnie spółkę argumentacja jest w istocie wyłącznie wyrazem polemiki z prawidłową argumentacją Sądu pierwszej instancji przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji prawidłowo wyłożył istotę postępowania wznowieniowego, a zatem postępowania nadzwyczajnego, które tylko w przypadku spełnienia ściśle określonych wymagań proceduralnych może prowadzić do wzruszenia decyzji ostatecznej, która korzysta z zasady trwałości decyzji administracyjnej (art. 16 § 1 k.p.a.), tak istotnej z punktu widzenia stabilności obrotu społeczno-gospodarczego. A zatem wznowienie postępowania administracyjnego możliwe jest w przypadku spełnienia określonych przesłanek. To strona postępowania decyduje o jego zakresie przez wskazanie we wniosku, na której z ustawowych podstaw opiera wniosek. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego trafnie Sąd pierwszej instancji podniósł, że organy całkowicie pominęły fakt, że w przedmiocie wznowienia postępowania skarżący złożył dwa pisma, tj. z dnia 21 października 2019 r. i z dnia 10 lutego 2020 r., a organ nie dążył do sprecyzowania woli skarżącego w tym zakresie. W konsekwencji organ wadliwie określił zakres koniecznych do ustalenia w sprawie faktów. Należy zwrócić uwagę, co wzmacnia powyższą argumentację, że organ pierwszej instancji, przekazując odwołanie skarżącego do organu odwoławczego, przyznał, że skarżący złożył dwa wnioski i stwierdził – "jednak to były dwa odrębne postępowania". W świetle powyższego, nie sposób podzielić argumentacji autora skargi kasacyjnej, że zmiana wniosku o wznowienie postępowania, skutkująca wyeliminowaniem dotychczasowego wniosku o wznowienie (tj. wniosku z 21 października 2019 r.) i zastąpieniem go nowym wnioskiem (tj. wnioskiem z dnia 10 lutego 2020 r.) powoduje, że w obrocie istnieje wyłącznie wniosek zakreślony art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i złożony z dniem 10 lutego 2020 r. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego rzeczą organu jest ustalenie ponad wszelką wątpliwość, na jakiej podstawie skarżący podtrzymuje żądanie wznowienia postępowania. Sąd meriti wskazał w tym zakresie trafnie, że żądania zawarte w podaniu, których treść budzi wątpliwości, w szczególności z uwagi na niezręcznie, niedbale lub niezrozumiałe zredagowanie, winny być wyjaśnione lub doprecyzowane przez stronę wnoszącą podanie. Organ administracji nie jest bowiem uprawniony do "racjonalizowania" treści żądania, gdyż to mogłoby prowadzić do niedopuszczalnej zmiany kwalifikacji prawnej żądania, wbrew intencjom osoby wnoszącej podanie. Obowiązkiem organu w tym zakresie pozostaje wyjaśnienie woli strony wnoszącej żądanie przez zwrócenie się o zajęcie wyraźnego stanowiska co do treści żądania (zob. w tej materii wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 kwietnia 1993 r., SA/Kr 2342/92; zob. ponadto: A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2025, uwagi do art. 63). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w kontrolowanej sprawie organy administracji z tego obowiązku nie wywiązały się w sposób należyty. Co istotne, w postępowaniu nadzwyczajnym z wniosku o wznowienie postępowania są stosowane przepisy o postępowaniu zwykłym, a więc także przepisy o postępowaniu wyjaśniającym. Zgodnie z art. 7 k.p.a. organ administracji publicznej, a więc także organ do którego złożono wniosek o wznowienie o postępowania administracyjnego powinien podjąć wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w rezultacie których będzie możliwe ustalenie, czy wniosek został złożony w terminie oraz czy zachodzi okoliczność stanowiąca podstawę wznowienia. W związku z tym nie budzi wątpliwości, że na skutek błędnego ustalenia przez organ zakresu postępowania wznowieniowego – co wynika z braku ustalenia rzeczywistej woli skarżącego w odniesieniu do pism z dnia 21 października 2019 r. oraz z dnia 10 lutego 2020 r. – przyjęty przez organ stan faktyczny nie daje podstaw do ustalenia wszystkich okoliczności istotnych w sprawie, a nadto oceny przyjęte przez organy są nieadekwatne do zgromadzonego materiału dowodowego. Podzielić należy zatem zapatrywanie Sądu pierwszej instancji, który uznał za bezzasadne twierdzenia organu, że w rozpoznawanej sprawie wznowieniowej – dotyczącej zarówno wniosku skarżącego z dnia 21 października 2019 r., jak i pisma z dnia 10 lutego 2020 r. należało umorzyć postępowanie z uwagi na złożenie przez skarżącego wniosku z dnia 10 lutego 2020 r. po terminie wskazanym w art. 148 k.p.a. W skardze kasacyjnej akcentowano, że Sąd pierwszej stwierdził, że wniosek o wznowienie postępowania z dnia 10 lutego 2020 r. został złożony przez skarżącego w terminie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego taka teza nie wynika z uzasadnienia wyroku Sądu meriti. Powtórzyć należy, że Sąd pierwszej podniósł, że organ całkowicie pominął, że zakres umorzonego postępowania wznowieniowego obejmuje również wniosek skarżącego z dnia 21 października 2019 r. i podstawę wznowienia z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Z uwagi na powyższe okoliczności faktyczne - złożenie przez skarżącego dwóch pism w zakresie wznowienia postępowania o różnych zakresach (21 października 2019 r. i 10 lutego 2020 r.) i wydanie przez organ jednego postanowienia o wznowieniu postępowania (20 luty 2020 r.) obejmującego ww. pisma skarżącego i dwa różne postępowania zakończone decyzjami ostatecznymi - wydanie decyzji o umorzeniu tak wznowionego postępowania z uwagi na uchybienie terminowi z art. 148 k.p.a. i odwołanie się przez organ w tym zakresie się jedynie do jednego z objętych wznowieniem postępowań, stanowiło, jak zasadnie uznał Sąd pierwszej instancji, ewidentne naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego. Wymaga przy tym podkreślenia, że sąd administracyjny nie jest władny zastępować organu administracji w dokonaniu niezbędnych ustaleń, analiz i ocen, gdyż ustrojową rolą sądu administracyjnego nie jest rozpoznawanie i rozstrzyganie spraw administracyjnych, lecz – jak wynika z treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) – kontrola działalności administracji publicznej, i to zasadniczo tylko pod względem zgodności z prawem. Tym samym nie jest rolą sądu administracyjnego uzupełnianie w jakimkolwiek zakresie aktów i czynności podejmowanych przez organy administracji, a w szczególności prowadzenie brakujących analiz, tudzież ustalanie lub przedstawianie "w zastępstwie" tych organów motywów, jakimi się one kierowały (mogły się kierować) przy załatwianiu danej sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wszystkie kwestie, na które zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji, muszą być przedmiotem ustaleń organów ponownie prowadzących postępowanie. Odnosząc się zaś do argumentacji skargi kasacyjnej, że A. A. nigdy nie miał prawa udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji potwierdzającej przejęcie praw i obowiązków z pozwolenia wodnoprawnego, co świadczy o bezprzedmiotowości postępowania wznowieniowego w tym zakresie i poprawności wydanych rozstrzygnięć w niniejszej sprawie, należy zauważyć, że kwestię statusu strony w sprawie pozwolenia wodnoprawnego wyznacza przepis szczególny w stosunku do art. 28 k.p.a., a mianowicie art. 401 ust. 1 ustawy - Prawo wodne. Przepis ten stanowi, iż stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia wodnoprawnego są: wnioskodawca oraz podmioty, na które będzie oddziaływać zamierzone korzystanie z wód, lub podmioty znajdujące się w zasięgu oddziaływania planowanych do wykonania urządzeń wodnych. Należy zauważyć, że zacytowany przepis został notabene wskazany przez organ pierwszej instancji w postanowieniu o wznowieniu postępowania. Co ważne, organ podał, że pozwolenie wodnoprawne z dnia 19 kwietnia 2018 r. zakłada m.in. odprowadzenie wód odpadowych i roztopowych do rzeki [...] poprzez rów melioracyjny [...], znajdujących się w granicach działki inwestora, którego trasa przebiega m.in. przez działkę nr [...], stanowiącą własność A. A. Ponadto kwestia ta została podniesiona w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 kwietnia 2023 r.; sygn. akt III OSK 7538/21 w sprawie ze skargi A. A. na postanowienie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 8 października 2020 r. nr SZ.RUZ.423.2-2.2020.NB w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania decyzji w ramach wznowionego postępowania administracyjnego w sprawie pozwolenia wodnoprawnego. Zaskarżone postanowienie było wydane w ramach postępowania w niniejszej sprawie. W uzasadnieniu tego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał wprost, że pozwolenie wodnoprawne już samo w swej treści wywołuje skutki materialnoprawne, które dotykają podmiotów trzecich, w tym wypadku skarżącego kasacyjnie (A. A. - uwaga Naczelnego Sądu Administracyjnego), a nie tylko wnioskodawcy. Jak wskazano, przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ dokona analizy treści decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] z dnia 19 kwietnia 2018 r. i oceni, mając także na względzie postępowanie toczące się przed Starostą [...], czy przedmiotowe pozwolenie wodnoprawne wywołuje skutki materialnoprawne wobec podmiotów trzecich. Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu orzekającemu w obecnie rozpatrywanej sprawie z urzędu wiadomym jest również, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie prawomocnym wyrokiem z dnia 7 lipca 2022 r., sygn. akt II SA/Sz 235/22 oddalił skargę [...] Spółki z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia 11 stycznia 2022 r. nr K-GN-4.7536.12.2019.KŁ/JM w przedmiocie zobowiązania do udostępnienia nieruchomości. Jak wynika z uzasadnienia tego wyroku, pismem z dnia 6 lipca 2021 r. [...] Sp. z o.o. wystąpiła do Starosty [...] z wnioskiem o zobowiązanie - w trybie art. 124b ustawy o gospodarce nieruchomościami – A. A., właściciela działek o nr [...], [...] oraz [...], położonych w obrębie nr [...], objętych księgą wieczystą o nr [...] do udostępnienia ww. nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją, remontem oraz zabezpieczeniem rowu melioracyjnego prowadzącego do rzeki [...] na odcinku od km 0+800 do km 1+760, prowadzących do przywrócenia przepustowości rowu, w tym zobowiązania do udostępnienia nieruchomości w celu zapewnienia dojazdu umożliwiającego wykonanie ww. czynności. W uzasadnieniu wniosku spółka podniosła, że jest właścicielem nieruchomości stanowiących działki nr [...] i [...], położonych w obrębie ewidencyjnym [...], gmina [...]. Przez nieruchomość spółki biegnie rów melioracyjny, który dalej biegnie przez nieruchomość A. A. i kieruje wody do rzeki [...]. Wnioskodawca emitować będzie do rowu wody opadowe, co określa pozwolenie wodnoprawne z dnia 19 kwietnia 2018 r., przeniesione na spółkę decyzją z dnia 10 sierpnia 2018 r. Wobec powyższego legitymacja A. A. do złożenia wniosku o wznowienie postępowania w sprawie dotyczącej pozwolenia wodnoprawnego z dnia 19 kwietnia 2018 r., przeniesionego na skarżącą kasacyjnie spółkę decyzją z dnia 10 sierpnia 2018 r. nie budzi wątpliwości. Konkludując, Sąd pierwszej instancji, mając na względzie istotę postępowania wznowieniowego, zasadnie stwierdził, że ponownie rozpatrując sprawę organy podejmą stosowne rozstrzygnięcie zawierające prawidłowo sporządzone uzasadnienie, po uprzednim ustaleniu woli skarżącego, na jakiej podstawie podtrzymuje żądanie wznowienia postępowania. Przy czym zaznaczyć należy, że samo wznowienie postępowania nie jest równoznaczne z tym, że podane przez stronę przyczyny są automatycznie uzasadnione. Wznowienie postępowania, zgodnie z art. 149 § 2 k.p.a., stanowi bowiem formalną podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania, co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy i nie przesądza o ich zasadności. Jak wskazano na wstępie, przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych we wniesionym środku odwoławczym. W realiach rozpatrywanej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, w związku z czym, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku, o jej oddaleniu. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono jak w pkt 2 sentencji wyroku na podstawie art. 204 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1935 ze zm.). W zakresie orzeczenia o zasądzeniu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego nie uwzględniono opłaty za sporządzenie odpowiedzi na skargę kasacyjną. Wskazać w tym miejscu należy, że wprawdzie art. 204 i art. 205 § 2 - 4 w związku z art. 207 § 1 P.p.s.a. wraz z właściwymi przepisami odrębnymi, do których odsyła art. 205 § 2 i 3 tej ustawy, stanowią podstawę do zasądzenia zwrotu kosztów za wniesienie sporządzonej przez profesjonalnego pełnomocnika odpowiedzi na skargę kasacyjną (zob. w tej materii uchwałę składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 listopada 2012 r.; sygn. akt II FPS 4/12; publ. ONSAiWSA z 2013 r. nr 3, poz. 38) to jednak odpowiedź na skargę kasacyjną wniesiono w realiach rozpatrywanej sprawy po terminie wskazanym w art. 179 P.p.s.a. Jak wynika z akt sądowych odpis skargi kasacyjnej doręczono bowiem w dniu 14 stycznia 2022 r., a pismo procesowe, które miałoby stanowić odpowiedź na skargę kasacyjną nadano przesyłką pocztową w dniu 31 stycznia 2022 r. Tymczasem nie stanowi odpowiedzi na skargę kasacyjną w rozumieniu art. 179 P.p.s.a. pismo procesowe strony wniesione po upływie terminu zakreślonego w tym przepisie (zob. w tej materii wyrok Sądu Najwyższego z dnia 2 marca 2010 r.; sygn. akt II PK 241/09 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 lipca 2008 r.; sygn. akt II OSK 859/07; ponadto zob.: H. Knysiak – Molczyk, Skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Warszawa 2010, s. 419).